หุ้นส่วนประเทศไทย: บทบาทของรัฐบาลท้องถิ่น กับการพัฒนาเศรษฐกิจแบบมีส่วนร่วม

หุ้นส่วนประเทศไทย: บทบาทของรัฐบาลท้องถิ่น กับการพัฒนาเศรษฐกิจแบบมีส่วนร่วม

โพสต์ทูเดย์  ฉบับวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๖๑

คณิน พีระวัฒนชาติ           เศรษฐกรฝ่ายนโยบายการเงินสายนโยบายการเงิน           ธนาคารแห่งประเทศไทย           KaninP@bot.or.th           แม้ว่าที่ผ่านมารัฐบาลมีความตั้งใจจะกระตุ้นเศรษฐกิจในระดับพื้นที่ผ่านการสนับสนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) นำเงินสะสมที่มีเก็บไว้ในระดับสูงมาใช้จ่ายลงสู่เศรษฐกิจ แต่ดูเหมือนวิธีที่ดำเนินการยังไม่ใช่การแก้ปัญหาที่ตรงจุดนัก เพราะเงินสะสมที่สูงเป็นผลลัพธ์จากปัญหาเชิงโครงสร้างที่สั่งสมมานาน           ในการศึกษาพบปัญหาและอุปสรรคที่สร้างข้อจำกัดในการใช้จ่ายของ อปท. 4 ประการ คือ          (1) โครงสร้างการบริหารราชการที่ไม่เอื้อให้เกิดความเป็นอิสระในการดำเนินงานของท้องถิ่น          (2) การบริหารการคลังของท้องถิ่นขาดความคล่องตัวทั้งการจัดเก็บรายได้ที่ยังพึ่งพาจากรัฐบาลกลาง การใช้จ่ายเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจที่ทำได้จำกัดเพราะกฎหมายกำหนดอำนาจหน้าที่ไว้ไม่ชัดเจน รวมทั้งหลักเกณฑ์การสำรองเงินสะสมและเงื่อนไขการกู้เงินที่เข้มงวดซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการบริหารสภาพคล่อง          (3) ท้องถิ่นมีข้อจำกัดในการรวมกลุ่มกันจัดบริการสาธารณะและลงทุน และ          (4) ขาดระบบฐานข้อมูลที่เอื้อต่อการประเมินผลการดำเนินงานและการสร้างกลไกความรับผิดชอบต่อประชาชนในพื้นที่           การแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างของท้องถิ่นมีความเกี่ยวโยงกับหลายภาคส่วนและหลายหน่วยงาน ดังนั้น เพื่อกระตุ้นให้เกิดการใช้จ่ายของ อปท.อย่างมีประสิทธิภาพ และยกระดับบทบาทของรัฐบาลท้องถิ่นเพื่อนำไปสู่การพัฒนาเศรษฐกิจแบบมีส่วนร่วมได้อย่างแท้จริงในระยะยาว จึงมีข้อเสนอแนะที่สำคัญ ดังนี้           ประการแรกกำหนดเป้าหมายการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นให้ชัดเจน เพื่อวางทิศทางการยกระดับรัฐบาล ท้องถิ่นในระยะยาว ตลอดจนผลักดันให้การปฏิรูปท้องถิ่นและการกระจาย อำนาจเป็นวาระแห่งชาติเนื่องจากการขับเคลื่อนดังกล่าวเกี่ยวข้องกับหน่วยงานทั้งส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น รวมถึงประชาชนในท้องที่จำนวนมาก ดังนั้น การวางแผนร่วมกันจะช่วยเชื่อมโยง และช่วยให้เกิดการบูรณาการการทำงานจากทุกภาคส่วนซึ่งจะส่งเสริมให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจแบบมีส่วนร่วมได้อย่างแท้จริง           ประการที่สอง กำหนดบทบาทหน้าที่และแนวทางการปฏิบัติภารกิจของ อปท. ให้มีความชัดเจน รวมทั้งเพิ่มความคล่องตัวในการบริหารการคลัง โดย           (1) ด้านรายจ่าย ควรจัดทำคู่มือการปฏิบัติงาน (Guidelines) รวมทั้ง จัดตั้งหน่วยงานกลางที่ให้คำปรึกษาด้านการปฏิบัติงานในลักษณะ Pre-audit โดยคู่มือควรกำหนดขอบเขตหน้าที่และแนวทางปฏิบัติงานให้มีความชัดเจนเพื่อให้ท้องถิ่นยึดเป็นแนวทางในการดำเนินภารกิจ รวมทั้งการจัดตั้งหน่วยงานกลางที่ดำเนินงานในลักษณะ Pre-audit เพื่อทำหน้าที่ให้คำปรึกษาและแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า โดยเฉพาะการวินิจฉัยตัดสินปัญหาการตีความระเบียบที่อาจไม่สอดคล้องกัน ทบทวนและผลักดันให้เกิดการแก้ไขระเบียบที่เป็นปัญหาและส่งผลให้เกิดข้อขัดแย้งบ่อยครั้งตลอดจนเมื่อมีการตัดสินในเรื่องใดแล้วก็ควรต้องมีระบบที่เผยแพร่ให้ อปท.ได้รับทราบและถือปฏิบัติโดยทั่วไปได้           (2) ด้านรายได้ ส่งเสริมให้มีเครื่องมือในการจัดเก็บรายได้ของตนเอง และสนับสนุนให้มีการปรับปรุงประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้อยู่เสมอเพื่อให้ท้องถิ่นสามารถจัดเก็บรายได้ให้เพียงพอและสอดคล้องกับแผนการใช้จ่าย ตลอดจนปรับหลักเกณฑ์การจัดสรรรายได้ให้สอดคล้องกับปริมาณภารกิจและความต้องการใช้จ่ายของแต่ละท้องถิ่นแทนการพิจารณาเฉพาะจากจำนวนประชากรเพียงอย่างเดียว           (3) ทบทวนเกณฑ์การสำรองเงินและการใช้จ่ายเงินให้มีความยืดหยุ่นมากขึ้น พิจารณากำหนดอัตราการสำรองเงินสะสมโดยคำนึงถึงความคล่องตัวในการดำเนินภารกิจเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและความมั่นคงทางการเงินควบคู่กัน หรืออาจใช้ รูปแบบ ReservePooling เพื่อลดปริมาณสภาพคล่องส่วนเกินที่ไม่ถูกใช้ประโยชน์โดยพิจารณาความจำเป็นสำหรับส่วนท้องถิ่นในภาพรวม           (4) เพิ่มประสิทธิภาพการบริหารจัดการหนี้ของ อปท. โดยเฉพาะการปรับหลักเกณฑ์การก่อหนี้โดยให้น้ำหนักกับทั้งความคล่องตัวในการจัดบริการสาธารณะหรือการลงทุน และความสามารถในการชำระหนี้ของ อปท.แต่ละแห่ง รวมถึงจัดทำกรอบการประเมินความเสี่ยงของ อปท.เพื่อเป็นแนวทางให้สถาบันการเงิน นำไปใช้วิเคราะห์และพิจารณาให้สินเชื่อได้อย่างเหมาะสมยิ่งขึ้น ประการที่สาม สนับสนุนการรวมกลุ่มของ อปท. โดยคำนึงถึงความแตกต่างด้านศักยภาพของท้องถิ่นแต่ละแห่ง และผลักดันให้เกิดการถ่ายโอนบุคลากรคุณภาพเข้าสู่การทำงานส่วนท้องถิ่น โดยพิจารณาปรับปรุงระเบียบการเงินการคลังให้เอื้อต่อการรวมกลุ่มของ อปท. (Share Facilities) ในการจัดบริการสาธารณะหรือลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน ตลอดจนให้ความสำคัญกับการวางแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาชุมชน (Local Economic Development) และห่วงโซ่อุปทาน (Supply Chain) เพื่อให้เกิดการ บูรณาการระหว่างพื้นที่ ขณะที่การควบรวม อปท. เพื่อประโยชน์ในการบริหารจัดการ จำเป็นต้องคำนึงถึงความ แตกต่างทางวัฒนธรรมเศรษฐกิจ สังคม และความพร้อมของท้องถิ่นเป็นกรณี           สำหรับด้านบุคลากร อาจพิจารณาปรับระบบสวัสดิการให้มีความครอบคลุมและการเบิกจ่ายค่าตอบแทนให้มีความคล่องตัวเพื่อสร้างแรงจูงใจให้บุคลากรคุณภาพเข้าสู่การทำงานส่วนท้องถิ่น           ประการสุดท้าย สร้างกลไกการตรวจสอบและการมีส่วนร่วมของประชาชนในพื้นที่ โดยผลักดันให้ อปท. เปิดเผยข้อมูลฐานะการคลังที่เป็นมาตรฐานครบถ้วน และสม่ำเสมอ รวมถึงการประเมินผลการดำเนินงาน โดยกำหนดตัวชี้วัดและการให้บริการที่เป็นมาตรฐานเดียวกัน ซึ่งจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพการให้บริการ ตลอดจนเอื้อให้ อปท. และรัฐบาลกลางมีการ ทำงานร่วมกันอย่างบูรณาการ           นอกจากนี้ ควรพัฒนาฐานข้อมูลเกี่ยวกับประชากรและสภาพแวดล้อมในพื้นที่เพื่อให้ อปท. สามารถใช้ประโยชน์ในการวิเคราะห์และวางแผนนโยบายได้อย่างเหมาะสมแน่นอนว่าการปฏิรูปบทบาทรัฐบาลท้องถิ่นไม่ใช่เรื่องง่าย แต่เป็นเรื่องที่ต้องเร่งดำเนินการเพื่อให้เกิดการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างทั่วถึงและยั่งยืนในระยะยาว