บทความพิเศษ: การจัดการศึกษาท้องถิ่น ตอนที่ 4: สาเหตุพัฒนาการศึกษา

บทความพิเศษ: การจัดการศึกษาท้องถิ่น ตอนที่ 4: สาเหตุพัฒนาการศึกษา

สยามรัฐ ฉบับวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๖๐

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           ระบบการศึกษาไทยตามแนวระบบโรงเรียนแบ่งเป็น 4 ระดับคือ (1) ระดับก่อนประถมศึกษา (2) ระดับประถมศึกษา (3) ระดับมัธยมศึกษา และ (4) ระดับอุดมศึกษา ส่วน "ระดับก่อนประถมศึกษา" มิได้กำหนดไว้เป็น "การศึกษาภาคบังคับ" แต่ก็ถือว่า"การศึกษาขั้นพื้นฐาน" ที่มีความสำคัญมากเช่นกัน เพราะเป็นการเตรียมความพร้อมในการเข้าเรียนของเด็ก "การศึกษาพื้นฐาน"หรือ "การศึกษาขั้นพื้นฐาน" (Basic Education)" หมายถึง การศึกษาที่จัดให้เด็กตั้งแต่ระดับก่อนวัยเรียน ไปจน ถึงชั้นมัธยมศึกษาตอนปลาย           การศึกษาพื้นฐานเรียนฟรี 15 ปี           ต้องยอมรับว่าการจัดการศึกษาพื้นฐานของประเทศไทยมีหน่วยงานหลักที่จัดการศึกษาขั้นพื้นฐานที่สำคัญ ได้แก่ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน (สช.) และ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ซึ่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้รับรอง "สิทธิ"การศึกษาฟรี 12 ปี (ป.1-ม.6) แต่หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (หน.คสช.) ได้ประกาศเรียนฟรี 15 ปี ซึ่งหากนับจากระดับก่อนวัยเรียนก็จะนับถึง ม.6 แต่ในทางความเป็นจริง นโยบายการเรียนฟรีมิได้รับการปฏิบัติจากหน่วยงานผู้ปฏิบัติ ซึ่งก็คือทางโรงเรียนยังมีการขอเรียกเก็บค่าใช้จ่ายจากผู้ปกครองอยู่ เช่น อาจเรียกว่าเงินบริจาค เงินค่าเบ็ดเตล็ด หรือค่าอื่นใด           ปัญหาหลักของ รร.สังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น           มีการวิพากษ์ว่าการปฏิรูปการศึกษาไทยปัจจุบัน 2560 เป็นแบบไดโนเสาร์คืนชีพ อาทิ การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างโดยการตั้งหน่วยงานที่เหมือนซ้ำซ้อน เขตพื้นที่ ศึกษาจังหวัด นักการศึกษาบางท่านเห็นว่าเปลืองงบประมาณ จึงทำให้การปฏิรูปการศึกษาในรอบนี้มีประเด็นที่มีผู้ไม่เห็นด้วย สรุปเหตุผลรวมๆ ได้แก่ (1) ไม่มีการต่อยอดจากนโยบายปฏิรูปของท่าน รมต. พลเอกดาว์พงษ์ รัตนสุวรรณ แต่เป็นการคิดนโยบายใหม่อย่างรีบร้อนเร่งด่วน โดยเฉพาะด้านโครงสร้างองค์กรการศึกษาที่ยังไม่ตกผลึกทางความคิด (2) ผู้ออกนโยบายยังขาดความรู้ความเข้าใจในการบริหารจัดการศึกษาเพราะไม่ได้คำนึงถึงสภาพปัจจุบันปัญหาและความต้องการของคนในวงการศึกษาอย่างแท้จริง (3) มีอัตตาสูงในการตัดสินใจ ขาดความรอบคอบในการมองบริบทของการจัดการศึกษาไทยให้ครบทุกมิติเห็นได้ชัดจากการกำหนดนโยบายโดยองค์คณะไม่กี่คนซึ่งน่าจะเป็นเพียงตรายางที่คอยสนองรับนโยบายเท่านั้น (4) มีการเพิ่มภาระงานและงบประมาณให้วงการศึกษามากขึ้นเห็นได้ชัด เช่น การจัดตั้งสำนักงานศึกษาธิการภาค (ศธ.ภาค), สำนักงานศึกษาธิการจังหวัด(ศธจ.) ต้องใช้บุคลากรเพิ่มขึ้นไม่ต่ำกว่า 6 พันคน สร้างสำนักงานเพิ่มขึ้นอีกเป็นร้อย ซึ่งงบประมาณส่วนนี้น่าจะนำไปใช้ถึงโรงเรียนจึงจะส่งผลต่อเด็ก (5) หากมองการปฏิรูปการศึกษาในระดับภูมิภาคจะเห็นแววของการจัดการศึกษาที่ขึ้นตรงกับ ผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการส่วนภูมิภาค ต่อไปครูเราอาจจะต้องเป็นข้าราชการส่วนภูมิภาค และในอนาคตที่เขาวางไว้ อาจต้องกลับไปสังกัด อปท.เหมือนในอดีต           นอกจากนี้ การสั่งห้ามมิให้ ผอ.สนง.เขตพื้นที่การศึกษาและบุคลากรในสังกัดวิพากษ์และแสดงความคิดเห็นใดๆ เกี่ยวกับการดำเนินการปฏิรูปการศึกษาในภูมิภาค และขอความร่วมมือ ผอ.สนง.เขตพื้นที่การศึกษาและบุคลากรในสังกัดให้พิจารณาและพึงระมัด ระวังในการแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการปฏิรูปการศึกษาในภูมิภาค           การห้ามวิพากษ์นโยบายการจัดการศึกษา จึงเป็นกระแสเร้าให้มีการอยากพูด อยากเขียนมากขึ้น แนวทางแก้ไขที่ง่ายที่สุดคือร่วมกันเสนอนายกรัฐมนตรีให้ผู้ที่มีความรู้ความเข้าใจและประสบการณ์ทางการศึกษามาแก้ปัญหาหรือปฏิรูปการศึกษาในรอบนี้จะเหมาะสมที่สุด เพราะครูเป็นผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงจากนโยบายนี้ ในการปฏิรูปการสาธารณสุข พยาบาลผู้ได้รับผลกระทบยังออกมาต่อสู้เรียกร้อง น่ากลัวว่าครูที่ได้รับผลกระทบอาจออกมาต่อสู้เรียกร้องบ้าง           การประเมินของ PISA ล่าสุดปี 2560           PISA หรือ Programme for International Student Assessent เป็น โครงการประเมินผลการศึกษาของประเทศสมาชิกที่ดำเนินการโดย Organisation for Economic Co-operation and Development หรือ OECD มีจุดประสงค์เพื่อสำรวจระบบการศึกษาของนานาประเทศว่าได้เตรียมความพร้อม สำหรับการใช้ชีวิตและการมีส่วนร่วมในสังคมในอนาคตเพียงพอหรือไม่ โดย PISA มีการประเมินสมรรถนะที่เรียกว่า Literacy ใน 3 ด้านคือการอ่าน(Readiผg Literacy) คณิตศาสตร์ (Mathematical Literacy) และวิทยาศาสตร์ (Scientific Literacy)           ผลการประเมินของ PISA ล่าสุดปี 2560 จัดลำดับคุณภาพในการจัดการศึกษาของอาเซียนของเด็กเยาวชนไทยแย่ลงที่ถูกจัดไว้ในลำดับที่ 8 รองจากกัมพูชา และเวียดนาม นอกจากนี้การประเมินของ PISA ล่าสุดปี 2560 ได้จัดคะแนนประเทศไทยไว้ค่อนข้างต่ำจุดยุติ (End Point) ต้องยอมรับความจริงว่าคุณภาพการศึกษาไทยยังห่างไกลความเป็นเลิศ การแก้ไขปรับปรุงจึงเป็นเรื่องรีบด่วน เนื้อหารายงานแนวโน้มผลการประเมินของนักเรียนไทย เมื่อติดตามดูการขึ้นลงของคะแนนตั้งแต่ PISA 2000 ถึง PISA 2015 ในแต่ละช่วงของการประเมิน (ทุก 3 ปี) โดยเริ่มจากการประเมินที่มีวิชานั้นเป็นหลัก กล่าวคือ การอ่านตั้งแต่ PISA 2000 คณิตศาสตร์ ตั้งแต่PISA 2003 และวิทยาศาสตร์ ตั้งแต่ PISA 2006 พบว่าการอ่านมีแนวโน้มลดลงอย่างมีนัยสำคัญ แต่คณิตศาสตร์และวิทยาศาสตร์แนวโน้มเพิ่มขึ้น แต่ไม่มีนัยสำคัญทางสถิติ สำหรับผลการประเมินทางด้านวิทยาศาสตร์ในช่วง PISA 2009 และ PISA 2012 คะแนนเพิ่มขึ้นค่อนข้างสูง และกลับลดลงใน PISA 2015           หลักฐานจากงานวิจัยด้านเศรษฐศาสตร์ การศึกษาของธนาคารโลกชิ้นหนึ่ง บ่งชี้ว่า ความอ่อนด้อยของการศึกษาไทยส่วนหนึ่งมาจาก "ระบบ" แม้ว่ามีรายงานว่า การประเมินด้านการอ่านของนักเรียนไทยระหว่าง PISA 2000 กับ PISA 2006 มีการเปลี่ยนแปลงเนื่องจากปัจจัยที่มาจากตัวนักเรียนเองส่งผลให้คะแนนเพิ่มขึ้น (6.3 คะแนน) แต่เมื่อวิเคราะห์ปัจจัยด้านระบบ กลับพบว่าส่งผลให้คะแนนลดลง (22.4 คะแนน) เป็นผลให้คะแนนรวมลดลง (16.1 คะแนน)           รายงานจากฝ่ายวิจัยชี้ว่า ตัวแปรจากระบบที่ส่งผลกระทบทางลบ ได้แก่ การรับนักเรียนเข้าโรงเรียนโดยการคัดเลือกทางวิชาการซึ่งการคัดเลือกเช่นนี้ไม่มีปฏิบัติในหลายประเทศที่มีผลการประเมินสูง เช่น ฟินแลนด์ เกาหลีใต้ เป็นต้น การแบ่งแยกกลุ่มนักเรียนตามความสามารถ เช่น การแยกนักเรียนไปอยู่ห้องคิง/ห้องควีนหรือห้องโหล่ ทำให้นักเรียนอ่อนซึ่งมีจำนวนมากกว่านักเรียนเก่ง ขาดประสบการณ์ที่จะได้เห็นการเรียนของเพื่อน ขาดโอกาสจะแบ่งปันทั้งความรู้ ความคิด และวิธีการเรียนรู้จากเพื่อนวัยเดียวกัน           ชมว่าฟินแลนด์จัดการศึกษาได้ดีที่สุด           ใครๆ ก็ชมว่าฟินแลนด์จัดการศึกษาได้ดี เนื่องจากฟินแลนด์จัดการศึกษาให้มีการบ้านน้อยมาก, มีการสอบวัดระดับ แต่จะไม่สอบพร่ำเพรื่อ, มีโรงเรียนเอกชน แต่คุณภาพเหมือนกันหมด จึงไม่มีความแตกต่างอะไร เป็นต้น           ต้องก้าวข้าม การยุบ การควบรวม เลิกสถานศึกษา แล้วมาพัฒนาการศึกษากันดีไหม           กระแสการควบรวมโรงเรียนขนาดเล็ก มิใช่เพิ่งเกิดขึ้นในนโยบายรัฐมนตรีกระทรวงศึกษาธิการในยุคนี้ แต่เกิดขึ้นมาแล้วในช่วงหลายปีก่อน นโยบาย "เพื่อประหยัดงบประมาณให้สมดุลคุ้มค่า" การโยนหินถามทางว่า โรงเรียนขนาดเล็กที่มีนักเรียนน้อยกว่า60 คน พร้อมที่จะยุบหรือควบรวมหรือไม่? จึงเกิดขึ้น โดยการออกระเบียบกระทรวงศึกษาธิการว่าด้วยการจัดตั้ง รวมหรือเลิกสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน พ.ศ. 2550 พร้อมมีการสำรวจข้อมูลฯ ได้ปลุกให้ครู ผู้บริหาร รร. ตื่นตระหนก เกิดความรู้สึกไม่มั่นคงในการปฏิบัติงานให้เกิดคุณภาพตามอุดมการณ์แบบคละชั้นหรือรวมชั้น นั่นเท่ากับผลักดันให้โรงเรียนขนาดเล็กต้องอยู่ด้วยคุณภาพ (แบบเดี่ยว) หรือต้องสร้างเครือข่ายคุณภาพกับโรงเรียนใกล้เคียง (ที่เราคุ้นเคยว่า โมเดล นั่นเอง) ดังนั้นทุกครั้งที่เกิดกระแสการยุบ การรวมโรงเรียนขนาดเล็ก จึงมีทั้งผู้คัดค้าน และผู้เห็นด้วย ด้วยเหตุผลที่แตกต่างกันเช่น           ฝ่ายผู้เห็นด้วย เห็นว่า เด็กๆได้เรียนกับครูในโรงเรียนที่มีมาตรฐานสูงกว่าเดิมมีสื่อ มีแหล่งเรียนรู้พร้อม, ประหยัดงบประมาณในการบริหารจัดการ (แต่ต้องลงทุนซื้อรถตู้), ได้ปรับเปลี่ยนวิธีการใหม่เพื่อแก้ปัญหาและพัฒนาคุณภาพโรงเรียนขนาดเล็กแบบใหม่, การตัดสินใจยุบ เลิกต้องฟังเสียงชุมชนอยู่แล้ว ฯลฯ เป็นต้น           ฝ่ายผู้ไม่เห็นด้วย เห็นว่า โรงเรียนขนาดเล็กจำนวนไม่น้อยมีการบริหารจัดการที่ดีมีคุณภาพ (จิ๋วแต่แจ๋ว) อยู่แล้ว, เด็กที่ขาดโอกาส เด็กพิเศษเรียนร่วม ได้รับการช่วยเหลือดูแลอย่างใกล้ชิดมากกว่า, สภาพภูมิศาสตร์บางพื้นที่ไม่เอื้อต่อการควบรวมโรงเรียน,ที่จริงเรื่องขนาดเล็ก หรือครูไม่ครบชั้นไม่ใช่ปัญหา เพราะโรงเรียนรับรู้สภาพข้อจำกัด และได้แก้ปัญหาการจัดการเรียนรู้ได้ลงตัวอยู่แล้วเช่น สอนแบบคละชั้น สอนแบบบูรณาการ สอนแบบฐานการเรียนรู้ ฯลฯ การเรียนรู้ของเด็กในปัจจุบันขึ้นอยู่กับการออกแบบวิธีเรียนวิธีสอน ครู ในความแตกต่างระหว่างบุคคล หรือสามารถใช้สื่อการสอนทางไกลรายการโทรทัศน์ เป็นสื่อช่วยครูได้, โรงเรียนถือเป็นสถาบันหลักของชุมชนอันเป็นที่รักและหวงแหนของผู้คนในชุมชนหากจะยุบต้องไม่เหลือเด็กแล้ว และต้องใช้ประโยชน์กับอาคารสถานที่อย่างคุ้มค่า ฯลฯ เป็นต้น           บริบทเหล่านี้ ทำให้นักการศึกษาหลายท่านเกิดความคิดในการ "พัฒนาการศึกษาขั้นพื้นฐาน" หรือการจัดสรรการ "ถ่ายโอนการศึกษา" หรือ การจัดการศึกษาที่พอดี ไม่ว่า เพื่อไม่ให้เกิดการแย่งงานกันทำ ให้มีมาตรฐานคุณภาพการจัดการที่ไม่แตกต่างกันตามศักยภาพ เช่น การจัดการศึกษาเด็กอายุต่ำกว่า 3 ปี ที่การศึกษาเอกชนท้วงว่า สพฐ. ไปจัดการศึกษาแย่งเอกชนได้อย่างไร หรือ กรณีศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ศพด.) ของ อปท. ต้องเปลี่ยนแปลงในระบบการจัดการเสียใหม่ ไม่ว่าโดยการยุบ ศพด. หรือการจัดตั้งโรงเรียนของ อปท. ขึ้นก็ตาม ซึ่งเป็นปัญหาทางปฏิบัติของการจัดการศึกษาที่มีมานานแล้ว เพียงแต่ได้ปล่อยให้เลยตามเลย ด้วยข้อจำกัดต่างๆ โดยเฉพาะข้อจำกัดของ อปท. ที่ไม่มีหน่วยงานรับผิดชอบการจัดการศึกษาท้องถิ่นอย่างเต็มรูปแบบเต็มที่ ด้วยข้อจำกัดบุคลากร และระบบการจัดการที่รวบอำนาจของหน่วยกำกับดูแลฯ เป็นอาทิ           "การห้ามวิพากษ์นโยบายการจัดการศึกษาจึงเป็นกระแสเร้าให้มีการอยากพูดอยากเขียนมากขึ้น แนวทางแก้ไขที่ง่ายที่สุดคือร่วมกันเสนอนายกรัฐมนตรีให้ผู้ที่มีความรู้ความเข้าใจและประสบการณ์ทางการศึกษามาแก้ปัญหาหรือปฏิรูปการศึกษาในรอบนี้จะเหมาะสมที่สุดเพราะครูเป็นผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงจากนโยบายนี้"