บทความพิเศษ: เลาะเกล็ดร่างรัฐธรรมนูญว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ตอนที่ 3

บทความพิเศษ: เลาะเกล็ดร่างรัฐธรรมนูญว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ตอนที่ 3

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๒๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๙

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           รัฐ ธรรมนูญถือเป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศการมีบทบัญญัติของกฎหมายสูงสุด ที่สร้างความเข้มแข็งในการปกครองบ้านเมืองให้ตลอดรอดฝั่งเป็นเป้าหมายสำคัญ ที่ทุกฝ่ายต่างปรารถนา แม้แนวทางหรือมุมมอง กรอบความคิดในการแก้ไขปัญหาย่อมมีแนวทางที่แตกต่างกันไปเพราะความไม่สมดุลใน ประโยชน์ได้เสียที่อาจแตกต่างกันไปในแต่ละกลุ่มและฝ่ายต่างๆ โดยเฉพาะเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นถือเป็นส่วนสำคัญส่วนหนึ่งของรัฐ ธรรมนูญที่มีผู้มีส่วนได้เสียหลากหลายกลุ่ม ที่สำคัญ ได้แก่(1) ฝ่ายการเมืองท้องถิ่น (2) ฝ่ายข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้างที่เป็นฝ่ายประจำ (3) ฝ่ายประชาชนและประชาสังคม (4) ฝ่ายผู้กำกับดูแล และ (5) ฝ่ายอื่นๆ เช่น กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน รวมถึงราชการบริหารส่วนภูมิภาคและฝ่ายองค์กรเอกชน เป็นต้น แม้แต่คณะรัฐมนตรีก็ยังห่วงกังวลว่าการประกาศใช้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้อาจมี ปัญหาเหมือนอย่างที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วจึงมีความพยายามหาหนทางแก้ไขไว้ล่วง หน้า ฉะนั้น การพิจารณาถึงบทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น คงมิได้มองในเพียงมิติเดียว หรือมองเฉพาะกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง ต้องมองในภาพรวมในเชิงบูรณาการ (Integrated) เป็นที่ตั้ง           ร่าง รัฐธรรมนูญด้านท้องถิ่นที่ถูกละเลย ศ.ดร.อุดม ทุมโฆสิต อดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น ได้นำเสนอคณะกรรมการยกร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.)(8 กุมภาพันธ์ 2559) สรุปสิ่งที่ร่างรัฐธรรมนูญปี 2559 (ฉบับวันที่29 มกราคม 2559) ได้ละเลยในสาระสำคัญอย่างยิ่งรวม 2 ประการคือ (1) การกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น และ (2) การพัฒนา/ปรับปรุง เพื่อให้เกิดความเข้มแข็งในด้านระบบ, กลไก และกระบวนการปกครองท้องถิ่น กล่าวโดยสรุป ในภาพรวมหมายความว่า "การกระจายอำนาจ" (Decentralization) ตามหลักการปกครองตนเองของท้องถิ่นยังมีปัญหาในเชิง "เนื้อหา" (Sub stantive) และในเชิง "กลไก" (Mechanism) ที่ถือเป็นตัวจักรในการขับเคลื่อนการปกครองส่วนท้องถิ่นให้ไปสู่เป้าหมาย สำคัญในการ "จัดบริการสาธารณะ" (Public Service) ที่ยั่งยืน (Sus tainable) นั่นเอง ซึ่งยังไม่ได้พิจารณาไปถึงรายละเอียดในเรื่อง "รูปแบบ" ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ซึ่งกำลังมีปัญหาอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งความเห็นดังกล่าวสอดคล้องกับข้อเสนอของ นายธีรยุทธ์ หล่อเลิศรัตน์ อดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และอดีตสมาชิก สปช. 61 คน (15 กุมภาพันธ์ 2559) ที่ได้เสนอแนะแก้ไขรัฐธรรมนูญร่างเบื้องต้นต่อ กรธ. รวม 9 ประเด็น โดยมีประเด็นที่ 6 ว่า ร่างรัฐธรรมนูญยังขาดสาระสำคัญในการวางหลักการเพื่อพัฒนาการปกครองท้องถิ่น เพราะไม่มีกล่าวถึงการกระจายอำนาจและการเติมกลไกปกครองท้องถิ่นทั้งระดับ ชาติและจังหวัด           โจทย์สำคัญของท้องถิ่นที่รอการแก้ไขอยู่ ปัญหาเร่งด่วนเฉพาะหน้าของท้องถิ่นที่เกิดขึ้นเป็นปัญหาสะสมมาจนถึงปัจจุบัน ได้แก่ (1) รูปแบบการปกครองท้องถิ่นจะมีทิศทางไปทางใด จะมีการยุบรวมหรือควบรวมเพื่อให้ อปท. มีประสิทธิภาพหรือไม่อย่างไร(2) เมื่อใดจะมีการปลดล็อกให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้อง ถิ่น (สถ.ผถ.) และ (3) การแก้ไขปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน และอิทธิพลในท้องถิ่น           ปัญหาเร่งด่วนที่เกี่ยวพันกัน ปัญหาเร่งด่วนทั้งสามประการดังกล่าวเป็นปัญหาที่สั่งสมมานานนับตั้งแต่รัฐ ธรรมนูญปี 2540 ที่ยังไม่สามารถขจัดปัญหา แล้วสร้างรูปแบบที่เป็นมาตรฐานในการแก้ไขได้ เพราะปัญหาทั้งสามปัญหาคือเรื่องรูปแบบของ อปท. ปัญหาการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น และปัญหาการทุจริตฯ ในท้องถิ่น จะเกี่ยวเนื่องขึ้นแก่กันและกันเหมือนไก่กับไข่ว่าอะไรเกิดก่อนกัน จนแยกแยะไม่อก           ปัญหาการตรากฎหมายในสองระดับ ปัญหาสำคัญใน 3 ปัญหาดังกล่าว ก่อให้เกิดปัญหาในการตรากฎหมายในสองระดับ คือ (1)การตราบทบัญญัติใน "รัฐธรรมนูญ" และ (2) การตราบทบัญญัติในกฎหมายลูกในระดับ "พระราชบัญญัติ" ด้วยข้อจำกัดดังกล่าวจึงเกิดการล่าช้าและเกิดความสับสนในการตรากฎหมาย กล่าวคือหากรูปแบบของ อปท. ยังไม่ชัดเจนแน่นอน หรือไม่สามารถกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญได้แน่นอน ก็อาจไม่สามารถตรากฎหมายลูกในระดับ "พระราชบัญญัติ" หรือ "ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ได้เลย ซึ่งจะส่งผลไปถึงกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้ง "สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น" ซึ่งผูกติดในรูปแบบอปท. เสมือนของคู่กันเป็นปาท่องโก๋           ทางออกในการแก้ไขปัญหา จากสภาพปัญหาที่ผูกติดเป็นไก่กับไข่ที่ต้องไปพร้อมกัน จึงทำให้เกิดการชะงักงันในการปลดล็อก/การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้ บริหารท้องถิ่นไม่ได้ แม้คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) จะแก้ปัญหาครั้งแรกโดยให้ปลัด อปท. ปฏิบัติหน้าที่นายก อปท. และ สมาชิกสภา อปท. ให้มาจากการแต่งตั้งจากข้าราชการระดับ 8 แต่ก็ทานกระแสการรักษาการในหน้าที่ที่ไม่แน่นอนว่าจะยาวนานเพียงใดไม่ไหว ฝ่ายการ เมืองท้องถิ่นเดิมถือความได้เปรียบเรียกร้องขอแก้ไขให้ "นายก อปท."คนเดิมที่หมดวาระปฏิบัติหน้าที่นายก อปท. ต่อไป ซึ่งนับระยะเวลาจากวันนั้นตั้งแต่กลางปี 2557 เป็นต้นมาถึงปัจจุบันได้เกือบสองปียังไม่มีวี่แววว่าการรักษาการ หรือการปฏิบัติหน้าที่เป็นการชั่วคราวของนายก อปท. และสมาชิก อปท. จะสิ้นสุดลงเมื่อใดเพราะไก่กับไข่ยังไม่เกิด จากปัญหาจุดนี้อาจโยงไปถึงมาตรการในการแก้ไขปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันในท้อง ถิ่นก็อาจยังไม่สามารถดำเนินการได้ เพราะไก่กับไข่ยังไม่เกิด ทางออกในการแก้ไขปัญหาตรงนี้ มีอยู่ 2 ทางคือ (1) รอให้ตรารัฐธรรมนูญให้เสร็จเรียบร้อยเสียก่อน จึงจะตรากฎหมายลูก คือ กฎหมาย อปท. และ กฎหมายการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น และ (2)ไม่ต้องรอรัฐธรรมนูญให้เสร็จเรียบร้อย ที่เรียกว่า "การตรากฎ หมายเร่งด่วน" (Quick win) กล่าวคือ เสนอกฎหมายลูกเป็น "ร่างพระราชบัญญัติ" ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) พิจารณาเพื่อตราเป็นกฎหมายบังคับใช้ได้เลย คือ กฎหมาย อปท. และกฎหมายการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น และอาจมีกฎหมายท้องถิ่นอื่นที่ไม่จำเป็นต้องรอรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จ ได้แก่"กฎหมายการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น" ด้วยก็ได้ เป็นต้นการแก้ไขจุดบกพร่องของร่างรัฐธรรมนูญปี 2559 ว่าด้วยท้องถิ่น ศ.ดร.อุดม ทุมโฆสิต เสนอควรเพิ่มเติมบทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญปี 2559 ให้สมบูรณ์ขึ้นอย่างน้อยให้เทียบได้ไม่ต่ำกว่ารัฐธรรมนูญปี 2550 ดังนี้ (1) เพิ่มเติมเรื่อง การกระจายอำนาจเข้าไปในหมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ โดยยกเอามาตรา 78 (3)แห่งรัฐธรรมนูญปี 2550 มาเพิ่มเติมไว้ในมาตรา 72 แห่งรัฐธรรมนูญปี 2559 อีก 1 วรรค ดังนี้ "รัฐต้องกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองท้องถิ่นพึ่งตนเอง และตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี ส่วนร่วมในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่น และระบบสาธารณูปโภค ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสน เทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศรวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มี ความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น" (2) เพิ่มเติม เพื่อแสดงเจตนารมณ์เปิดทางให้มีการแก้ไข/ปรับปรุงจุดอ่อนของ "ระบบการปกครองท้องถิ่นของชาติ" ให้มีเอกภาพ และประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น โดยเพิ่มเติมมาตรา 246 แห่งรัฐธรรมนูญปี 2559 อีกวรรคหนึ่ง ดังข้อความต่อไปนี้ "รัฐต้องพัฒนาระบบการปกครองท้องถิ่นของชาติให้เข้มแข็ง มีการบูรณาการ และมีเอกภาพเป็นระบบเดียวกัน โดยจัดให้มีคณะกรรมการปกครองท้องถิ่นแห่งชาติขึ้น เพื่อทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางในการขับเคลื่อน เพื่อให้บรรลุเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ" (3) เพื่อเป็นแนวทางในการจัดทำกฎหมายลูกจึงขอให้มีการบันทึกเจตนารมณ์ การปกครองท้องถิ่นแห่งชาติเอาไว้ในจดหมายเหตุ หรือบันทึกเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญปี 2559 เอาไว้ให้ชัดเจน นี่เป็นเพียงทิศทางความน่าจะเป็นของร่างรัฐธรรมนูญว่าด้วยการปกครองส่วนท้อง ถิ่น ในสาระหลักเท่านั้น ยังมิได้พิจารณาในประเด็นอื่นๆ           หลาก หลายประเด็นท้องถิ่นที่รอความชัดเจน ยังมีประเด็นรายละเอียดปลีกย่อยอื่นที่กำลังอยู่ในกระแส เท่าที่พอเก็บตกรวบรวมได้ อาทิ (1) ประเด็นการควบรวม อปท. การยกฐานะ อบต.เป็นเทศบาล (2) ประเด็นการไม่ยุบเลิกราชการบริหารส่วน ภูมิภาค(3) ประเด็นที่มาของผู้บริหารท้องถิ่นตามมาตรา 249 วรรคสอง(4) ประเด็นคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี (5) ประเด็น"สิทธิชุมชน" (6) การเสนอให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เป็นสมาชิกสมทบ อปท. (7) การขอให้มีสภาพัฒนาท้องถิ่นแห่งชาติ (เทียบเท่ากระทรวง) (8) การกำหนดบทบาทหน้าที่ และอำนาจท้องถิ่นให้ชัดเจนในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพื่อไม่ให้ซ้ำซ้อนกับส่วน  กลางและภูมิภาคฯลฯ (9) คนท้องถิ่นทุจริตต้องถูกตัดสิทธิฯ เป็นต้น ซึ่งเหล่านี้ถือเป็นประเด็นที่เกี่ยวข้องโดยตรงต่อท้องถิ่นจากสาระดังกล่าว แล้วข้างต้นแสดงให้เห็นถึงความสำคัญของหมวดว่าด้วย "การปกครองท้องถิ่น"ที่ไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าหมวดอื่นๆ เลย การสร้างความสมดุล ให้ผู้มีส่วนได้เสียในหมวดว่าด้วยการปกครอง ส่วนท้องถิ่น ยอมรับและพึงพอใจในร่างรัฐธรรมนูญจึงเป็นสิ่งจำเป็นยิ่ง อย่างน้อยที่สุด จะทำให้ผู้เกี่ยวข้องรวมญาติมิตรด้วยไม่ต่ำกว่า 6-10 ล้านคน (คาดการณ์จากจำนวน 3-5 เท่าของผู้เกี่ยว ข้องโดยตรงจาก 2 ล้านคน)ได้ลงคะแนนผ่านประชามติรัฐธรรมนูญด้วยผลคะแนนที่สูงขึ้น