คุมหนี้ 'อปท.'ตัดไฟแต่ต้นลม

คุมหนี้ 'อปท.'ตัดไฟแต่ต้นลม

โพสต์ทูเดย์  ฉบับวันที่ ๒๑ กรกฎาคม ๒๕๖๐

เกียรติศักดิ์ ผิวเกลี้ยง           การบริหารหนี้สาธารณะของประเทศเป็นนโยบายที่รัฐบาลให้ความสำคัญอย่างมาก แม้ว่าปัจจุบันหนี้สาธารณะของไทยอยู่ที่ 6 ล้านล้านบาท หรือ 42-43% ของจีดีพี ต่ำกว่ากรอบความยั่งยืนทางการคลังที่กำหนดไว้ว่าต้อง ไม่เกิน 60% ของจีดีพี รวมถึงสัดส่วนการชำระหนี้ต่องบประมาณรายจ่ายต้องไม่เกิน 15% ซึ่งปัจจุบันอยู่ที่ประมาณ 10%           อย่างไรก็ตาม รัฐบาลก็ไม่ได้นิ่งนอนใจตัวเลขที่ดูแลไม่น่าเป็นห่วง เพราะสถานการณ์เศรษฐกิจโลกที่ไม่แน่นอน เศรษฐกิจภายในประเทศยังฟื้นตัวได้ไม่เข้มแข็ง หากเศรษฐกิจไทยไม่สามารถขยายตัวอย่างน้อยปีละ 3% สัดส่วนหนี้ต่อจีดีพีของไทยก็จะเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญได้           นอกจากนี้ รัฐบาลยังต้องใช้เงินกู้จำนวนมาเพื่อการลงทุนในโครงสร้าง พื้นฐานต่างๆ ของประเทศ เฉพาะด้านคมนาคมส่งก็สูงถึง 1.7-2 ล้านล้านบาท ในช่วง 5-6 ปีข้างหน้า ซึ่งเป็นอีกแรงกดดันทำให้หนี้สาธารณะของไทยเพิ่มขึ้น           ดังนั้น ในภาพรวมของการบริหารดูแลหนี้สาธารณะ จึงยังยึดกรอบความยั่งยืนการคลังอย่างเหนียวแน่น มีการหาเครื่องมือทางการเงินใหม่ๆ เพื่อลดภาระเงินงบประมาณและเงินกู้ เช่น การเปิดให้รัฐร่วมทุนกับเอกชน หรือพีพีพี และการตั้งกองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐานเพื่ออนาคตประเทศไทย หรือไทยแลนด์ ฟิวเจอร์ฟันด์ วงเงิน 1 แสนล้านบาท           นอกจากนี้ ยังมีการแก้ไขกฎหมายหนี้สาธารณะ เพื่อแก้ปัญหาทางเทคนิคไม่ให้นับหนี้ของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) กว่า 4 ล้านล้านบาท เพราะถือเป็นหนี้ที่ใช้บริหารนโยบายการเงินของประเทศ และเป็นหนี้ที่กระทรวงการคลังไม่ได้มีอำนาจเข้าไปบริหาร แต่ก็ได้ให้ ธปท.รายงานตัวเลขหนี้ดังกล่าวให้กระทรวงการคลังรับ เพราะถือว่าเป็นหนี้ของประเทศ แม้จะไม่ได้ถูกบันทึกเป็นหนี้สาธารณะก็ตาม           เช่นเดียวกับหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลไม่ค้ำประกัน และหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่กระทรวงการคลังไม่ได้มีอำนาจเข้าไปบริหารโดยตรง ก็ให้รายงานและเป็นหนี้ที่กระทรวงการคลังต้องเข้าไปกำกับ           ดูแลตามกฎหมายหนี้สาธารณะ เพื่อให้หนี้ของประเทศในภาพรวมทั้งหมดมีการดูแลบริหารอย่างมีประสิทธิภาพ แม้ว่ากระทรวงการคลังจะไม่มีอำนาจเข้าไปบริหารหนี้นั้นโดยตรงก็ตาม           ในส่วนของหนี้รัฐวิสาหกิจที่รัฐบาลไม่ค้ำประกัน ส่วนนี้กระทรวงการคลังไม่เป็นห่วงมากนัก เพราะมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกำกับดูแลการก่อหนี้ของรัฐวิสาหกิจอยู่แล้ว รวมถึงการก่อหนี้แต่ละครั้งก็ต้องผ่านการเห็นชอบจากคณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจ รวมถึงต้องเสนอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี (ครม.) หากเป็นการกู้ไปลงทุนในโครงการต่างๆ           ดังนั้น จึงเหลือความเสี่ยงการก่อหนี้ของ อปท.เท่านั้นที่ยังเป็นช่องโหว่อยู่ โดยมีกระทรวงมหาดไทยกำกับดูแลในภาพรวม แต่ยังไม่สามารถลงไปกำกับดูแลในรายละเอียดได้ทั้งหมด กระทรวงการคลังจึงใช้อำนาจตามกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะออกระเบียบการกู้เงินของ อปท. ซึ่งอยู่ระหว่างเร่งส่งให้คณะกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ ที่ อภิศักดิ์ ตันติวรวงศ์ รมว.คลัง เป็นประธาน พิจารณาเห็นชอบ เพื่อให้การก่อหนี้ของ อปท.มีประสิทธิ ภาพมากขึ้นและความเสี่ยงลดลง           สาระสำคัญของระเบียบจะกำหนดการก่อหนี้ของ อปท.ต้องเป็นการก่อหนี้เพื่อการลงทุนเท่านั้น ไม่ให้ก่อหนี้มาเพื่อใช้ในรายจ่ายประจำ นอกจากนี้ การก่อหนี้ยังต้องสอดคล้องกับความสามารถในการหารายได้ของ อปท. เพื่อไม่ให้มีปัญหาการชำระหนี้ในภายหลัง           ปัจจุบัน อปท.มีการก่อหนี้รวมกัน           ประมาณ 3 หมื่นล้านบาท ถึงแม้ว่าเป็นจำนวนเงินไม่มาก แต่ก็พบว่าเงินกู้บางส่วนไม่ได้ถูกใช้ไปลงทุนเพื่อให้เกิดมูลค่ากับเศรษฐกิจ แต่เป็นการกู้ไปใช้จ่ายในลักษณะรายจ่ายประจำปกติ ซึ่ง อปท.มีงบประมาณดำเนินการอยู่แล้ว จากการเก็บรายได้ของ อปท. และการจัดสรรรายได้ของรัฐบาลให้กับ อปท. ตามนโยบายการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น           นอกจากการออกระเบียบการก่อหนี้ที่ดำเนินการอยู่ ก่อนหน้านี้กระทรวงการคลังยังได้ออกหนังสือแจ้งให้สถาบันการเงินของรัฐทุกแห่งรับทราบเป็นแนวทางเดียวกันว่า หนี้เงินกู้ของ อปท.ไม่นับเป็นหนี้สาธารณะ  ดังนั้น หากเกิดเป็นหนี้เสียธนาคารจะต้องรับผิดชอบหนี้เสียที่เกิดขึ้น รัฐบาลจะไม่รับผิดชอบความเสียหายที่เกิดขึ้น เพื่อให้สถาบันการเงินของรัฐมีความระมัดระวังการปล่อยกู้มากขึ้น ไม่ให้เข้าใจผิดว่าหนี้ของ อปท.เป็นหนี้สาธารณะ จะปล่อยกู้เท่าไรก็ได้เป็นหนี้เสียสุดท้ายรัฐบาลก็ต้องใช้ให้           สุวิชญ โรจนวานิช ผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) เปิดเผยว่า การดูแลการก่อหนี้ของ อปท.ได้ดำเนินการต่อเนื่องมาเป็นเวลาอย่างน้อย 5 ปีแล้ว เพราะถือว่าเป็นหนี้ที่มีความอ่อนไหว มีหน่วยกำกับดูแลหลายหน่วยงาน ในส่วนของกระทรวงการคลังก็ทำตามกฎหมายให้อำนาจอย่างเต็มที่ เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการก่อหนี้เกินตัวและไปใช้จ่ายในเรื่องที่ไม่จำเป็นในอนาคต           ปัญหาที่น่าเป็นห่วงการก่อหนี้ของ อปท. ส่วนหนึ่งมาจากผู้บริหาร อปท.อยู่ในวาระคราวประมาณ 3-4 ปี           ดังนั้น หากปล่อยให้มีการกู้เงินโดยไม่ควบคุมคนที่เข้ามาใหม่ก็จะสร้างหนี้จำนวนมากไว้ให้ผู้บริหารใหม่เข้ามาแก้ไข หากเกิดวัฒนธรรมดังกล่าวในวงกว้างก็จะทำให้หนี้ของ อปท.เพิ่มขึ้นก้าวกระโดดและเกิดความเสียหายจำนวนมาก           นอกจากนี้ ยังต้องยอมรับว่า การใช้จ่ายของ อปท.มีปัญหาไปใช้เรื่องที่ไม่จำเป็น เช่น การเดินทางไปดูงานต่างประเทศ หรือการดูงานในประเทศที่มีการเบิกจ่ายงบเกินความเป็นจริง ถูกรายงานเป็นข่าวทำให้ภาพลักษณ์ของ อปท.เสียหาย สะท้อนให้เห็นความไม่มีประสิทธิภาพการใช้เงินภาษีของประเทศ จนทำให้ต้องถูกคุมการกู้เงินเพื่อไม่ให้ไปใช้จ่ายในสิ่งที่ไม่จำเป็นเพิ่มเติมขึ้นไปอีก           ยิ่งเมื่อดูฐานะการเงินของ อปท. ยังพบว่า สิ้นปีงบประมาณ 2559 อปท. มีเงินฝากทั้งหมด 4.33 แสนล้านบาท เพิ่มขึ้นจากสิ้นปีงบประมาณที่แล้ว 1.5 หมื่นล้านบาท หรือ 3.6% ประกอบด้วย เงินฝากในธนาคาร 4.32 แสนล้านบาท และเงินฝากคลัง 316 ล้านบาท จะเห็นว่ามีเงินจำนวนมากที่กองอยู่และที่ผ่านมารัฐบาลได้เร่งให้ อปท.ใช้จ่ายเพื่อการลงทุนจะช่วยขับเคลื่อนเศรษฐกิจประเทศได้อีกมาก เพราะเงินดังกล่าวเท่ากับงบลงทุนของประเทศ 1 ปีงบประมาณ           ขณะที่รายได้ของ อปท. อยู่ที่ประมาณ 6 แสนล้านบาท มีรายจ่าย 5.87 ล้านบาท ซึ่งรายได้ของ อปท.ยังต้องพึ่งเงินอุดหนุนจากภาครัฐเป็นหลัก ดังนั้น รัฐบาลจึงได้เร่งวิธีหารายได้เพิ่มเติมให้ อปท. เช่น การเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) จะมีผลบังคับปี 2562 จะทำให้รายได้ของ อปท.เพิ่มขึ้นอีกหลายหมื่นล้านบาทในระยะสั้น และเพิ่มขึ้นมากเป็นแสนล้านบาทในระยะยาว ทำให้ อปท.ไม่มีความจำเป็นกู้เงิน ทำให้ความเสี่ยงการคลังลดลง           นอกจากนี้ ยังทำให้รัฐบาลนำเงินอุดหนุนที่ไม่ต้องจ่ายให้ อปท.ไปลงทุนในโครงการพัฒนาประเทศด้านต่างๆ กระตุ้นเศรษฐกิจ ทำให้การลดการขาดดุลงบประมาณน้อยลง ทำงบประมาณเข้าสู่สมดุลได้เร็วขึ้น สร้างความเข้มแข็งและเสถียรภาพการเงินการคลังของประเทศให้มีมากขึ้นพร้อมกันไปอีกด้วย