บทความพิเศษ: เก็บตกประเด็นกระแสการปฏิรูปท้องถิ่น ตอนที่ 2

บทความพิเศษ: เก็บตกประเด็นกระแสการปฏิรูปท้องถิ่น ตอนที่ 2

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๖ ตุลาคม ๒๕๕๙

สรณะ เทพเนาว์ ปลัดเทศบาลเมืองมหาสารคามนายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           กระแสการปฏิรูปท้องถิ่นที่สำคัญ ณ เวลานี้ ในทั้งสองเรื่องประดังมาพร้อมๆ กันทั้งในเรื่อง ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ ร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ขอเท้าความกระแสเพิ่มต่อ           (1) ณ ห้วงเวลานี้ คงปฏิเสธควบรวมท้องถิ่น (Amal gamation or Merging) เพื่อประสิทธิภาพไม่ได้ โดยมีระยะเวลาขั้นตอนในการดำเนินการยุบรวมเทศบาล คาดว่ามีระยะเวลาประมาณ 630 วัน หรือ 21 เดือน คิดจากขั้นตอนสำคัญในการควบรวม 3 ขั้นตอนๆ ละ 180 วัน และเผื่อขั้นตอนในแต่ละขั้นตอนไว้อีก 30 วัน (รวม 210 วัน) ซึ่งนับว่าเป็นระยะเวลาที่พอสมควร สำหรับเหตุหลัก หรือเป้าหมายหลักเพื่อให้ การอ้างอิงและการใช้กฎหมายเกี่ยวกับ ท้องถิ่นเป็นมาตรฐานเดียวกัน และปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสมกับสภาพปัจจุบัน โดยปรับโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของ อปท.ทั่วประเทศ เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการให้บริการ และลดความซ้ำซ้อน           โดยมีสองขั้นตอนสำคัญ คือ (1) การจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เป็น "เทศบาลตำบล" ตามมาตรา5 แห่งร่างพรบ.ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฯ และ(2) "การควบรวม" เทศบาลที่มีขนาดเล็กเข้าด้วยกัน ตามมาตรา 15 แห่ง ร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่น           (2) มีประเด็นห่วงใยในเงื่อนไขการควบรวม ที่มีหลักการว่า ให้เทศบาลติดต่อกันในเขตอำเภอเดียวกัน ที่มีสภาพภูมิประเทศโดยเฉพาะระยะทางในการให้บริการที่สะดวกโดยให้เทศบาลที่มีความเจริญน้อยกว่าควรไปควบรวมกับเทศบาลที่มีความเจริญมากกว่า แต่อาจมีข้อยกเว้น เทศบาลที่ไม่ต้องควบรวม ได้แก่ เทศบาลที่มีสภาพพื้นที่เป็นเกาะ หรือโดยสภาพภูมิศาสตร์ ไม่สามารถติดต่อกับเทศบาลอื่นที่จะไปรวมด้วยได้โดยสะดวก ซึ่งในประเด็นเหล่านี้ก็คือ เรื่อง "ภูมิสังคม"(Social Geography or Geosocial or Geo-sociometry)ที่แตกต่างกันไปในแต่ละสภาพท้องถิ่นนั่นเอง มีข้อสังเกตว่า           (2.1) การกำหนด "รูปแบบการปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป" ในระดับล่าง (Lower Tier) ให้มีเพียงรูปแบบเดียวคือ"เทศบาล" เท่านั้น ดูเหมือนจะมีจุดอ่อนอยู่ตรงนี้ที่ "ไม่มีการแบ่งแยกเขตพื้นที่ระหว่างชุมชนเมืองและชุมชนชนบทไว้ออกจากกัน" (Urban & Rural Area) แต่เป็นการให้รวมกันโดยไม่คำนึงในมิติ "ภูมิสังคม" ในด้านนี้ไว้ หากควบรวมกันไม่ได้ ก็อาจคงเทศบาลเดิมไว้           (2.2) ในการควบรวมเทศบาลนั้น เทศบาลที่เป็น "ตัวยืน"ที่ไม่ต้องไปควบรวมกับเทศบาลแห่งอื่นแต่จะมี เทศบาลข้างเคียงแห่งอื่นมาขอรวมด้วย ได้แก่ เทศบาลที่มีประชากรเกิน7,000 คน และหรือมีงบประมาณรายได้เกินกว่า 20 ล้านบาทตรงนี้ถือเป็นการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการประชาพิจารณ์เต็มที่ ควรมีคณะกรรมการระดับจังหวัดและอำเภอมากำหนดแนวทางเพื่อให้การควบรวมบรรลุเป้าหมายตามเจตนารมณ์ที่ตั้งไว้ด้วย           (2.3) ในเรื่องแนวเขตการปกครองท้องที่ ที่มีแนวเขตตำบลตามประกาศกระทรวงมหาดไทย ที่อยู่ภายใต้แนวเขตอำเภอตามพระราชกฤษฎีกา ดูเหมือนว่า ตรงนี้อาจสับสนบ้างเพราะ เงื่อนไขการควบรวมมีเพียงว่า "ให้ยึดเขตอำเภอเป็นหลัก" แต่มิได้ยึดเขตตำบลเป็นหลัก ทำให้บางตำบลอาจมีการแบ่งแยกการควบรวมได้ หมายความว่า "มิได้มีการควบรวมกันแบบยกเข่งพื้นที่ตำบล" ตรงนี้เห็นว่าอาจ มีปัญหาเรื่อง"แนวเขตการปกครอง" หากพื้นที่เทศบาลเดิมที่จะไปควบรวมแยกไปรวมกับพื้นที่ของเทศบาลข้างเคียงที่ต่างตำบลกัน เพราะแนวเขตการปกครองตำบล เป็นหลักยึดในการกำหนดเขตอำนาจหน้าที่ของพนักงานเจ้าหน้าที่ในหลายๆ ส่วน เช่น เขตอำนาจการสอบสวนของพนักงานสอบสวนฝ่ายตำรวจ (สภ.) เขตพื้นที่การออกสำรวจโฉนดที่ดิน เขตการปฏิรูปที่ดิน เขตพื้นที่ป่าไม้ฯลฯเป็นต้น นี่ยังไม่รวมถึงเขตบริการสาธารณะของส่วนราชการต่าง ๆ อาทิ โรงเรียน สพฐ. โรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) หรืออื่นๆ เป็นต้น           (2.4) ในส่วนของการปกครองภูมิภาค มิได้นำเขตตำบลหมู่บ้าน หรือ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผูกติดพิจารณาแต่อย่างใด           (3) มีข้อเสนอในมาตรการเยียวยา เทศบาลที่ได้รับผลกระทบกับการควบรวม ในเรื่อง (1) การบริหารงานบุคคล (2)ผู้บริหาร/สมาชิกสภาท้องถิ่น และ (3) ให้รัฐบาลพิจารณาจัดสรรเงินอุดหนุนเพิ่มพิเศษ ให้แก่ เทศบาลเพื่อเป็นแรงจูงใจในการควบรวม           (4) ในขณะที่มีการกล่าวถึงเรื่องการควบรวมเทศบาลเข้าด้วยกันนั้น ในส่วนของ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)ซึ่งเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นระดับบน (Upper Tier) เพียงรูปแบบเดียว แม้จะมีจุดอ่อนอยู่มากก็ตาม แต่ในสถานการณ์ปัจจุบันกลับไม่มีการวิพากษ์วิจารณ์มากนัก แม้จะมีนักวิชาการพูดถึงอนาคตว่ารูปแบบการปกครองส่วนภูมิภาคต้องไม่มี และกล่าวถึงความจริงใจในการ "กระจายอำนาจ" ของรัฐบาลว่าควรมี "ความจริงใจในการกระจายอำนาจที่แท้จริง" แต่ก็เป็นการพูดถึงการปกครองส่วนภูมิภาค มิได้หมายถึง อบจ. ที่เป็นการปกครองส่วนท้องถิ่นแต่อย่างใด และในขณะเดียวกันฝ่ายกระทรวงมหาดไทยก็ออกมากล่าวย้ำถึงภารกิจ "ท้องที่-ท้องถิ่นต้องปฏิบัติตามข้อแนะนำ หรือสั่งการเชิงรุก" ให้หนักแน่นมั่นคงขึ้น และ เนื่องจาก อปท. มีกลุ่ม "ผู้มีส่วนได้เสีย" (Stake holders) มากมายหลายกลุ่ม (ฝ่าย) ในการรื้อโครงสร้าง อปท.จึงต้องยึดประโยชน์ท้องถิ่นเป็นสำคัญ           (5) สำหรับความเคลื่อนไหวการปฏิรูปการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ในวันที่ 4 ตุลาคม 2559 มีการคัดเลือกผู้แทนปลัด อปท. ในคณะกรรมการกลางสองคณะ คือ คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (ก.ท.) และคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบล (ก.อบต.) โดยการคัดเลือกกันเองในระหว่างปลัด อปท. ที่เป็นตัวแทนของจังหวัดละ 3 คนรวม 76 จังหวัด ให้เหลือตัวแทน ก.กลางเพียงแห่งละ 3 คนมีข้อสังเกตว่า ปลัด อปท. ที่เสนอเป็นผู้แทน ก.กลาง ได้นำเสนอหลักการตามร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น มาเป็นจุดเด่นหาเสียงกันทุกคน แต่อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าปลัด อปท. ผู้แทน ก.กลาง จะเป็นผู้ใดจากคนเก่าที่เพิ่งพ้นตำแหน่ง หรือคนที่ได้รับการคัดเลือกใหม่ก็ตาม ในท่านกลางกระแสความสมานฉันท์ของท้องถิ่นณ เวลานี้ คงไม่แตกต่างกันนัก เพราะทุกคนที่เสนอตัวเข้ามาเป็นผู้แทนปลัด อปท. ต่างเป็นผู้ที่มีประสบการณ์ มีความรู้ความสามารถด้วยกันทุกคน สมกับที่เป็นผู้นำนโยบายไปขับเคลื่อน อันจะนำ อปท. ไทยให้ก้าวเดินต่อไปอย่างองอาจมีประสิทธิภาพ เป็นที่พึงพอใจในบริการสาธารณะของประชาชนต่อไป           (6) สุดท้าย ขอฝากการพิจารณาในบทเฉพาะกาลของร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา224-225) และ ร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (มาตรา 148-156) เพื่อเตรียมตัวเตรียมใจในการก้าวเข้าสู่การปฏิรูปครั้งใหญ่ของท้องถิ่นต่อไป           ยังครับ ยังไม่จบ จะนำความคืบหน้ามาเสนอต่อไปภายในระยะเวลาสั้นๆ สองช่วงคือ ก่อนที่ กฎหมายทั้งสองฉบับจะมีผลบังคับใช้ และช่วงหลังจากที่มีการประกาศใช้กฎหมายทั้งสองฉบับแล้ว ขอให้ชาว อปท. ทุกฝ่ายร่วมด้วยช่วยกันติดตามอย่ากะพริบตา