สัมภาษณ์: ปฏิรูป-ควบรวม 'อปท.' ขนาดเล็ก เรื่องร้อนๆ ของ'ท้องถิ่น'ปี 2560

สัมภาษณ์: ปฏิรูป-ควบรวม 'อปท.' ขนาดเล็ก เรื่องร้อนๆ ของ'ท้องถิ่น'ปี 2560  

มติชน  ฉบับวันที่ ๖ มกราคม ๒๕๖๐

สุรยุทธ ยงชัยยุทธ           ศักราชใหม่ ปี 2560 ในแวดวงการเมืองท้องถิ่นยังมีหลายประเด็นที่ "คนท้องถิ่น" เฝ้าจับตา ทั้งเรื่องงบประมาณบริหาร การกระจายอำนาจ การขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่น ที่มีแนวทางยุบการบริหารของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ยังคงเป็นประเด็นใหญ่ที่คนท้องถิ่นติดตาม และส่งเสียงสะท้อนต่อผู้เกี่ยวข้องอย่างต่อเนื่อง           วีระศักดิ์ เครือเทพ           กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการการกระจายอำนาจ           ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น           "ในปี 2560 มีประเด็นความท้าทายสำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อย่างน้อย 3 เรื่อง เรื่องแรก ผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นส่วนใหญ่จะครบวาระการดำรงตำแหน่ง คาดว่ารัฐบาลคงมีคำสั่งให้ผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นเหล่านี้รักษาการในตำแหน่งต่อไป สำหรับผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นที่ตั้งใจทำงานและมีผลงานดีคงไม่มีปัญหา แต่ผู้ที่ทำงานไม่ตอบสนองความต้องการของประชาชน ย่อมก่อความเสียหายต่อประชาชน จะส่งผลกระทบต่อประชาชนไม่ได้รับบริการที่มีคุณภาพอย่างแน่นอน หากรัฐบาลประเมินผลการทำงานของผู้บริหารหรือสมาชิกสภาท้องถิ่นเหล่านี้ ก่อนมีคำสั่งให้รักษาการต่อไปจะเป็นผลดีกับประชาชน           "ถัดมาโจทย์เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างของ อปท.ที่กำลังเป็นประเด็นร้อน เช่น การยกฐานะ อบต.เป็นเทศบาลทั่วประเทศ หรือการควบรวม อปท.ขนาดเล็กเข้าด้วยกัน โดยใช้หลักเกณฑ์ประชากร ขนาดรายได้ อปท.แนวปฏิบัติเหล่านี้ขัดแย้งกับหลักการพื้นฐานของการ กระจายอำนาจอย่างชัดเจน รัฐบาลไม่จำเป็นต้องทำแบบเหมาเข่งเหมือนกันทั่วประเทศ แต่ควรกำหนดหลักเกณฑ์ที่เหมาะสม ดูบริบทพื้นฐานความจำเป็นของพื้นที่เป็นรายกรณี หากรัฐปฏิรูปการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างแบบเหมาโหล จะกระทบประชาชนในการรับบริการที่ดีขึ้น เพราะยังไม่มีอะไรพิสูจน์ว่าการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวจะไม่ส่งผลกระทบทางลบต่อคุณภาพบริการที่ประชาชนพึงได้รับใน 2-3 ปีข้างหน้า ไม่มีอะไรรับประกันว่าการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างนี้จะไม่ทำลายอัตลักษณ์ บริบทความเป็นชุมชนท้องถิ่น ไม่มีสิ่งใดพิสูจน์ว่าการยกฐานะ การควบรวม อปท.ขนาดเล็กจะทำให้เกิดประสิทธิภาพประสิทธิผลในการทำงานอย่างแท้จริง ดังนั้น รัฐอาจจำเป็นต้องศึกษาให้รอบคอบกว่านี้ กำหนดหลักเกณฑ์ให้ยืดหยุ่นเพื่อความเหมาะสมกับแต่ละพื้นที่ หรือแต่ละจังหวัดมีแผน Road map ที่ดำเนินการอย่างค่อยเป็นค่อยไป เหมือนใน ประเทศญี่ปุ่น หรืออังกฤษ ไม่เร่งรัด รวบรัดดำเนินการ มิเช่นนั้นจะกระทบ กับชาวบ้านโดยตรง           "เรื่องสุดท้าย คือ รัฐบาลกำลังปฏิรูประบบงบประมาณเชิงพื้นที่ จะกำหนดให้ อปท.รับงบประมาณโดยตรงจากรัฐบาล ซึ่งดูเหมือนจะดีต่อการของบของ อปท. ที่ไม่ต้องผ่านส่วนราชการ กระทรวงมหาดไทย แต่ต้องระวังเนื่องจากอาจส่งผลให้ อปท.กลายเป็นแขนขาของรัฐบาล จะทำให้หลักความเป็นอิสระของ อปท.สูญหายไปอย่างสิ้นเชิง           "อปท.จะไม่ต่างจากส่วนราชการภูมิภาคเดิมที่มีข้อจำกัดในการดูแลแก้ปัญหาให้ประชาชนดังเช่นที่เคยเป็นมาก่อนช่วงการกระจาย อำนาจในปี 2540 กลายเป็นการถอยหลังเข้าคลอง"           พิพัฒน์ วรสิทธิดำรง           นายกสมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประทศไทย           "ผมไม่เห็นด้วยกับการบังคับให้ยกฐานะ อบต.โดยใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือ เนื่องจาก อบต.หลายแห่งมีอัตลักษณ์ของตนเอง มีความต้องการคงความเป็น อบต.ไว้ เพราะสามารถดูแลประชาชนได้อย่างทั่วถึง สามารถสะท้อนความเป็นตัวแทนได้อย่างแท้จริง  และการดำเนินการดังกล่าว น่าจะขัดร่างรัฐธรรมนูญมาตรา 249 ซึ่งรัฐธรรมนูญให้คำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนเป็นสำคัญ แต่หากฝืนไม่ได้เพราะเป็นนโยบายของรัฐบาล ก็สมควรให้กำหนดเขตเทศบาลสำหรับการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลเป็นหนึ่งเขตหนึ่งคน หรือเขตเดียวเบอร์เดียว จะแก้ปัญหาหมู่บ้านเล็กขาดผู้แทน และสมาชิกสภากระจุกตัวในหมู่บ้านใหญ่           "กรณีการควบรวมเทศบาล ตามข้อเสนอของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ซึ่งกำหนดให้ อปท.ที่มีประชากรไม่ถึง 7,000 คน หรือมีรายได้ไม่รวมเงินอุดหนุนไม่ถึง  20 ล้านบาท ต้องควบรวมกับ อปท.ใกล้เคียงในอำเภอเดียวกันและมีพื้นที่ติดต่อกันภายในหนึ่งปีนับแต่ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบังคับใช้นั้น ผมไม่เห็นด้วย เพราะ อปท.มีความหลากหลายทั้งสภาพภูมิศาสตร์ สังคม วัฒนธรรม ประเพณี เชื้อชาติ และศาสนา ที่สำคัญ หลาย อปท.เป็นชุมชนชนบทที่มีอัตลักษณ์ของตนเอง สามารถใช้กฎบ้าน หรือกฎชุมชน ดูแลทุกข์สุขแทนกฎหมายบ้านเมืองได้เป็นอย่างดี หากควบรวม อาจทำลายอัตลักษณ์ ที่ดีงามเหล่านี้ได้           "นอกจากนั้น อปท.ในชนบทมีพื้นที่ค่อนข้างห่างไกล บางตำบลมีพื้นที่กว้างหลายร้อยตารางกิโลเมตร การตั้งบ้านเรือนของประชาชนกระจัดกระจาย การควบรวม 2-3 ตำบล อาจทำให้การบริการประชาชนไม่ทั่วถึงครอบคลุม เกิดความขัดแย้งระหว่างท้องถิ่นกับท้องที่รุนแรงขึ้น การบริหารงานของผู้บริหารท้องถิ่นจะยากลำบาก ประชาชนจะระส่ำระส่าย และเกิดความขัดแย้งระหว่างตำบล           "คาดว่า ปี 2560 อปท.จะยังไม่มีความคืบหน้าใดๆ เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงมากนัก เนื่องจากรัฐบาลจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา เตรียมเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร รวมทั้งจัดทำแผนยุทธศาสตร์ชาติ หรือแผน 20 ปี ฉะนั้น บุคลากรของ อปท. โดยเฉพาะฝ่ายการเมืองพึงระมัดระวังการแสดงออกทางการเมือง เพื่อมิให้กระทบโรดแมปของรัฐบาล เนื่องจาก คสช. ยังคงมีอำนาจในการใช้มาตรา 44 ข้าราชการส่วนท้องถิ่นพึงติดตามความคืบหน้าของกฎหมายต่างๆ ที่อาจมีผลกระทบต่อการให้บริการประชาชนในอนาคตอย่างใกล้ชิด เช่น ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น           "ส่วนรัฐธรรมนูญมาตรา 250 นอกจาก อปท.จะมีหน้าที่และอำนาจดูแล จัดทำบริการสาธารณะแล้ว ยังมีหน้าที่และอำนาจดูแล จัดทำกิจกรรมสาธารณะได้ โดยรัฐธรรมนูญมีเจตนารมณ์ให้ อปท.ร่วมดำเนินกิจกรรมกับประชาชน เพื่อแก้ปัญหาหลังจากมีหน่วยตรวจสอบ ทักท้วง           "ซึ่งที่ผ่านมาได้เสนอผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ให้ สตง.แต่ละภาคจัดโครงการเปิดบ้าน สตง.เพื่อให้ สตง.ระดับภาค จัดสัมมนา สร้างความเข้าใจในบทบาทอำนาจหน้าที่ต่อ อปท. โดยเชิญผู้บริหาร ปลัด ผอ.กองคลัง ร่วมสัมมนา ซึ่งผู้ว่าการ สตง.เห็นด้วยและรับไปพิจารณาเป็นนโยบาย"           ธีรศักดิ์ พานิชวิทย์           เลขาธิการสมาคมอบต.แห่งประเทศไทย           "จากการระดมสมองรับฟังปัญหาเรื่องการควบรวมท้องถิ่นและปัญหาอื่นๆ ในพื้นที่ภาคใต้ มีมติชัดเจน ประกาศเจตนารมณ์ไม่ต้องการทำงานภายใต้การกำกับของกระทรวงมหาดไทย โดยให้สมาคมเสนอข้อสรุปต่อผู้มีอำนาจในช่วงที่มีการปฏิรูปทางการเมือง เพื่อ อปท.ไปสังกัดองค์กรอื่น เนื่องจากที่ผ่านมา การกำกับดูแลของกระทรวงมหาดไทย ทำให้มีความล่าช้าในการบริหารจัดการด้านการบริการสาธารณะ โดยเฉพาะปัญหาที่ทำให้ อปท.ถูกองค์กรตรวจสอบชี้ว่ามีการทุจริตจากการปฏิบัติหน้าที่ เพราะไม่มีความชัดเจนในแนวทางการปฏิบัติ  ที่สำคัญกระทรวงมหาดไทยควรประเมินการกำกับดูแล อปท.ด้วยว่ามีประสิทธิภาพ สร้างความพึงพอใจให้ประชาชนหรือไม่ ส่วนการควบรวมท้องถิ่น ยังยืนยันแนวทางเดิมที่เคยเสนอ คือ 1 ตำบล 1 อปท. ซึ่งจะสอดคล้องกับการพัฒนายุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี โดยใช้ตำบลเป็นพื้นที่หลักในการบริหารจัดการ หากยึดแนวทางนี้ จะไม่นำไปสู่ความขัดแย้ง           "ประมาณเดือนตุลาคม 2560 อปท.ทั่วประเทศจะหมดวาระทั้งหมด ดังนั้น รัฐบาลควรต้องประเมินว่าจะให้รักษาการต่อไปหรือไม่ หลังจากใช้อำนาจตามมาตรา 44 สั่งให้รักษาการตั้งแต่ต้นปี 2558 ควรสอบถาม อปท. และประชาชนว่าต้องการจัดการเลือกตั้งหรือไม่ เนื่องจากที่ผ่านมาความขัดแย้งเกิดจากการเมืองระดับชาติ เชื่อว่า คสช.ต้องมีแนวคิดใหม่ๆ ไม่ควรให้ อปท.รักษาการต่อไปโดยไร้อนาคต หรือไม่ทราบชะตากรรม เพราะไม่ส่งผลดีกับการพัฒนาท้องถิ่นที่มีระบบฐานรากที่ดี เพื่อสร้างความเข้มแข็งให้การปกครองระบอบประชาธิปไตยที่สำคัญ           "การจัดสรรงบประมาณในปีหน้า มีปัญหางบ อปท.จะหายไปประมาณ 40,000-50,000 ล้านบาท จากการกำหนดแนวทางให้ อปท.จัดเก็บภาษีเอง แต่ยังไม่มีความชัดเจนในขั้นตอนการปฏิบัติจากหน่วยงานระดับนโยบาย ทำให้ส่งผลกระทบกับแนวทางพัฒนาทุกด้าน"