เจาะประเด็น อปท.: ประเด็นร่างพรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 22 : ปัญหาระบบแท่ง ตอน 1

เจาะประเด็น อปท.: ประเด็นร่างพรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 22 : ปัญหาระบบแท่ง ตอน 1

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๖๑

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           ปัญหาการเข้าสู่ระบบแท่งของท้องถิ่นเป็นปัญหาที่เกี่ยวเนื่องมาจากปัญหาเมื่อครั้งเป็นระบบซี ฉะนั้น ปัญหาการเข้าสู่ระบบแท่งเมื่อวันที่ 1 มกราคม 2559 จึงเป็นปัญหาเดิมที่แทบจะไม่แตกต่างจากของเดิมนัก เช่นหลักเกณฑ์ใหม่หลายอย่างก็ยังใช้เหมือนระบบซี นอกจากนี้ระบบอุปถัมภ์"คงอำนาจเต็ม" จะแท่งจะซีก็ขึ้นอยู่กับความพึงพอใจของเจ้านายเช่นเดิม แทบไม่มีความหมายในระบบคุณธรรม โดยเฉพาะคนที่เป็นลูกน้องในแท่งทั่วไปและแท่งวิชาการ ก็รอความก้าวหน้ากันไปมองในจุดนี้เป็นจุดบกพร่องหลักของระบบแท่งประการหนึ่ง ว่ากันว่าการเข้าสู่ระบบแท่งในครั้งนี้ได้ว่าจ้างสถาบันวิจัยด้วยวงเงินถึง 15 ล้านบาท แต่ปัญหายังมีไม่ขาด ขอวกมาเก็บประเด็นที่มีผู้หยิบยกขึ้นมาว่ากล่าวกัน           คืนความสุขให้กับข้าราชการท้องถิ่นในระบบแท่ง           ความทรงจำเมื่อสองปีที่แล้วกระทรวงมหาดไทยได้ประกาศ "คืนความสุขให้กับข้าราชการท้องถิ่น" ที่ได้รับผลกระทบจากการเข้าแท่ง แต่ในทางกลับกันได้ให้อำนาจ "ฝ่ายการเมืองรักษาการในตำแหน่งฯ" ทั้งฝ่ายบริหารท้องถิ่นและสภาท้องถิ่นแบบอยู่ยาวจนกระทั่งบางคนอยู่ครบรอบการรักษาการ 4 ปี ในเดือนพฤษภาคม 2561 นี้ ไม่ต้องลงเลือกตั้ง ไม่ต้องเสียเงินหาเสียง ซ้ำยังบริหารเงินงบประมาณแบบสบายใจจากนโยบายการกระจายเงินของรัฐบาลลงท้องถิ่น ที่ให้อำนาจแก่ฝ่ายการเมืองท้องถิ่นมาก ทั้งโครงการตำบล หมู่บ้าน ประชารัฐ ไทยนิยม และ การใช้จ่ายเงินสะสมของท้องถิ่น มีเสียงจากข้าราชการส่วนท้องถิ่นในกรณีดังกล่าวว่า ได้รับความสุขกันแท้จริงหรือไม่ ลองมาดู           (1) นายก อปท.รักษาการ ที่ไม่ได้ปฏิวัติมา รักษาการสบายใจ โดยไม่ต้องลงทุน           (2) การเยียวยาผลกระทบจากระบบซีเข้าแท่ง เพราะ สปร. มีแนวทางแก้ไขข้าราชการท้องถิ่นที่ได้รับผลกระทบจากการเข้าสู่ระบบแท่ง แต่ผลทางปฏิบัติ ไม่ชัดเจนถึงไม่มี           (3) เงินประจำตำแหน่งแท่งบริหารท้องถิ่นมากขึ้น           (4) การแช่แข็งการโอน (ย้าย) สายงานแท่งทั่วไปและวิชาการ ที่มีบัญชีสอบ กสถ. ติดค้างบัญชีอยู่ (รวมบัญชีตำแหน่งเกื้อกูลฯด้วย) ทำให้การโอนย้ายของข้าราชการส่วนท้องถิ่นไม่สามารถขยับโอนย้ายได้           (5) การรอสอบบริหารท้องถิ่นอำนวยการท้องถิ่นจากส่วนกลาง กสถ. อย่างยาวนาน 2-3 ปี           (6) สายงานแท่งทั่วไปนอกจากสายงานช่าง ยังไม่มีแนวทางขึ้นตำแหน่งอาวุโส รวมถึงแท่งวิชาการขึ้นตำแหน่งชำนาญการพิเศษ เสียโอกาส จากการครองตำแหน่งที่ 2 ปีสามารถปรับได้ ก็ต้องรอ           (7)การเลื่อนระดับแบบพาดบันไดในระบบซีหายไป เกษียณปรับให้ 1 ระดับหายไป           (8) เดิมในระบบซีดำรงระดับ 6 เพียงวันเดียว สอบเปลี่ยนสายงานอำนวยการได้หายไป แม้ว่าจะเป็นผลพัฒนาการมาจากระบบซีแล้วก็ตาม แต่มันไม่เหมือนกัน           (9) ระบบประเมินความดีความชอบ (เหมือนเดิม) แล้วแต่นายจะให้ใคร โดยไม่มีมาตรการกำกับตรวจสอบใหม่มากำกับควบคุม ฯลฯ เป็นอาทิ           เส้นทางความก้าวหน้าในอาชีพ Career Path & Professional           ปัญหาความต่อเนื่องของการครองตำแหน่งคือ "ระบบความก้าวหน้าที่ขาดตอนไม่ต่อเนื่อง" เช่นตำแหน่งบริหารว่างไร้คนครองมานาน หรือมีอัตรากรอบตำแหน่ง แต่ไม่มีคนครองตำแหน่ง หรือตำแหน่งแท่งทั่วไปวิชาการขึ้นสู่ตำแหน่งสูงไม่ได้ หรือผู้ที่มีคุณสมบัติเข้าสู่ตำแหน่งเข้าสู่ระบบการคัดเลือกฯ ไม่ได้ เพราะขาดความสมดุลของจำนวนตำแหน่ง ที่มีฐานตำแหน่งกว้าง แต่ยอดแคบ "เป็นคอขวด" ถือเป็นปัญหาโลกแตกอย่างหนึ่ง ปัญหาที่เกิดคือ มีผู้ที่มีคุณสมบัติเข้าสู่ระบบการคัดเลือกฯเป็นจำนวนมาก แต่กรอบอัตราตำแหน่งมีน้อย ตำแหน่ง ผอ. กองว่างมากมาตั้งแต่ระบบซีสะสมไว้ต่อมาเมื่อเข้าระบบแท่ง หัวหน้าส่วนไม่มี แต่มีหัวหน้าฝ่ายอำนวยการต้น ซึ่ง อปท.ใหญ่ๆเท่านั้นที่จะกำหนดหัวหน้าฝ่ายได้ อปท.จึงมีตำแหน่งหัวหน้าฝ่ายน้อยตามเก้าอี้ และในที่สุดการกำหนดให้ ผอ. กองต้นต้องมาจากหัวหน้าฝ่ายต้น จึงขัดแย้งกับสภาพข้อเท็จจริงที่เป็นอยู่ ยิ่งหนักขึ้นไปอีกเพราะแทบไม่มีผู้ที่มีคุณสมบัติสอบ ผอ.กองต้นเลย ปัญหานี้รวมถึงปลัดกลางด้วย สาเหตุหนึ่ง คือ การกำหนด"มาตรฐานกำหนดตำแหน่ง" ที่ปราศจากข้อมูล ใช้หลักวิชาการล้วนๆ ไม่ดูข้อเท็จจริง ประกอบกับการกำหนดโครงสร้างตำแหน่งที่ไม่ยืดหยุ่น ซึ่งเกิดมานานแล้วตั้งแต่ระบบซี ทำให้เกิดปัญหาอัตรากำลังขาดความต่อเนื่องในช่วงปลัดต้นไปปลัดกลาง หรือรองกลางไปปลัดกลาง ด้วยมาตรฐานเดิม ปลัด6/7 ปลัด 8 ที่กำหนดออกมา เพื่อรักษาความมั่นคงแข็งแรงของเก้าอี้ในตำแหน่งเป็นหลัก กล่าวคือ มีการเปลี่ยนแท่งได้ยาก การจะเปลี่ยนแท่งจากอำนวยการมาแท่งบริหารได้ แต่ต้องลงมาในตำแหน่งรองปลัดเสียก่อน หรือ การจะเข้าสู่แท่งอำนวยการได้ต้องมาจากแท่งวิชาการ ซึ่งในระยะแรกนี้มีการกำหนดให้แท่งทั่วไปที่มีคุณวุฒิปริญญาตรีเข้าสู่แท่งอำนวยการได้ (เริ่มต้นที่ตำแหน่งหัวหน้าฝ่าย)           จะว่าไปก็คือ เสมือนการจงใจผิดพลาดที่ปล่อยให้ตำแหน่งว่างก็ตาม ความผิดพลาดเริ่มจากการจัดทำ "แผนอัตรากำลัง" มีการกำหนดกรอบโครงสร้างมาตรฐานไว้ มีแต่หัวหน้า แต่ลูกน้องไม่มีเพราะการกำหนดโครงสร้างฯ เปรียบเหมือนการสร้างบ้าน "เป็นการสร้างบ้านที่ไม่สมบูรณ์ และไม่ได้เผื่อไว้ให้ได้ต่อเติมบ้านได้" เพราะบ้านที่ขาดเหลือก็ต้องช่วยกันต่อเติมได้           นอกจากนี้การกำหนดมาตรฐานตำแหน่งใหม่เปิดช่องให้ตำแหน่งเทียบเท่า หรือมีประสบการณ์ท้องถิ่น เช่น ตำแหน่งท้องถิ่นอำเภอ ท้องถิ่นจังหวัด รวมข้าราชการ สถ. ถือเป็นตำแหน่งที่อาจสามารถโอนย้ายมาดำรงตำแหน่งสายงานบริหารท้องถิ่นได้ ต่อไปในกรณีข้าราชการพลเรือนที่จะสามารถสอบคัดเลือกบริหารหรืออำนวยการท้องถิ่นได้คงมีแต่จากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น เพราะมีประสบการณ์ทำงานเกี่ยวข้องท้องถิ่นแล้ว (1 ปี) แต่อย่างไรก็ตามมาตรฐานกำหนดที่ออกมาดูเหมือนว่าจะไม่กำหนดให้ข้าราชการพลเรือนหน่วยงานอื่นที่อยากสอบคัดเลือกบริหารอำนวยการท้องถิ่นได้ เช่น ข้าราชการ สตง. ป.ป.ช. ปปท. พนักงาน กกต. ที่เคยมาตรวจสอบทำงานท้องถิ่นก็น่าจะเกี่ยวข้องรวมถึง ปลัดอำเภอ นายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด ก็น่าจะเกี่ยวด้วยเช่นกัน ควรนำเอาเจตนารมณ์ข้อเสนอข้อทักท้วงของสมาคม ชมรมท้องถิ่นต่างๆ ที่มีข้อเสนอไปมาใช้ แต่อย่างไรก็ตาม ฝ่ายข้าราชการส่วนท้องถิ่นไม่ควรนิ่งดูดายเช่นกัน คือ ควรมีข้อเสนอแนะในทุกทางที่มีช่อง เพราะการเปิดโอกาสให้ข้าราชการอื่นโอนย้ายมาดำรงตำแหน่งท้องถิ่น หรือสามารถสอบคัดเลือกบริหารอำนวยการท้องถิ่นอาจพาสชั้นข้ามห้วยมาได้ ไม่ต้องสอบก็มาถึงหอคอยเลย แต่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นกลับต้องแข่งกันปีนขึ้นหอคอยกัน           โครงสร้างอัตรากำลังที่ขาดมาตรฐาน โดยเฉพาะเส้นทางการเติบโตของข้าราชการส่วนท้องถิ่นหรือ เส้นทางความก้าวหน้าในสายอาชีพ หรือ Career Path และแนวคิดความเชี่ยวชาญในอาชีพ(Professional) ของท้องถิ่นอาจปรับเปลี่ยนใหม่จาก "เชี่ยวชาญเฉพาะทาง" เป็นกรอบ"เชี่ยวชาญในท้องถิ่นทั้งหมด" เช่นการสับเปลี่ยนหน้าที่ตำแหน่งเหมือน กพ. ได้ในกรณีที่มีคุณสมบัติได้เช่น กรมการปกครองตำแหน่ง ปลัดอำเภอ นิติกร วิเคราะห์นโยบายและแผน บุคลากร นักการข่าวก็สับเปลี่ยนหมุนเวียนกันได้สะดวก           ปัญหาภาพรวมระบบแท่งเชิงประจักษ์           ในกระบวนการเข้าสู่ระบบแท่ง แม้จะมีเอกสารให้พนักงานส่วนท้องถิ่นทุกคนได้ตอบแบบสอบถามมานานแล้วก่อนปี 2558 แต่ในทางความเป็นจริงคงมิใช่ เพราะการเร่งรัดแบบด่วน การประชาสัมพันธ์ที่ขาดตอน จนมาถึง ปี 2558 มีกระแสท้วงติงมีการคัดค้าน จากเจ้าหน้าที่กลุ่มหนึ่งมาตลอด แต่ด้วยพลังและจำนวนที่น้อย และไม่สามารถต้านทานกระแสที่ว่า "การเข้าแท่งดี โตในสายงาน สายใครสายมัน" ได้ ทำให้หลายคนที่ดำรงตำแหน่งเดิมเสียสิทธิในการรอคุณสมบัติถึง 4 ปีจึงมีสิทธิได้สอบ บางคนดำรงตำแหน่งระดับ 6/7 มาเกินกว่า 4 ปี โดยเฉพาะผู้ที่บรรจุทำงานมาในรุ่นแรก มาดูข้อบกพร่อง อาทิ           (1) ระดับ (ซี) 6/7 สาย 3 เดิม ปัจจุบันเป็น "ชำนาญการ" สาย 1 สาย 2 เดิม ปัจจุบันเป็น"ชำนาญงาน" กำหนดคุณสมบัติใหม่ตัดสิทธิ์ซี 6/7 จะขึ้น หน.ส่วนฯ (กอง) โดยมีการกำหนด"หัวหน้าฝ่าย" เป็นการล็อกระยะเวลาการเติบโตโดยปริยายในแท่งวิชาการ อำนวยการ ปลัดต้นรองปลัดต้น ที่แทบจะห่างชั้นจากแท่งบริหารมาก เพราะแต่เดิมซี 6 วันเดียวก็สามารถสอบบริหารอำนวยการได้ จากที่เคยมีคุณสมบัติสอบบริหารอำนวยการได้ ก็เหลือแค่ดำรงตำแหน่ง "ชำนาญการ"           (2) แต่ละ อปท. มีบริบทแตกต่างกัน เพราะมี นายกฯ คนละวิสัยทัศน์แม้ระเบียบเดียวกันแต่วิธีปฏิบัติอาจแตกต่างกันไปตามบริบทสภาพเขตท้องที่เมืองใหญ่ เมืองเล็ก ชนบท บ้านนอก เนื่องจากผู้กำกับส่วนกลางใช้ระบบสั่งการให้แนวทางปฏิบัติไว้เหมือนกัน แต่บริบทของ อปท. แต่ละท้องที่แตกต่างกันไป           (3) จากคำสั่ง หน.คสช.ที่ 8/2560 เพื่อแก้ไขระบบอุปถัมภ์และการทุจริตการบริหารงานบุคคลการสอบแข่งขันฯและการสอบคัดเลือกฯ สายบริหาร เพื่อช่วยให้ อปท. หาคนมาบรรจุแต่งตั้งได้ กลับไม่ได้ เพราะบุคคลากรโตไม่ทัน(ไม่มีคุณสมบัติสมัครสอบฯ) อปท. หลายแห่งรอตำแหน่งจัดสรรจาก สถ. แต่ตำแหน่งไม่พอ อปท. ที่ขาดคนอาจขอรับบรรจุแต่งตั้งไม่ได้ เพราะบัญชีหมด จะให้ อปท. รับโอนข้าราชการอื่นได้หรือไม่ เพียงใด หรือจะต้องรอการสอบของ กสถ.ในครั้งที่2 ที่ 3 เพื่อรอบุคลากรมาสอบที่โตไม่ทัน (ครองระยะเวลายังไม่ครบฯ)           (4) บาง อปท. ไม่ได้ต้องการให้ กสถ. จัดสอบสายบริหารอำนวยการฯ แม้ต่อมาจะมีหนังสือขยายเวลาออกไปอีก 60 วันที่ต้องมีการติดต่อกันเป็นลายลักษณ์อักษร มีขั้นตอนยืดยาว พอแจ้งให้ กสถ. สอบ ก็ติดกับดักว่ารับโอนย้ายไม่ได้ ปัญหามีว่าหาก อปท. นั้นไม่มีสายบริหารสักตำแหน่ง มีแต่ "การรักษาราชการแทน" แล้วอปท.นั้นจะบริหารงานกันอย่างไร การยกตำแหน่งให้ผู้รักษาราชการแทนก็ต้องมีการสอบ เป็นปัญหาที่วนไปวนมา ยังไม่มีคำตอบทางออกที่ชัดเจน           (5) ปัญหากรอบโครงสร้างที่ขาดแคลนนักบริหารงานช่างขาดแคลนอย่างมาก แม้จะเขียนมาตรฐานกำหนดตำแหน่งไว้แล้ว เป็นผลต่อเนื่องกันที่ขาดตำแหน่งสายผู้ปฎิบัติ เช่น นายช่างโยธา ด้วย           (6) การสอบบริหารอำนวยการฯเมื่อวันที่ 25 มีนาคม 2561 เพื่อส่งคนเข้าไปปฏิบัติงานได้ครบตามที่ อปท. ต้องการ ก็ติดขัดคุณสมบัติที่ไปสอบไม่ได้เพราะโตไม่ทัน และนอกจากนี้กาลเวลาการสอบยืดยาวมาตั้งแต่ กุมภาพันธ์ 2560 จนถึงพฤษภาคม 2561 ระยะเวลาปีเศษยังไม่จบกระบวนการสรรหาและแต่งตั้งได้ จะรอไปถึงไหน           (7)เดิมบอกว่า การเข้าแท่งวิชาการชำนาญการ จะโตถึง ชำนาญการพิเศษ โดยไม่ต้องอิงกับหัวหน้าส่วนฯ หรือ ผอ. กองฯ สุดท้ายก็คือของเดิม ต้องอิงรายได้ และตำแหน่ง ผอ. กองฯ (ผอ.กลาง) นั่นก็เพราะ ร่าง พ.ร.บ. บริหารงานบุคคลฉบับใหม่ที่เฝ้ารอยังไม่ได้ตราสักที การขอขยับปรับฐานตำแหน่งมิใช่เรื่องแปลก ลองมาดูข้าราชการพลเรือนก็มีการปรับตำแหน่งหัวหน้างานจากชำนาญการเป็นชำนาญการพิเศษกันหมดแล้ว สรุปข้าราชการพลเรือนหรือตำแหน่งครู มีมาตรฐานความมั่นคงก้าวหน้าในตำแหน่งก็มีการสอบเลื่อนระดับตำแหน่งเช่นกัน เพียงแต่มิใช่การเลื่อนไหลตำแหน่งเหมือนเช่นบางตำแหน่งของท้องถิ่นที่ผ่านมา แต่การจะทำอะไรควรมีที่มาที่ไปมีเหตุผลส่วนรวมมารองรับที่เหมาะสม เพราะยังมีคนอื่นในกลุ่มที่มิได้มีส่วนในการแสดงความเห็นด้วยทางปฏิบัติกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นควร "ทำงานในเชิงรุก" (Proactive) แก้ไข มิใช่การปล่อยให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นผู้น้อยดิ้นรนต่อสู้ด้วยตนเอง เช่น สถ. ควรมาดูสายปฏิบัติแท่งทั่วไปและแท่งวิชาการให้มีกรอบอัตราที่มากขึ้นเช่น กองช่าง กองคลัง ที่มีอัตราเจ้าหน้าที่น้อยแล้วต่อไปจึงขยับมาสายบริหารอำนวยการ เป็นต้น มิใช่เอาตำแหน่งบริหารอำนวยการมาเป็นตัวตั้ง หรือในกรณีตำแหน่ง "ชำนาญการพิเศษ" ก.กลาง ควรมอบอำนาจให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นดำเนินการ ไม่ควรเลื่อนเวลา และไม่มีการเร่งรัด เพราะประกาศมาตรฐานทั่วไปและหลักเกณฑ์ฯที่ออกล่าช้า เป็นต้น            (8) การไม่มีตัวแทนของข้าราชการส่วนท้องถิ่นในแต่ละสายงาน เพื่อเป็นกระบอกเสียงตัวแทนในกลุ่มสายงาน ก็เป็นปัญหาประการหนึ่งที่มีมาตั้งแต่ก่อนเข้าสู่ระบบแท่งจนถึงปัจจุบันกลุ่มสายงานแท่งทั่วไปและแท่งวิชาการที่ไม่คาดหวังจาก สถ. นอกจากนี้ ข้าราชการส่วนท้องถิ่นเอง มีสมาคม สมาพันธ์ ชมรม กลุ่ม มากมาย ควรมีการรวมกลุ่มกัน แล้วจดทะเบียนจัดตั้งเป็นสมาคมเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายต่อไป การขาดความสามัคคีไม่เป็นแนวทางเดียวกันของกลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่นต่างๆ จึงเป็นปัญหา "การขาดพลังต่อรองเรียกร้องฯ"           นี่เป็นสภาพปัญหาเบื้องต้นที่ตกค้างมาจากระบบซี