เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่างพรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่12 : ปัญหาแก้กันที่ปลายเหตุ

เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่างพรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่12 : ปัญหาแก้กันที่ปลายเหตุ

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๑

ทีมวิชาการสมาคมพนักงาน           เทศบาลแห่งประเทศไทย           ต้นตอปัญหาบุคคลท้องถิ่น           ความตอนที่แล้วกล่าวถึง "มาตรฐานที่แตกต่าง" (Discriminations) ในการบริหารงานบุคคล อันเป็นส่วนหนึ่งของ "การเลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรม" ที่จริงมีมากมาย สาธยายยาก เพราะต้นตอของปัญหามีต้นเหตุมาจากปัจจัยสภาพแวดล้อมของสังคมไทยที่ผสมปนเปกันหลายอย่าง ในส่วนที่ดีก็ไม่ว่ากัน แต่ในส่วนที่เป็นปัญหาไม่ว่าด้านใด การขาดคุณธรรม จริยธรรม ความรับผิดชอบ การทุจริตขี้โกง การทับซ้อนผลประโยชน์ฯ เหล่านี้สังคมสมัยใหม่คงไม่ยอมรับ สาเหตุหนึ่งที่มีการกล่าวอ้างกันมานานก็คือ การที่ผู้บริหารท้องถิ่นมีอำนาจการบริหารงานบุคคลมากอย่างไม่มีขีดจำกัด (Tremendous Power in making decisions) ที่มีผลว่า การมีการผูกขาดอำนาจ (Monopoly) ประกอบกับให้มีการ "อำนาจดุลพินิจ" (Discretion Power)ที่ขาดการควบคุมเรื่องความรับผิดชอบ(Accountability) ย่อมทำให้เกิดการฉ้อฉล(Corruption) ได้ ซึ่งในที่นี้ก็คือการฉ้อฉลในการบริหารงานบุคคลในรูปแบบต่าง ๆก็เพราะว่า "การใช้อำนาจดุลพินิจของผู้บริหารท้องถิ่นจะทำให้เกิดการเลือกปฏิบัติ มีการใช้อคติที่ไม่เป็นธรรมและสร้างความเหลื่อมล้ำแตกต่างในระหว่างบุคคลขึ้นได้ " อันเป็นต้นเหตุสำคัญที่ควบคู่มาอย่างใกล้ชิดกับปัญหาการใช้ "ระบบอุปถัมภ์" (Patronage System) ที่เกินเลยก็ว่าได้  แม้จะมีองค์กรกลางบริหารงานบุคคลคอยเป็นตัวควบคุมไว้ถึง 3 ชั้นก็ตามก็เป็นเพียงรูปแบบในเชิง"สัญลักษณ์" (Symbolic) ได้แก่(1) ในระดับจังหวัด คือ "ก.จังหวัด" ที่ถือเป็นองค์กรกลางปฏิบัติการที่แท้จริง (2) ในระดับส่วนกลางกำกับมาตรฐานทั่วไป คือ "ก.กลาง" และ(3) ในระดับส่วนกลางกำกับมาตรฐานกลาง(สูงสุด) คือ "ก.ถ." (คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น) แต่ดูเหมือนว่า จะมีปัญหาการขาดความเป็นอิสระในการปฏิบัติการตามหลัก "Impar tiality" หรือ หลักความเป็นกลาง หรือหลักความไม่มีส่วนได้เสียใดๆ อีกทั้งการควบคุมกำกับ "องค์กรกลาง" โดยบุคลากรอื่นที่มิใช่บุคลากรของ "อปท." เอง อันทำให้ขาด"ความมีสำนึกในการมีส่วนร่วมในฐานะเป็นส่วนหนึ่งขององค์กร" (Organization Com mitment) สภาพเหล่านี้ล้วนเป็นต้นเหตุหลักที่นำไปสู่ระบบอุปถัมภ์ที่มีผลอย่างมากต่อ"ระบบคุณธรรม" (Merit System) โดยเฉพาะการ "ขาดมาตรฐาน" หรือ "มาตรฐานที่แตกต่าง" ที่แก้ไขลำบาก ดังที่กล่าวบ้างแล้วในตอนก่อน เข้าลักษณะอาทิ ปากว่าตาขยิบ(หาเหลี่ยมแก้ปัญหาปลายเหตุไปวันๆ) มือถือสากปากถือศีล (อ้างหลักการ) พวกใครพวกมัน (เล่นพวก,พวกพ้อง) เป็นตรายางรับรองความถูกต้อง (อนุญาต อนุมัติ เห็นชอบ รับรองการกระทำต่าง ๆ โดยไม่สามารถตรวจสอบยืนยันได้อย่างอิสระ)ลัทธิเอาอย่าง(ลอกเลียนทำตามๆกันไป) ฯลฯ           สังคมน้ำดีที่วิ่งตามไล่หลังไม่ทัน           ตามทฤษฎีกระแสโลก (New world orders) คนรุ่นต่อรุ่น (Generations) กำลังมีการรับช่วงไม้ส่งต่อในการพัฒนาสังคม จากรุ่น Baby Boomer (Generation B)เกิดช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง-ยุคสงครามเย็น (ปี1946-1964)ที่กำลังจะหมดรุ่นเพราะเกษียณอายุ มาสู่รุ่น Generation Xเกิดช่วงปี 1965-1979 (อายุ 35-49 ปี) ซึ่งเป็นรุ่นของคนทำงานในสมัยปัจจุบันมาสู่รุ่น Generation Y เกิดช่วงปี 1980-2000 และมาสู่รุ่น Gene ration Z ซึ่งเป็นเด็กรุ่นใหม่สุดเกิดช่วงปี 2001 เป็นต้นมาที่ย่อมมีผลต่อการขับเคลื่อนสังคมอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เพราะคนในแต่ละรุ่นเติบโตมาจากพื้นฐานสังคมที่มีการบ่มเพาะปลูกฝัง (Socialization) และรับรู้เทคโนโลยีมาแตกต่างกัน หันมามองท้องถิ่นไทยก็มิปานเช่นกัน เพราะคนท้องถิ่นรุ่น Generation X ที่เป็น "สายงานผู้บริหารปัจจุบัน" ที่กำลังอยู่ในช่วงของคนทำงาน ซึ่งจะหมดรุ่นในอีกสิบกว่าปีข้างหน้า ซึ่งผู้เขียนเคยวิเคราะห์ไว้ว่าคนรุ่นนี้กว่าครึ่งค่อนล้วนเติบโตมาจาก"ระบบอุปถัมภ์" การวิ่งไล่หลังจากรุ่นสู่รุ่นคงไม่ทันการแน่ การคาดหวังระบบคุณธรรมจากบุคคลรุ่น Generation X เหล่านี้ ในการพิทักษ์ปกป้องการบริหารงานบุคคลของ อปท.จึงเป็นเรื่องยากฉะนั้น ก็คงต้องรอคนรุ่นGeneration Y และ Generation Z ต่อไปอีกนาน           สองฝั่งฝ่ายดึงดันโดยมีกรรมการตามแก้ที่ปลายเหตุ           ฝ่ายการเมืองท้องถิ่นมีวาระในการทำงานที่มุ่งหวังผลสัมฤทธิ์ของงานในระยะสั้นในทุกวิถีทาง จึงมีการใช้ระบบอุปถัมภ์กันอย่างแพร่หลาย ในขณะเดียวกัน ระบบอาวุโสในราชการที่ต้องมีการเติบโตก้าวหน้าในชีวิตราชการจึงเป็นทางเดินที่สวนทางกับระบบอุปถัมภ์อันเป็นที่มาของความขัดแย้งต่างๆ ในการทำงาน เพราะการขาดโอกาสในการเติบโตในชีวิตราชการ จึงขาดขวัญกำลังใจ ปรากฏการณ์การ "ดึงดันกันสองฝ่าย" ทั้งสองฝั่งดังกล่าว ที่ทำให้ "กรรมการ" คือ ก.กลางและ ก.จังหวัด หนักใจจึงทำให้มีการแก้ไขปัญหาที่ปลายเหตุมาเป็นระลอก แก้ได้บ้างไม่ได้บ้าง อันเป็นความขัดแย้งบาดหมางเชิงลึก ในระหว่าง "ฝ่ายการเมืองท้องถิ่น" กับ"ฝ่ายข้าราชการประจำส่วนท้องถิ่น"  ขอยกตัวอย่าง ในปรากฏการณ์ที่ผ่านๆ มา ในลักษณะแปลกๆ ได้แก่ การปรับขนาดเทศบาลขนาดเล็กเป็นขนาดกลางที่มีผลให้ตำแหน่งปลัดเทศบาลและหัวหน้าส่วนราชการเป็นระดับ 8 (บริหารระดับกลาง), การกำหนดระดับตำแหน่งปลัตองค์การบริหารส่วนตำบล(อบต.) กรณีพิเศษ เป็นระดับ 8, การห้ามโอนย้ายเมื่อดำรงตำแหน่งยังไม่ครบ 1-2 ปี,การรับโอนย้ายข้าราชการอื่นเพื่อมาดำรงตำแหน่งสายงานผู้บริหาร (รับโอนข้ามห้วย),การกำหนดกรอบตำแหน่งสายงานผู้บริหารได้แล้ว แต่ปรากฏว่าผู้บริหารท้องถิ่นใช้วิธีการรับโอน โดยไม่เปิดโอกาสให้ผู้ที่ดำรงตำแหน่งอยู่เดิม (รักษาการในตำแหน่ง) เข้ารับการคัดเลือก, การเรียกรับเงินกรณีมีการปรับระดับตำแหน่งหรือการเลื่อนระดับ, การสมัครสอบคัดเลือกหรือสมัครคัดเลือกของปลัดเทศบาล ระดับ 8 โดยหวังจะได้มีโอกาสได้รับการคัดเลือกตามที่เจ้าตัวประสงค์ เพราะนายกเทศมนตรี ไม่ใช้วิธีการสรรหาโดยการ"รับโอน" แต่ใช้วิธีการ "คัดเลือกหรือสอบคัดเลือก", การประเมินค่างานรองปลัด (สายงานผู้บริหาร) หาเกณฑ์มาตรฐานยากมากหลายแห่งมีงานน้อยกว่า 1 กองก็ได้ คะแนนค่างานมีตัวเลขแกว่งมาก บางแห่งได้ค่างานน้อยกว่าผู้ปฏิบัติ บางแห่งได้มากเกือบเท่าปลัดเทศบาล, ตำแหน่งรองปลัดเป็นตำแหน่งลอย ไม่มีกรอบงานตายตัว ขึ้นกับการมอบอำนาจเฉพาะตัวของปลัดเทศบาลเท่านั้น,การพิจารณาอุทธรณ์ ร้องทุกข์โดยองค์กรเดียวที่มีเลขานุการมาจากองค์กรเดียวกัน ที่มีโอกาสยืนตามความเห็นเดิมสูง ฯลฯ เหล่านี้เป็นต้น           มุมมองการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นแบบ"ฝันกลางวัน"           เพิ่งนึกเรื่องนี้ขึ้นได้ ขอแทรกขอมั่ววาดฝันกลางวันเพ้อเจ้อสักหน่อย เผื่อว่าเป็นทางเลือกหนึ่ง ในทางเลือกอันดับต้นหรือสุดท้ายก็ยังดี           (1) เหตุใดต้องไปยึดโยงกับ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น หรือ กระทรวงมหาดไทยแนวคิดนี้ออกจะมีเค้า เพราะในร่างพ.ร.บ.บริหารงานบุคคลใหม่ได้มีการบรรจุ หลักการเพื่อศึกษาวิเคราะห์โครงสร้างของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.)ใหม่ เพื่อให้มีภารกิจที่สมบูรณ์สอดคล้องกับการกำกับดูแล อปท. แต่คงมิใช่วิถีทางเดียวเพราะภาพลักษณ์การยอมรับในสถานะของ สถ.ในสายตา ของข้าราชการ อปท. มีคะแนน "ติดลบ" ด้วยสภาพปัญหาสารพัดร้อยแปดที่ หมักหมม มานาน ประกอบกับการมีลักษณะเป็น"การเมือง" ของ อปท. ทำให้การแก้ไขปัญหาอปท. ของ สถ. เพียงหน่วยงานเดียวยิ่งยาก           (2) ประมวลกฎหมาย อปท. หรือกฎหมายจัดตั้ง อปท. ก็ไม่มีการตรา แล้วต้องมาจัดการเลือกตั้ง อปท.ก่อนอีก ซึ่ง รศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ กรรมการในคณะกรรมการกระจายอำนาจ ที่มี ท่านวิษณุ เครืองามเป็นประธานระบุว่า..รัฐบาล คสช.ต้องทำเรื่องโครงสร้าง อปท.ให้ชัดและให้นิ่งก่อนปลดล็อกการเลือกตั้งท้องถิ่นแล้วยังจะมาจัดทำร่างพ.ร.บ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นอีก  ซึ่งกฎหมายบุคคล ของ อปท. นั้น ต้องเริ่มจากให้คน อปท.เป็นผู้จัดทำร่าง โดยการร่างเค้าโครงองค์กรกลางบริหารงานบุคคลของ อปท.(ก. กลาง) ให้เป็นเอกเทศเหมือนดังเช่นองค์กรกลางบริหารงานบุคคลอื่น นับตั้งแต่ คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน(ก.พ.) คณะกรรมการข้าราชการตำรวจ (ก.ต.ร.) คณะกรรมการข้าราชการตุลาการ (ก.ต.) คณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา(ก.ค.ศ.) ฯลฯ เป็นต้น ที่มีคณะกรรมการมาจาก อปท.ทั้งหมดอย่างอิสระ และมีตัวแทนจาก ก.พ. ร่วมเป็นกรรมการด้วย มิได้อยู่ในสังกัดกระทรวงมหาดไทยเช่นปัจจุบัน           (3) การแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฯ ให้มีลักษณะคล้ายก.พ. มีสำนักงาน ก.ถ.เหมือนกับสำนักงานก.พ. ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีที่มีความเป็น"อิสระ" มาก มิใช่อยู่ในสังกัด กระทรวงมหาดไทยเช่นในปัจจุบัน เพื่อสำนักงาน ก.ถ. จะได้เป็นสำนักงานขององค์กรกลางบริหารงานบุคคลอย่างแบบมืออาชีพ (Professional)เช่นเดียวกับ ก.พ.จึงเป็นสิ่งจำเป็น แต่ในทรรศนะต่างมุมมองมีผู้เห็นว่า เหตุใดข้าราชการส่วนท้องถิ่นต้องให้ ก.พ. มากำหนดชะตาชีวิต หรือขีดเส้นให้แก่ข้าราชการส่วนท้องถิ่น เพราะท้องถิ่นมีบริบทเฉพาะ ที่แตกต่างจากข้าราชการส่วนกลาง หลายครั้งที่หลักการของข้าราชการพลเรือนไม่สามารถนำมาใช้ได้โดยตรง เช่น การเข้าสู่แท่ง (Broad Brand) ของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่ต่างจากข้าราชการพลเรือน หรือ กรณี "บุคลากรทางการศึกษาท้องถิ่น" หรือ "ข้าราชการครูส่วนท้องถิ่น" ที่มีบริบทบางอย่างแตกต่างจากบุคลากรทางการศึกษาและข้าราชการครูทั่วไปฉะนั้น ในกรอบความคิดเห็นของ ก.พ. หากมองในภาพรวมทั่วไป ไม่มองที่ประโยชน์โดยตรงของท้องถิ่นแล้ว ย่อมไม่สามารถนำแนวทางของ ก.พ. มาใช้ได้โดยตรง การปรับ ตัดลด ตำแหน่ง หรือ โครงสร้าง หากเกิดข้อผิดพลาดบกพร่องขึ้นมาก็ไม่ต้องรับผิดชอบ แต่ความพร่องท้องถิ่นต้องรับตลอด จากจุดนี้ที่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นต้องขอให้มี "องค์กรกลางบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น" (Central Personnel Organization or Agency) แบบอิสระ (Commission) มีความเป็นกลางที่ไม่มีส่วนได้เสีย หรือหลักความไม่ฝักฝ่ายฝ่ายใด(Impartiality) ที่เป็นตัวแทนของข้าราชการส่วนท้องถิ่นอย่างแท้จริง เพื่อสามารถเรียกร้องในสิทธิ และในระเบียบวิธีปฏิบัติที่ถูกต้องเป็นธรรม ภาพเหตุการณ์ในอดีตที่ผ่านมามันยังหลอกหลอนบั่นทอนจิตใจข้าราชการส่วนท้องถิ่นให้ขาดขวัญกำลังใจต่าง ๆ นานามาตลอดก็จะได้หายไปเสียที           (4) ก.อปท.มีประธานเลือกกันเองเป็นก. เดียว มีหน้าที่ออกระเบียบบริหารงานบุคคลและรวมทั้งเรื่องที่เกี่ยวกับการปฏิบัติงานของข้าราชการส่วนท้องถิ่นด้วย เมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว มีผลบังคับใช้ได้เพราะปัจจุบันกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้รักษาการตามพะราชบัญญัติต่างๆ ของท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทยจึงเป็นผู้ตราระเบียบทั้งหมดของท้องถิ่น การตัดแบ่งภาระในส่วนที่เกี่ยวกับระเบียบการปฏิบัติงานมาให้ ก.อปท.จะมีผลให้การปฏิบัติงานในหน้าที่ของข้าราชการส่วนท้องถิ่นมีมาตรฐาน เพราะมีการควบคุมโดยองค์กรกลางบริหารงานบุคคลที่มีหน้าที่ในการกำกับบริหารงานบุคคลโดยตรงทำให้เห็นปัญหาอุปสรรค และสามารถวินิจฉัยปัญหาในการปฏิบัติงานได้ ซึ่งน่าจะหาแนวทางแก้ไขได้ดีกว่าหน่วยอื่น           (5) ฝันมานานมาก เรื่อง "คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม" หรือ "ก.พ.ค.ท้องถิ่น" เรื่องนี้ตราบใดที่ยังไม่มีการตรากฎหมายบริหารงานบุคคลฉบับใหม่  ก็คงไม่มีก.พ.ค. ท้องถิ่นได้ ขอเสนอตามแนวความเห็นใน"ร่างแผนการปฏิรูปประเทศด้านการเมือง"(มกราคม 2561) ที่มี ศ.ดร.ชาติชาย ณ เชียงใหม่ เป็นประธานกรรมการฯ เสนอว่าให้มี"การจัดตั้งคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมแห่งชาติ" หรือ "องค์กร ก.พ.ค. รวม"สำหรับบุคลากรภาครัฐ (ในฝ่ายบริหาร) เพื่อให้ครอบคลุมบุคลากรทุกประเภท (รวมท้องถิ่นด้วย) เห็นว่า เป็นสิ่งที่ดีมากจากจุดนี้เป็นที่น่าสังเกตว่า ยังมีประเด็นต่าง ๆ อีกหลายประเด็นที่น่าสนใจและแทรกแฝงอยู่ในร่างแผนการปฏิรูปประเทศด้านการเมืองดังกล่าวเช่น "การปฏิรูปการบริการภาครัฐ" "การปฏิรูปโครงสร้างภาครัฐให้กะทัดรัดฯ" "การปฏิรูปกำลังคนภาครัฐ มีขนาดที่เหมาะสมและมีสมรรถนะสูงฯ" หรือ "การปฏิรูปการบริหารกำลังคนภาครัฐ" (บุคลากรภาครัฐ)"การแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการบริหารงานบุคคลภาครัฐ" "การกำหนดเพดานค่าใช้จ่ายด้านบุคลากรภาครัฐ" "การลดขนาดกำลังคนและค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐฯ"           ยังไม่จบ แต่จากข้อวิพากษ์แบบนึกได้ทีเขียนทีข้างต้น อาจไม่เป็นแก่นสาร แต่อย่างน้อยคงพอมีสาระให้ได้ขบคิดกันบ้าง โดยเฉพาะในแง่มุมที่คาดคิดกันไม่ถึง หรือยังไม่ทันได้คิด