นายกปลดรองนายกได้

คำสั่งทางปกครองที่โดยเหตุผลของเรื่องไม่ต้องให้โอกาสโต้แย้ง

จัดทำโดยนางสาวเบญญาภา ไชยคามี พนักงานคดีปกครองชำนาญการ

กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร

สำนักวิจัยและวิชาการ สานักงานศาลปกครอง

คดีปกครองที่นามาเล่าสู่กันฟังในฉบับนี้เป็นเรื่องเกี่ยวกับการใช้อำนาจดุลพินิจของนายกเทศมนตรีออกคำสั่งยกเลิกคำสั่งแต่งตั้งรองนายกเทศมนตรี มีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งดำรงตำแหน่ง รองนายกเทศมนตรีอยู่เดิมต้องพ้นจากตำแหน่ง ซึ่งคำสั่งดังกล่าวถือเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่กระทบถึงสิทธิของผู้ฟ้องคดีและเป็นคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือ แต่ผู้ออกคำสั่งได้ออกคำสั่งโดยไม่ได้ปฏิบัติตามมาตรา 30 และมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน แต่คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนตามศาลปกครองชั้นต้นว่า แม้คำสั่งยกเลิกคำสั่งแต่งตั้งรองนายกเทศมนตรีและมีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีที่ดำรงตำแหน่งรองนายกเทศมนตรีอยู่เดิม ต้องพ้นจากตำแหน่งจะมิได้รับฟังผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่กรณีก่อนที่จะออกคำสั่งและมิได้จัดให้มีเหตุผล ก็ไม่อาจถือได้ว่าเป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่สุจริตหรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ

เหตุใด ? คำสั่งของนายกเทศมนตรีดังกล่าว จึงไม่ต้องปฏิบัติตามมาตรา 30 และมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ทั้งที่ในการออกคำสั่งทางปกครองที่กระทบถึงสิทธิของคู่กรณี พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กำหนดรูปแบบ ขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสำคัญไว้ว่า เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและ มีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน เว้นแต่กรณีตามวรรคสอง (1) - (6) (มาตรา 30) และกรณีที่เป็นคำสั่งที่ทำเป็นหนังสือจะต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วยและเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบด้วย (1) ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ (2) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง (3) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ เว้นแต่กรณีตามวรรคสาม (1) - (4) (มาตรา 37)

ข้อเท็จจริงของคดีนี้คือ ผู้ถูกฟ้องคดี (นายกเทศมนตรี) ออกคำสั่งที่ 79/2552 แต่งตั้ง ผู้ฟ้องคดีเป็นรองนายกเทศมนตรี ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีได้ออกคำสั่งที่ 310/2552 ยกเลิกคำสั่งที่ 79/2552 มีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีที่ดำรงตำแหน่งรองนายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่ง โดยผู้ถูกฟ้องคดีอ้างเหตุผลของการออกคำสั่งว่า หน้าที่รองนายกเทศมนตรีคือช่วยเหลืองานนายกเทศมนตรีตามที่นายกเทศมนตรีมอบหมาย แต่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ทางานตอบสนองให้เป็นไปตามนโยบายที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้มอบหมาย

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากไม่ได้ปฏิบัติตามมาตรา 30 และมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 จึงอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว ต่อผู้ถูกฟ้องคดี และต่อมาได้นำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนคำสั่งยกเลิกคำสั่งแต่งตั้งรองนายกเทศมนตรีที่มีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีต้องพ้นจากตำแหน่งรองนายกเทศมนตรี และให้รับกลับเข้าตำแหน่งเดิม พร้อมคืนสิทธิประโยชน์ที่พึงได้รับนับแต่วันพ้นจากตำแหน่ง

คดีนี้มีประเด็นที่ศาลปกครองวินิจฉัย 2 ประเด็น คือ (1) ผู้ถูกฟ้องคดีได้ดำเนินการ ออกคำสั่งโดยถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอนและวิธีการอันเป็นสาระสำคัญตามที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ ซึ่งศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2546 มาตรา 48 นว มาตรา 48 เบญจ มาตรา 48 อัฏฐ มาตรา 48 เตรส และมาตรา 48 โสฬส บัญญัติให้นายกเทศมนตรีซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรง ของประชาชนตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น มีดุลพินิจที่จะแต่งตั้งบุคคลซึ่งมิใช่สมาชิกสภาเทศบาลที่มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้าม และที่ตนไว้วางใจเป็น รองนายกเทศมนตรีเพื่อให้เป็นผู้ช่วยเหลือในการบริหารราชการของเทศบาล และถอดถอนรองนายกเทศมนตรีหรือสั่งให้รองนายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่งเมื่อตนหมดความไว้วางใจแล้ว ซึ่งโดยสภาพการแล้ว การที่นายกเทศมนตรีใช้ดุลพินิจมีคำสั่งถอดถอนรองนายกเทศมนตรีหรือให้รองนายกเทศมนตรีผู้ใดพ้นจากตำแหน่งเนื่องจากนายกเทศมนตรีหมดความไว้วางใจในตัวรองนายกเทศมนตรีผู้นั้น ไม่อาจถือได้ว่า เป็นการลงโทษรองนายกเทศมนตรีผู้นั้น ทั้งการกระทำหรือพฤติการณ์ของรองนายกเทศมนตรีที่เป็นเหตุให้นายกเทศมนตรีเสื่อมหรือหมดความไว้วางใจลงก็ไม่จำเป็นต้องเป็นการกระทำหรือพฤติการณ์ในเรื่องใดเรื่องหนึ่งหรือหลายเรื่องโดยเฉพาะเจาะจง แต่อาจจะเป็นการกระทำหรือพฤติการณ์ของรองนายกเทศมนตรี ผู้นั้นโดยรวมก็ได้ ดังนั้น กรณีจึงเห็นได้ชัดว่าโดยเหตุผลของเรื่องแล้ว การที่นายกเทศมนตรีใช้ดุลพินิจมีคำสั่งถอดถอนรองนายกเทศมนตรีผู้ใดพ้นจากตำแหน่ง ไม่อยู่ในบังคับของมาตรา 30 และมาตรา 37 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 การที่ผู้ถูกฟ้องคดีมีคำสั่งที่ 310/2552 ยกเลิกคำสั่งที่ 79/2552 และมีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีพ้นจากตำแหน่งรองนายกเทศมนตรี จึงไม่อาจถือได้ว่าเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากไม่เป็นไปตามรูปแบบ ขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญ ที่กฎหมายกำหนดไว้ สาหรับการกระทำดังกล่าวแต่อย่างใด

ส่วนประเด็นที่ (2) ผู้ถูกฟ้องคดีได้ใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยประเด็นนี้ว่า เมื่อนายกเทศมนตรีมีดุลพินิจที่จะแต่งตั้งบุคคลที่มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามที่กฎหมายกำหนดและที่ตนไว้วางใจเป็นรองนายกเทศมนตรีและให้อยู่ในตำแหน่งตราบที่ตนยังคงไว้วางใจ การที่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ทางานตอบสนองให้เป็นไปตามนโยบายที่ได้รับมอบหมายไว้ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงยกเลิกคำสั่งแต่งตั้งผู้ฟ้องคดีให้ดารงตำแหน่งรองนายกเทศมนตรีซึ่งหมายความว่าผู้ถูกฟ้องคดีหมดความไว้วางใจผู้ฟ้องคดีแล้วโดยสิ้นเชิง จึงไม่อาจถือได้ว่าเป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่สุจริตหรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ

คดีนี้มีข้อสังเกตที่น่าสนใจว่า ศาลปกครองสูงสุดไม่ได้ยกเหตุผลว่าเป็นคำสั่งทางปกครองที่ได้รับการยกเว้นตามมาตรา 30 วรรคสอง (1) - (6) และมาตรา 37 วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แต่ได้วินิจฉัยโดยพิจารณาจากเหตุผลของการใช้อำนาจของนายกเทศมนตรีในการมีคำสั่งแต่งตั้งและถอดถอนรองนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2546 ในขณะที่ศาลปกครองชั้นต้นมีความเห็นว่า การออกคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองเกี่ยวกับการแต่งตั้งและให้บุคคลพ้นจากตำแหน่งซึ่งได้รับการยกเว้นตามมาตรา 30 วรรคสอง (6) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ ทางปกครอง พ.ศ. 2539 ประกอบกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 วรรคสอง (1) และไม่ใช่คำสั่งทางปกครองที่มีลักษณะเป็นคำสั่งตามประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง คำสั่งทางปกครองที่ต้องระบุเหตุผลไว้ในคำสั่งหรือในเอกสารแนบท้ายคำสั่ง ลงวันที่ 31 กรกฎาคม 2543 จึงไม่อยู่ในบังคับที่จะต้องระบุเหตุผลไว้ในคำสั่งหรือเอกสารแนบท้ายคำสั่งแต่อย่างใด รายละเอียดและเหตุผลทั้งหมดของคำวินิจฉัยผู้สนใจสามารถศึกษาได้จากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 542/2555