บทความพิเศษ: จับกระแสท้องถิ่นสุดท้าย 2560 ตอนที่ 10: สรุปรวบยอดท้องถิ่น

บทความพิเศษ: จับกระแสท้องถิ่นสุดท้าย 2560 ตอนที่ 10: สรุปรวบยอดท้องถิ่น

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๖๐

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           สองเรื่องใหญ่ของท้องถิ่น           ร่ายยาวจั่วหัว "จับกระแสท้องถิ่นสุดท้าย" มาแต่เดือนสิงหาคม 2560 ร่วมสองเดือนเศษ ด้วยหวังว่าจะได้กระแสข่าวดีเกี่ยวกับท้องถิ่น แต่เอาเข้าจริงผิดหวัง เพราะยังไม่ได้ข่าวใดที่เป็นชิ้นเป็นอัน ที่สำคัญมิได้มีเบาะแสในประเด็นคำตอบที่คนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) "อยากรู้กันมาก" เรื่อง(1) ความคืบหน้ากฎหมายการควบรวม การยุบรวม อปท. และ (2) กำหนดวันเลือกตั้งอปท. ซึ่งหมายรวมถึง การหยุดให้นักการเมืองอปท.รักษาการเมื่อใดด้วย วันนี้จึงขอปิดหัวจั่วนี้ลงให้ได้เป็นตอนสุดท้าย           สรุปปิดท้ายตอนที่แล้ว ความฝันการปฏิรูปท้องถิ่นอันเป็นหัวใจหลักของการขับเคลื่อนอปท. ให้ก้าวเดินหน้าต่อไปใน 2 เรื่อง ได้แก่(1) เรื่องการกระจายอำนาจทางการจัดเก็บรายได้ ที่ต้องเพิ่มฐานรายได้ให้มากขึ้น ซึ่งกฎหมาย"รายได้ท้องถิ่น" ได้อยู่ในร่าง "ประมวลกฎหมายท้องถิ่น" แล้ว และ (2) เรื่องการพัฒนาการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น ถือว่าสอดคล้องกับ"ยุทธศาสตร์การกระจายอำนาจ รวม 4 ยุทธศาสตร์" ได้แก่ (1) การส่งเสริมให้ อปท. มีอิสระและเป็นหน่วยงานหลักในการจัดบริการสาธารณะที่มีประสิทธิภาพ (2) การเสริมสร้างความเข้มแข็งทางการเงินการคลังของ อปท.(3) การพัฒนาการบริหารทรัพยากรบุคคลของอปท. เพื่อรองรับการกระจายอำนาจ (4) การส่งเสริมความสัมพันธ์ระหว่างภาครัฐ รัฐวิสาหกิจ อปท. และระหว่าง อปท. ด้วยกันเอง           ข่าวลือยังไงก็คือ "ข่าวลือ"           เอาเป็นว่าเริ่มต้นข่าวลือ "การควบรวมอปท." ราว 25 สิงหาคม 2560 เป็นข่าวฮือฮาของท้องถิ่นพักใหญ่ ข่าวนี้ถูกสร้างความน่าเชื่อถือโดยการตีข่าว 12 กันยายน 2560 โดย "สิริอัญญา" (นามปากกาไพศาล พืชมงคล)นักเขียนบทความรางวัลดีเด่นปี 2552 เป็นที่สงสัยว่า"สิริอัญญา" มีข้อมูลและไปเอาข้อมูลมาจากที่ใด บ้างก็ว่าเพราะ "สิริอัญญา" ใกล้ชิดกับคนวงในของรัฐบาล จึงมาพูดเรื่องการควบรวมอปท. นอกจากนี้ช่วงราว 20 กันยายน 2560 มีข่าวสัญญาณเสมือนรับลูกกันมาเป็นชุดๆรวม 3 ชุดตามมาติดๆ ได้แก่ (1) ข่าวกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ออกมาทำประชาพิจารณ์กฎหมายการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (2) สถาบันพระปกเกล้าระดมความเห็นกลุ่มนายก อปท. จำนวน 80 คน และ (3)ข่าวการออกมาบอกชี้แจงกฎหมายการกระจายอำนาจของ ดร.ชาติชาย ณ เชียงใหม่ประธานกรรมการปฏิรูปประเทศด้านการเมืองตามประกาศแต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญจากสำนักนายกรัฐมนตรี เวลามันช่างประจวบเหมาะพอดี เสมือนว่าจะบอกนัยสำคัญบางอย่างของท้องถิ่น แม้ว่าการทำงานในลักษณะดังกล่าวมิใช่การทำงานตามปกติของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 แต่อย่างใด           ครั้นกลับมาไล่เลียงดูลำดับเหตุการณ์ข้อความจริงแล้ว กลับกลายเป็นของเก่าหรือข่าวเก่า เริ่มจากเมื่อ 22 สิงหาคม 2559 สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ" (สปท.) ได้มีมติเห็นชอบ รายงานของคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่น ในเรื่องโครงสร้างและอำนาจหน้าที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป และร่าง พ.ร.บ.ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. .... และร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในสาระสำคัญก็คือ การยกฐานะ อบต. เป็นเทศบาลตำบล และ การควบรวม อปท. ที่มีขนาดเล็กเข้าด้วยกัน           ขณะเดียวกันช่วงนี้มีข้อสังเกตว่า การปล่อยข่าวดังกล่าวอาจมีเลศนัย ชวนให้ขบคิดกัน เมื่อ 18 กรกฎาคม 2560 แกนนำปลัดอปท. ท่านหนึ่งได้แนะนำให้ คสช.โละผู้บริหารท้องถิ่นที่รักษาการก่อนที่นายก อปท.จะหมดวาระทั่วประเทศในเดือนเมษายน 2561 ทั้งนี้เพื่อความเท่าเทียมกันก่อนเลือกตั้งท้องถิ่นเพราะว่าก่อนที่ คสช.จะจัดให้มี การเลือกตั้งท้องถิ่นนั้น ต้องมีความชัดเจน ในเรื่องรูปแบบโครงสร้าง อปท. รวมถึงการควบรวมท้องถิ่นหรือไม่ อย่างไร นอกจากนี้หน่วยงานใดจะเป็นผู้กำกับดูแลการเลือกตั้งท้องถิ่น ระหว่าง คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) หรือหน่วยงานอื่นใด หากมีความชัดเจนดังกล่าวแล้ว เชื่อว่าการเลือกตั้งท้องถิ่นก็อาจเกิดขึ้นได้ภายในปี2561 แต่พลันข่าวนี้ออกมาแกนนำนายก อบต.ท่านหนึ่งก็ออกมาต่อว่า ทำนองไม่เห็นด้วยในการยกเลิกการรักษาการนายก อปท.คนเดิม           ช่างประจวบพอดีกันเมื่อ 20 กันยายน2560 ศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม นักวิชาการด้านท้องถิ่นนำเสนอประเด็นเกี่ยวกับ อปท. มาโยนเป็นคำถามปริศนาไว้ 2 คำถามว่า (1) การเลือกตั้ง ส.ส.และ ส.ว. กับเลือกตั้ง อปท. อันไหนจะเลือกตั้งก่อนแต่ภายใต้เงื่อนไขรัฐธรรมนูญ 2560 จะต้องเลือกตั้ง ส.ส.และ ส.ว. ก่อนเลือกตั้ง อปท.เว้นแต่ว่า หน.คสช. จะใช้มาตรา44 ให้ อปท.เลือกตั้งก่อน (2) การควบรวมอปท.จะเกิดขึ้นจริงหรือไม่ ถือเป็นคำถามน่าฉงนมากในช่วงนั้น           สุดท้ายแกนนำปลัด อปท. อีกท่านหนึ่งได้ออกมาคัดค้านว่าเป็น "ข่าวลวง โกหก" คนปล่อยข่าวมีเจตนาแอบแฝง ทั้งๆ ที่รู้ว่า การยุบ อบต. และการควบรวม อปท. เป็นไปไม่ได้เพราะ สนช. ยังไม่ได้รับร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่นแต่อย่างใด นี่คือสถานการณ์ของข่าวลือที่จบข่าวลงว่า กฎหมายท้องถิ่นยังเหมือนเดิม ยังไม่มีอะไรในกอไผ่           การสืบทอดอำนาจต้องไม่แตะฝ่ายปกครองและท้องถิ่น           ท่านผู้รู้ให้ข้อสังเกตว่า การสืบทอดอำนาจต่อของ คสช.นั้น คงไม่กล้าแตะอยู่ 2 ฝ่ายคือฝ่ายปกครอง และฝ่ายท้องถิ่น เพราะนั่นมันหมายถึงคะแนนเสียง ที่ดีไม่ดีอาจทำให้ฐานเสียงหรือคะแนนความนิยมทางการเมืองหดหายไปในพริบตาได้ และก็น่าแปลกว่า 2 ฝ่ายนี้โดยธรรมชาติในตัวของมันเองแล้ว "ต่างเป็นปฏิปักษ์หรือเป็นคู่ขนานกัน" กันและกันอย่างสิ้นเชิง ก็เป็นนัยว่า ใน 2 ฝ่ายนี้ คสช. คงต้องปล่อยไปตามกระแสที่จะพาไป หรือปล่อยเวลาให้ลากยาวไปเรื่อยๆ นานที่สุด จนกว่ากระแสจะสงบลงตัวหรือหยุดนิ่งไปเอง เพราะการสร้างเงื่อนไขหรือการชวนทะเลาะ หรือมาแตะยุ่งเกี่ยวมากไปอาจไม่ดี ทำให้เปลืองตัวอย่างไรก็ตามผู้เขียนมองมุมกลับว่า ความเชื่อดังกล่าวอาจผิดพลาด และส่งผลร้ายสู่ภาวะวิกกฤติของการปฏิรูปประเทศก็เป็นได้ เพราะท่านผู้รู้คนเดิมให้ทรรศนะว่า ในการปฏิรูปท้องถิ่นที่ผ่านมาในช่วงตลอด 3 ปีถึงปัจจุบัน สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) และกระทรวงมหาดไทย(มท.) คือ "คนเดียวกัน"           ย้อนไปต้นเหตุข่าวลือก่อนปี 2560           ในเนื้อหาข่าวลือนี้ หากจะย้อนไปหาความจริงจากปีก่อนก็คือ เมื่อ 3 ปีที่ผ่านมาเมื่อ 5 ตุลาคม 2557 เวลา มติคณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (ก.กลาง) ให้ยกเลิกเทศบาลขนาดเล็ก ขนาดกลาง เหลือเป็น "เทศบาลขนาดสามัญ กับเทศบาลขนาดใหญ่" ที่มีปลัดเทศบาลระดับ 7-8 และ ระดับ 9-10 ทั่วประเทศ เหมือนว่าเป็นการปูทางว่ารูปแบบอปท.ระดับล่างก็คือ "เทศบาล" ด้วยฝ่ายที่เห็นด้วยเห็นว่าที่จะนำไปสู่การควบรวม อปท. ให้มีขนาดที่เหมาะสมและมีประสิทธิภาพได้ต่อไป           ข่าวมายุติลงเมื่อ 22 สิงหาคม 2559 โดย สปท. ได้มีมติเห็นชอบรายงานของคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่น ในเรื่องโครงสร้างและอำนาจหน้าที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป           ข่าวหน้าหนังสือพิมพ์โลกวันนี้ 25 ตุลาคม 2559 หัวข่าว "รอลุ้นปฏิรูปท้องถิ่น" โดยลอย ลมบน และข่าวหนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ช่วงเดือนพฤศจิกายน 2559 ลงข่าวว่า จะมีการยกเลิกรูปแบบ อบต. ในเดือนมกราคม2561 พร้อมวางไทม์ไลน์เลือกตั้งเทศบาลหลังการเลือกตั้ง ส.ส. ที่คาดว่า สนช.จะพิจารณากฎหมายเสร็จในสิงหาคม 2560 (ใช้เวลา 3 เดือน) แล้วนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย โดยกฎหมายจะมีผลบังคับใช้ภายในตุลาคม 2560 นี่คือสาระสำคัญของต้นข่าวลือปี 2559 หลังจากที่ สปท. ได้หมดวาระลง           ร่างกฎหมายท้องถิ่นถูกดองด้วยกระบวนการตามรัฐธรรมนูญใหม่ พ.ศ.2560           ในที่สุดรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ก็ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยประกาศ ณ วันที่ 6 เมษายน 2560 อันเป็นการปิดฉากบางสิ่ง และเริ่มต้นบางสิ่ง ที่ถือเป็นโชคร้ายของท้องถิ่นก็คือ "เป็นการปิดฉากบางสิ่ง" ของร่างกฎหมายท้องถิ่นทั้งหมดเพราะร่างกฎหมายท้องถิ่นทุกฉบับ ไม่สามารถเข้าสู่วาระการพิจารณาของ สนช. และทันประกาศใช้ก่อนการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ซึ่งเท่ากับว่ากฎหมายท้องถิ่นทุกฉบับต้องเริ่มต้นนับหนึ่งใหม่และต้องอยู่ในบังคับและขั้นตอนตามรัฐธรรมนูญใหม่ที่เพิ่งประกาศใช้นั่นเอง หากมองในความล่าช้า ถือเป็นความล่าช้าแน่นอน แต่หากมองเรื่องการพิจารณาและการจัดทำร่างกฎหมายแล้ว ถือว่ากฎหมายท้องถิ่นเหล่านั้นได้ผ่านกระบวนการพิจารณาและจัดทำร่างบทบัญญัติกันมาพอสมควรแล้ว แต่ปรากฏว่าสนช. ไม่สามารถนำบทบัญญัติที่ได้จัดทำร่างไว้ก่อนหน้ารัฐธรรมนูญมาดำเนินการต่อได้           ร่างกฎหมายท้องถิ่นที่ตกค้างมีกฎหมายใดบ้าง           ร่างกฎหมายท้องถิ่นเหล่านี้น่าจะได้แก่ (1) ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นการรวมกฎหมายจัดตั้ง อปท. กฎหมายว่าด้วยรายได้ กฎหมายว่าด้วยกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ไว้ด้วยกัน (2) ร่าง พ.ร.บ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. .... (3) ร่าง พ.ร.บ.การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ... (4)ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น(สถ.ผถ.) (ฉบับที่... ) พ.ศ. .... (5) ร่าง พ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ.... (6) ร่างพ.ร.บ. การมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองท้องถิ่น พ.ศ.... (7) ร่าง พ.ร.บ. การรวมตัวเป็นสหภาพของข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ..... หรือ ร่าง พ.ร.บ. กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขในการรวมกลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ... (8) ร่างพระราชบัญญัติจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ... (9) ร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร(ฉบับที่ ....) พ.ศ. .... (10) ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา (ฉบับที่ ...) พ.ศ.....            ซึ่งจากการตรวจสอบไม่พบว่ามีกฎหมายฉบับใดตามที่กล่าวข้างต้นได้เข้าสู่การพิจารณาหรือแม้แต่การเสนอต่อ สนช. แต่อย่างใด กล่าวโดยสรุป สนช. ยังไม่มีวาระพิจารณากฎหมายท้องถิ่นในสารบบ           หลังรัฐประหาร 2557 ครม.เสนอกฎหมายมากที่สุด           ข้อมูล ณ 18 กันยายน 2560 จากฝ่ายเลขานุการคณะกรรมาธิการวิสามัญกิจการสนช. พบว่าร่างพระราชบัญญัติที่เสนอต่อสนช.เพื่อพิจารณา 314 ฉบับ มีร่างพระราชบัญญัติที่ สนช.มีมติรับหลักการในวาระที่หนึ่งแล้ว 277 ฉบับ มีร่างพระราชบัญญัติที่ สนช.ยังไม่ได้พิจารณารับหลักการในวาระที่หนึ่ง 7 ฉบับ (ชะลอการบรรจุระเบียบวาระ - ฉบับ, พิจารณาศึกษาก่อนรับหลักการ - ฉบับ, ครม.รับไปพิจารณา 1 ฉบับ, รอบรรจุระเบียบวาระ4 ฉบับ, บรรจุระเบียบวาระ 2 ฉบับ) มีร่างพระราชบัญญัติที่รอคณะกรรมการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติฯ พิจารณา 4 ฉบับ และมีร่างพระราชบัญญัติที่ตกไป 26 ฉบับ           ข้อมูล ณ 2 ตุลาคม 2560 ร่างพระราชบัญญัติที่ สนช. พิจารณาให้ความเห็นชอบในวาระที่สามแล้ว 262 ฉบับ และได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว 251 ฉบับ มีผลใช้บังคับแล้ว 245 ฉบับ           เคาะเลือกตั้ง ส.ส. แล้ว           ในที่สุดเมื่อ 10 ตุลาคม 2560 สัญญาณเลือกตั้ง หรือโรดแมปการเลือกตั้งใหญ่คืนอำนาจให้ประชาชนผ่านการเลือกตั้งได้ลงตัวหลังจากถูกกระแสกดดันทั้งจากต่างประเทศและพลังเงียบในประเทศมาพอสมควร นายกรัฐมนตรีพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้า คสช.บอกว่าจะประกาศวันเลือกตั้งได้ในเดือนมิถุนายน 2561 ได้เลือกตั้งแน่ในเดือนพฤศจิกายน2561 แต่ขอให้นักการเมืองพรรคการเมืองอยู่ในความสงบ รอพ้นเดือนตุลาคมเวลาโศกเศร้าอาลัยเสียก่อน จากนั้นจะพิจารณาปลดล็อกพรรคการเมือง อ้าว แล้วการเลือกตั้งท้องถิ่นล่ะ ไม่เห็นบอก