เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 24 : ปัญหาระบบแท่ง ตอน 3

เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 24 : ปัญหาระบบแท่ง ตอน 3

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๕๖๑

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           ความตอนที่แล้วบอกว่าจะมาดูรายละเอียดประเด็นศึกษาของสถาบันที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาประสิทธิภาพในราชการ (สปร.)ในเรื่องแท่งท้องถิ่น โดยเฉพาะเรื่องความก้าวหน้าในสายอาชีพ แต่พอมาดูจริง พบว่ามันซับซ้อนเกินกว่าที่จะนำเสนอได้ตามปกติ ในที่นี้จึงขอเลือกนำเสนอในบางอย่างที่น่าสนใจ ที่ตัดตอนมาเฉพาะส่วน จากเอกสารการศึกษาของ (สปร.) ที่สำคัญ 3 ฉบับ คือ           (1) ร่างรายงานฉบับสมบูรณ์ (Draft Final Report) โครงการศึกษาวิจัยเรื่องการปรับปรุงระบบจำแนกตำแหน่งและค่าตอบแทนของข้าราชการส่วนท้องถิ่น (ระยะที่ 2) 2552           (2) โครงการสื่อสารและประชาสัมพันธ์ตามแผนปฏิบัติการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ระบบจำแนกตำแหน่งของข้าราชการส่วนท้องถิ่นจากระบบซีเป็นระบบแท่ง ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2558           (3) โครงการติดตามประเมินผลและพัฒนาระบบทรัพยากรบุคคลของข้าราชการส่วนท้องถิ่น รองรับ Thailand 4.0 และแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2560           บทสรุปการเปลี่ยนแปลงจากระบบซีเข้าสู่ระบบแท่ง           จากการเปลี่ยนแปลงจากระบบซีเข้าสู่ระบบแท่งตามประกาศคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เรื่องกำหนดมาตรฐานกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ฉบับที่ 4) ลงวันที่ 26 ธันวาคม2557 นั้นสามารถสรุปได้ 13 ประการดังนี้           (1) การสรรหาบุคคล การแต่งตั้ง การให้พ้นจากตำแหน่ง การเพิ่มพูนประสิทธิภาพและเสริมสร้างแรงจูงใจในการปฏิบัติราชการและการเลื่อนขั้นเงินเดือน ให้พิจารณาโดยคำนึงถึงความรู้ทักษะ และสมรรถนะที่จำเป็นตามบัญชีความรู้ทักษะ และสมรรถนะที่จำเป็นตามที่ ก.ถ กำหนด           (2) ให้มีการกำหนดตำแหน่งพนักงานส่วนท้องถิ่นมี 4 ประเภทดังต่อไปนี้                (2.1) ตำแหน่งประเภทบริหารท้องถิ่น ได้แก่ ตำแหน่งปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและรองปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือตำแหน่งที่เรียกชื่ออย่างอื่นตามที่คณะกรรมการกลางข้าราชการ หรือพนักงานส่วนท้องถิ่นกำหนด                (2.2) ตำแหน่งประเภทอำนวยการท้องถิ่น ได้แก่ ตำแหน่งหัวหน้าหน่วยงานระดับฝ่าย ระดับส่วน ระดับกอง ระดับสำนักในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือตำแหน่งระดับที่เรียกชื่ออย่างอื่นตามที่คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นกำหนด                (2.3) ตำแหน่งประเภทวิชาการ ได้แก่ ตำแหน่งที่จำเป็นต้องใช้ผู้สำเร็จการศึกษาระดับปริญญา ตามมาตรฐานทั่วไปที่คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นกำหนด เพื่อปฏิบัติงานในหน้าที่ของตำแหน่งนั้น                (2.4) ตำแหน่งประเภททั่วไป ได้แก่ ตำแหน่งที่ไม่ใช่ตำแหน่งประเภทบริหาร ตำแหน่งประเภทอำนวยการ และตำแหน่งประเภทวิชาการตามมาตรฐานทั่วไปที่คณะกรรมการกลางข้าราชการ หรือพนักงานส่วนท้องถิ่นกำหนดเพื่อปฏิบัติงานในหน้าที่ของตำแหน่งนั้น           (5)การกำหนดตำแหน่งพนักงานส่วนท้องถิ่นให้มีระดับ ดังต่อไปนี้                (5.1) ตำแหน่งประเภทบริหารท้องถิ่น                      (ก) ระดับต้น                      (ข) ระดับกลาง                      (ค) ระดับสูง               (5.2) ตำแหน่งประเภทอำนวยการท้องถิ่น                      (ก) ระดับต้น                      (ข) ระดับกลาง                      (ค)ระดับสูง                (5.3) ตำแหน่งประเภทวิชาการ                      (ก)ระดับปฏิบัติการ                      (ข) ระดับชำนาญการ                      (ค)ระดับชำนาญการพิเศษ                      (ง) ระดับเชี่ยวชาญ                (5.4) ตำแหน่งประเภททั่วไป                     (ก) ระดับปฏิบัติงาน                     (ข) ระดับชำนาญงาน                     (ค) ระดับอาวุโส                    ทั้งนี้การจัดพนักงานส่วนท้องถิ่นเข้าสู่ประเภทตำแหน่งและระดับตำแหน่ง ให้เป็นไปตามมาตรฐานทั่วไป ที่คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นกำหนด          (6) การกำหนดมาตรฐานของตำแหน่งและอัตราตำแหน่ง ให้จำแนกตำแหน่งเป็นประเภทและสายงานตามลักษณะงาน และจัดตำแหน่งในประเภทเดียวกันและสายงานเดียวกันที่คุณภาพของงาน อยู่ในระดับเดียวกันโดยประมาณเป็นกลุ่มเดียวกันและระดับเดียวกันโดยคำนึงถึงลักษณะหน้าที่ความรับผิดชอบและคุณภาพของงาน ความก้าวหน้าในสายงานของพนักงานส่วนท้องถิ่นประกอบกับลักษณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งมีขนาดแตกต่างกันด้วย ทั้งนี้ให้เป็นไปตามมาตรฐานทั่วไปที่คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นกำหนด           (7)ทั้งนี้มาตรฐานทั่วไปตามวรรคหนึ่ง ให้ระบุชื่อตำแหน่งในสายงาน หน้าที่ความรับผิดชอบหลัก คุณสมบัติเฉพาะสำหรับตำแหน่งความรู้ทักษะ และสมรรถนะที่จำเป็นตามบัญชีความรู้ทักษะ และสมรรถนะที่จำเป็นตามที่ ก.ถ. กำหนดไว้           (8) ให้มีการจัดประโยชน์ตอบแทนอื่นแก่พนักงานส่วนท้องถิ่นเพื่อเป็นการเสริมสร้าง ความมั่นคง สร้างขวัญและแรงจูงใจให้กับพนักงานส่วนท้องถิ่นทั้งนี้ให้เป็นไปตามมาตรฐานทั่วไปที่คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นกำหนด            (9) การเลื่อนพนักงานส่วนท้องถิ่นขึ้นแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งในระดับที่สูงขึ้นให้พิจารณา จากคุณสมบัติเฉพาะสำหรับตำแหน่ง ผลงาน ความรู้ความสามารถความประพฤติคุณธรรมและจริยธรรมประวัติการปฏิบัติราชการ และการผ่านหลักสูตรอบรมตามที่คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นกำหนด โดยให้คำนึงถึงประโยชน์ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึงจะได้รับ            (10) การเลื่อนขั้นเงินเดือนพนักงานส่วนท้องถิ่นที่อยู่ในหลักเกณฑ์ให้มีคณะกรรมการขึ้นพิจารณา โดยใช้หลักเกณฑ์และวิธีการในการเลื่อนขั้นเงินเดือนตามมาตรฐานทั่วไปที่คณะกรรมการกลางข้าราชการ หรือพนักงานส่วนท้องถิ่นกำหนด            (11) การประเมินผลการปฏิบัติงานให้คำนึงถึงระบบการบริหารผลงานที่เชื่อมโยงผลการปฏิบัติงาน รายบุคคลไปสู่ผลการปฏิบัติงานระดับองค์กร คุณภาพและปริมาณงาน ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของงานที่ได้ปฏิบัติมา ความสามารถและความอุตสาหะในการปฏิบัติงาน ความมีคุณธรรมและจริยธรรมตลอดจนการรักษาวินัยที่เหมาะสมกับการเป็นพนักงานส่วนท้องถิ่น โดยจัดทำการประเมินอย่างน้อยปีละ 2 ครั้ง และเปิดโอกาสให้ผู้ถูกประเมินชี้แจงหรือขอคำปรึกษาด้วย            (12)ให้คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นดำเนินการจัดทำมาตรฐานทั่วไป ตามวรรคหนึ่งให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งปีนับจากวันที่ 26 ธันวาคม 2557 อย่างไรก็ดีในระหว่างที่คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น ยังมิได้จัดทำมาตรฐานทั่วไปตามการเปลี่ยนแปลงภายใต้ระบบแท่งใหม่ ให้นำบรรดามาตรฐานทั่วไปที่ใช้บังคับอยู่ก่อนหน้านี้ ยังคงมีผลบังคับใช้ต่อไปจนกว่าจะมีการแก้ไขให้เป็นไปตามระบบแท่งใหม่นี้            (13) มีการกำหนดบัญชีความรู้ทักษะและสมรรถนะที่จำเป็นแนบท้ายประกาศคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นเรื่อง กำหนดมาตรฐานกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น(ฉบับที่ 4) ลงวันที่ 26 ธันวาคม พ.ศ. 2557 ดังนี้                  (13.1) ความรู้ที่จำเป็นในงานของข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น มีจำนวน21 ด้าน                  (13.2) ทักษะที่จำเป็นในงานของข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น มีจำนวน9 ด้าน                  (13.3) สมรรถนะที่จำเป็นในงานของข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นจำแนกเป็น 3 ประเภท           ปัญหาความก้าวหน้าในสายอาชีพและความเป็นมืออาชีพ Career Path&Professionalism           ผู้เขียนลองประมวลปัญหาภาพรวม ณปัจจุบัน เพื่อนำไปเปรียบเทียบกับสภาพปัญหาที่ สปร. ได้สรุปไว้         (1) ในกระบวนการสรรหา หรือคัดเลือกบุคคล (Recruitment and Selection) เข้าทำงานนั้นมีหลายระบบผสมผเสกัน เพื่อต้องการ "คนเก่ง" (Talent)ที่มีศักยภาพอย่างแท้จริงเพื่อการเป็นผู้นำในอนาคต เป็นคนประเภท High performance High potential แต่สรุปเส้นทางความก้าวหน้าของท้องถิ่นขาดตอน "ขาดสมดุลเป็นคอขวด" ตำแหน่งบริหารอำนวยการว่างไร้คนครองว่างมานาน อันเป็นผลมาจากความผิดพลาดในการ "กำหนดโครงสร้างและจัดทำแผนอัตรากำลัง" ที่มีแต่หัวหน้า แต่ลูกน้องไม่มีเพราะท้องถิ่นไม่พิจารณาเนื้องานแต่พิจารณาคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรเป็นหลัก อันเป็นที่มาของ "ซี 8 พิเศษ" "การปรับเทศบาลขนาดเล็กเป็นขนาดกลาง" ตามคุณสมบัติของผู้ครองตำแหน่งในอปท. นั้น ๆ ซึ่งขัดกับหลักการ "Career Path & Professionalism"          (2) นอกจากนี้ยังมีปัญหาการแบ่งฝักแบ่งฝ่ายอันเป็นปัญหาระบบแท่งมาตั้งแต่ระบบซี ที่มีความชัดเจนมากขึ้นเมื่อเป็นระบบแท่ง คือ ฝ่ายแท่งบริหาร/อำนวยการ และ ฝายแท่งวิชาการ/ทั่วไปเป็นสองขั้ว  นอกจากนี้การไม่มีตัวแทนของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน หรือในแต่ละสายงาน เพื่อเป็นกระบอกเสียงตัวแทนในแต่แท่งแต่ละกลุ่มสายงาน ประกอบกับการทำงานของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นและ ก.กลาง ที่เป็นไปในลักษณะ "เชิงรับ" (Reactive) มิใช่"เชิงรุก" (Proactive) มานานแล้ว กล่าวคือเมื่อมีปัญหาจึงค่อยแก้ไปในแต่ละเรื่องแต่ละครั้งแต่ละคราวไป ไม่ว่าจะเป็นปัญหาการทุจริตการสอบ หรือปัญหาความบกพร่องลักลั่นในการบริหารงานบุคคลอื่นใดก็ตาม เป็นวังวนแห่งการยอมรับสภาพของข้าราชการส่วนท้องถิ่นมานมนาน อันเป็นปัญหาตกค้างจากรุ่นสู่รุ่นทิ้งไว้ให้รุ่นหลังแก้กันไปโดยเฉพาะข้าราชการชั้นผู้น้อย ประหนึ่งว่าผู้รับผิดชอบงานบุคคลโดยตรงทั้ง สถ.และจังหวัด กลับลอยตัว มิได้รับภาระแต่อย่างใด เพราะความเป็นองค์กรคนละพวกกันกับอปท. (No organization commitment)          (3)ปัญหาหนึ่งที่สำคัญที่สุดก็คือ มาตรฐานตำแหน่งที่กำหนดขึ้นขาดความเป็นมาตรฐานตาม "หลักสากล" (Standardization &Universality) ที่สามารถอ้างอิงตรวจสอบเหตุผลได้ แม้เพียงแค่เหตุผลเชิงตรรกะอย่างง่ายก็ยังดี เพราะตามกฎหมายการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นนั้นยังต้องอิงกฎหมายของข้าราชการพลเรือนเป็นหลักอยู่บ้างก็ว่าเป็นความอัปยศโชคร้ายของท้องถิ่นที่ถูกดองไม่ให้โต เพราะมีหลักเกณฑ์หลักการหลายประการที่แปลกแตกต่าง ไม่ปกติทั่วไปในกลายกรณีระบบฐานข้อมูลบุคคลที่ถูกต้องเป็นจริงมีเทคนิคการรายงาน การโยกย้ายสลับตำแหน่งที่ไม่แน่นอน ไม่สามารถตรวจสอบควบคุมกำกับได้จากส่วนกลาง อันเป็นอำนาจอิสระของท้องถิ่นในการบริหารจัดการตามรัฐธรรมนูญ แต่ปรากฏว่าไปขัดกับหลักการบริหารงานบุคคลหรือหลักการของระบบคุณธรรม (Merit System) โดยสิ้นเชิง          (4) ควรตำหนิท้องถิ่นว่างานมาตรฐานบุคคลไม่เป็นมาตรฐานกลางเหมือนส่วนราชการอื่น ในสายงานอื่นของท้องถิ่นเกือบทั้งหมดตรงตามมาตรฐานกลาง ก.พ. ทั้งหมดยกเว้นมาตรฐานงานบุคคลสายงานช่าง ที่มาตรฐานกำหนดตำแหน่งระบุคุณวุฒิไว้ครอบจักรวาลที่มีปัญหาที่แตกต่างไป นอกจากนี้ในมาตรฐานวิชาชีพวิศวกร ช่างท้องถิ่นที่มีวุฒิ ปวช./ปวท./ปวส./ป.ตรี ที่มีประสบการณ์ทำงานด้านช่าง สามารถไปขอยื่นสอบใบภาคีพิเศษได้ เพื่อประโยชน์ในการควบคุมงาน เพียงแต่ออกแบบไม่ได้ นอกจากนี้ในการพิจารณาให้ทุนการศึกษาของอปท. ไม่ได้เคร่งครัดการรับทุนไปศึกษาต่อเพื่อพัฒนาศักยภาพในสายงานตนเองให้มีความรู้ในสายงาน เช่น จบช่าง จบบัญชีแต่รับทุนไปเรียนสาขารัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ หรือ นิติศาสตร์ ซึ่งเป็นสาขาที่แตกต่างจากคุณวุฒิเดิมพื้นฐานที่มี ทำให้การพัฒนาในสายงานวิชาชีพขาดตอน เป็นต้นนายช่างบางคนมีวุฒิวิศวกรรมแต่เปลี่ยนการเปลี่ยนสายงานเป็น "วิศวกร" ก็มิได้เป็นไปได้ง่ายนัก ซึ่งก็ยากพอๆ กับที่นายช่างโยธาวุฒิอื่นที่ขอทุนการศึกษาไปเรียนวิศวกรรมบัณฑิต เหล่านี้เป็นปัญหาทางปฏิบัติในการขาดแคลน "นายช่าง" ใน อปท. โดยเฉพาะการควบคุมงานก่อสร้างตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง 5 ฉบับคือ              (4.1) พ.ร.บ.ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522              (4.2) กฎกระทรวงกำหนดวิชาชีพ สถาปัตยกรรมควบคุม พ.ศ. 2549 ตาม พ.ร.บ.สถาปนิก พ.ศ. 2543              (4.3) กฎกระทรวง กำหนดสาขาวิชาชีพวิศวกรรมและวิชาชีพวิศวกรรมควบคุม พ.ศ. 2550 ตามพรบ.วิศวกร พ.ศ. 2542              (4.4) พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ.2560 และ              (4.5) ระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 เพราะมีข้อจำกัดในกรณีที่อปท. ไม่มีวิศวกรว่า ต้องขอความร่วมมืออนุเคราะห์ วิศวกร รับรองแบบจากหน่วยงานข้างเคียง หรือให้มีการจัดอบรมหลักสูตรระยะสั้นร่วมมือกับสภาวิศวกร เพื่อให้ช่างอปท. มีใบอนุญาตเป็นกรณีเฉพาะพื้นที่ที่รับผิดชอบตามขนาดของ "งานก่อสร้าง" ที่ต้องมีการสอบผ่านการประเมินด้วย หรือให้ อปท.ตั้งงบประมาณว่าจ้างออกแบบงานก่อสร้างเนื่องจากกรมบัญชีกลางตอบข้อหารือเรื่อง"งานก่อสร้าง" ว่าต้องต้องมีวิศวกรรับรองแบบรวมถึงควบคุมงานกับงานก่อ สร้างรวมถึงงานซ่อมแซมด้วยตามระเบียบกระทรวงการคลังฯ ข้อ 176 (1) กรรมการตรวจรับพัสดุ (งานก่อสร้าง) ต้องตรวจสอบคุณวุฒิของผู้ควบคุมงานก่อสร้าง ของผู้รับจ้าง ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วย การควบคุมอาคาร           ข้อคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย           วกตัดมาที่เอกสาร สปร. สรุปประเด็นสำคัญที่มีข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะที่มีความคล้ายคลึงกันจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและผู้ที่เข้าร่วมประชุมสัมมนาจากหลากหลายครั้ง ดังนี้เช่น           (1) ควรพัฒนาแนวทางการสอบแข่งขันในการคัดเลือกเพื่อแก้ไขปัญหาการทุจริตของ อปท. โดยจัดสอบที่ส่วนกลางทุกตำแหน่ง ทุกสายงาน เพื่อให้ได้คนดีมีความรู้ และลดการใช้ระบบอุปถัมภ์หรือระบบการจ่ายเงิน           (2) ควรสร้างมาตรการในการจัดการลงโทษกับผู้ประเมินที่เจตนาประเมินเป็นเท็จ รวมถึงควรมีช่องทางการร้องเรียนอย่างเป็นรูปธรรม           (3) ควรสร้างกระบวนการ และแนวทางที่ชัดเจนในเรื่องการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบการเข้าแท่ง           (4)ควรมีการจัดหลักสูตรบังคับเฉพาะสำหรับปลัด อปท. รองปลัด อปท. หัวหน้าสำนักปลัดและนักทรัพยากรบุคคล เพื่อสร้างความเข้าใจเชิงลึก           (5) ควรมีการจัดทำหลักเกณฑ์และกระบวนการโอนย้ายของข้าราชการท้องถิ่นไปหน่วยงานอื่น  เช่น ข้าราชการสังกัดกรมส่งเสริมฯ (ท้องถิ่นอำเภอ ท้องถิ่นจังหวัด)เป็นต้น           (6) ควรทบทวนสวัสดิการภายใต้ระบบแท่ง เป็นต้น           นี่เป็นบางส่วนจากเอกสาร สปร. มีต่อตอนหน้า