บทความพิเศษ: กระแส'การควบรวม'องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อประสิทธิภาพ ตอนที่ 2

บทความพิเศษ: กระแส'การควบรวม'องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อประสิทธิภาพ ตอนที่ 2

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๒๒ กันยายน ๒๕๕๙

สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           กระแส ร้อนเรื่ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่ชวนน่าติดตาม ณ เวลานี้ คือ"การควบรวม" องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Amalgamation or Merging Local Govern ment Unit) โดยมีขั้นตอนสำคัญสองขั้นตอน คือ (1) การจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล(อบต.) เป็น "เทศบาลตำบล" ตาม มาตรา 5 แห่ง ร่าง พ.ร.บ.ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฯ และ (2) "การควบรวม" เทศบาลที่มีขนาดเล็กเข้าด้วยกัน ภายใน1 ปี ตามมาตรา 15 แห่ง ร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่น ทั้งนี้ โดยมีเป้าหมายเพื่อให้ อปท.มีประสิทธิภาพ           ยัง มีประเด็นที่หลายฝ่ายถกเถียงวิตกว่า การควบรวมมิใช่การแก้ไขปัญหาความไม่มีประสิทธิภาพของ อปท. โดยเฉพาะในเรื่องงบประมาณ เพราะยังมีปัจจัยอื่น ๆ ที่มากำหนด"ความมีหรือไม่มีประสิทธิภาพ" ต่อการบริหารจัดการและการให้บริการ (service) ของท้องถิ่นอีกในหลายปัจจัย           การยกฐานะ อบต.ทั้งหมด ทั่วประเทศ           เหตุการณ์ ในลักษณะนี้เกิดขึ้นมาแล้วอย่างน้อย 2 ครั้ง คือ เมื่อครั้ง (1) การยกฐานะ"สุขาภิบาล" (sanitary administration) เป็น "เทศบาล" เมื่อ 25 พฤษภาคม 2542 ตาม พรบ.เปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. 2542 และ เมื่อตั้ง การจัดตั้งสภาตำบลเป็นนิติบุคคล และการยกฐานะสภาตำบลเป็น "องค์การบริหารส่วนตำบล" ทั่วประเทศ ตามพรบ. สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537           ซึ่งการยกฐานะ อปท. ทั้งสองครั้งมีลักษณะที่เหมือนกันอยู่ 2 ประการ คือ (1) ยกฐานะหมดทั่วประเทศพร้อมกัน (2) ไม่มีเงื่อนไขพิเศษอื่นใดมาบังคับเลยว่าจะยกฐานะเป็นอย่างอื่นคือ จาก "สุขาภิบาล" เป็น "เทศบาล" และ จาก "สภาตำบล" เป็น "สภาตำบล(นิติบุคคล)"และ จาก "สภาตำบล(นิติบุคคล)" เป็น "องค์การบริหารส่วนตำบล" ส่วนที่แตกต่างก็คือ การยกฐานะจาก "สภาตำบล(นิติบุคคล)" เป็น "องค์การบริหารส่วนตำบล" นั้น ต้อง "มีรายได้โดยไม่รวมเงินอุดหนุนในปีงบประมาณที่ล่วงมาติดต่อกันสามปีเฉลี่ย ไม่ต่ำกว่าปีละหนึ่งแสนห้าหมื่นบาทหรือตามเกณฑ์รายได้เฉลี่ย"           มา ดูการจัดตั้ง อบต. เป็นเทศบาลตำบล หรือ เรียกกันง่าย ๆ ว่า "การยกฐานะ อบต."ก็เช่นเดียวกัน จะเหมือนกับการยกฐานะ "สุขาภิบาล" เป็น "เทศบาล"           ความเหมือนกันของเทศบาลคือได้ยกฐานะหมดพร้อมกัน แต่มีความแตกต่างในพื้นที่"เมือง" กับ "ชนบท"           ใน ความเหมือนกันของการ "ยกฐานะ อปท." ดังกล่าว นั้น มีความแตกต่างที่ติดตัวมาจาก อปท.ที่ยกฐานะ ซึ่ง ในความแตกต่างของ "สุขาภิบาล" นั้นมีความ "คล้ายคลึงใกล้เคียง"กับ "เทศบาล" เป็นอย่างยิ่ง เรื่องของความเป็นเมือง หรือ "ชุมชนเมือง" (Urban Area)เนื่องจาก ชุมชนของสุขาภิบาลมีลักษณะเป็น ชุมชนกึ่งเมือง หรือกึ่งชนบท หรือ บางท้องที่อาจเป็นชุมชนเมืองหมดแล้ว ตามความเจริญของพื้นที่ เช่น เป็นที่ตั้งที่ว่าการอำเภอ เป็นต้น           แต่ ในการยกฐานะ อบต. เป็นเทศบาลทั้งหมด และ ต่อไปให้มีการควบรวม เทศบาลที่มีขนาดเล็กเข้าด้วยกัน จึงมีสภาพปัญหาตามมาที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ก็คือ พื้นที่ที่มีสภาพเป็นชนบท(Rural Area) ราษฎรอยู่กระจัดกระจาย มีพื้นที่กว้างขวาง ห่างไกล ได้รับการยกฐานะเป็น"เทศบาล" ไปด้วย ซึ่งตามหลักการพื้นฐานเดิมของการปกครองท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลนั้นหมายเจาะจง ถึง "พื้นที่เขตเมือง" มิได้มีความมุ่งหมายรวมถึง "เขตพื้นที่ชนบท" ที่ห่างไกลแต่อย่างใด           ความวิตกห่วงใยในการ "ควบรวม" เทศบาลที่ยกฐานะ           จาก ปรากฏการณ์ข้างต้น มีผู้ที่มีแนวคิดไม่เห็นพ้องการ "ควบรวม" อปท. ดังกล่าว เช่นนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ อดีตนายกรัฐมนตรี และหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ ไม่เห็นด้วยที่สปท.ชงให้ควบรวม อบต.กับเทศบาล ชี้ไม่ใช่การกระจายอำนาจ เพราะการยึดติดเกณฑ์ประชากร และรายได้ เป็นเกณฑ์ "...ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงในหลายพื้นที่ โดยเฉพาะที่ตนเดินทางไปพบประชาชนในจังหวัดต่างๆ ที่ประสบภัยน้ำท่วม ทุกท้องถิ่นที่ตนไป ถ้าตามหลักเกณฑ์ถูกควบรวมหมด เห็นได้ชัดว่าการไปควบรวมกับพื้นที่ การดูแลชุมชน หรือความเป็นธรรมชาติของชุมชน จะไม่ได้รับการตอบสนอง..."           นอก จากนี้ นายนภดล แก้วสุพัฒน์ นายกสมาคมองค์การบริหารส่วนตำบลแห่งประเทศไทย มีข้อท้วงติงว่าประชาชนได้อะไร และมีข้อเสนอข้อหนึ่งว่า การควบรวมด้วยเกณฑ์ประชากร และรายได้ ไม่ตอบโจทย์การบริการประชาชนได้ ขอเสนอให้ควบรวมในลักษณะพื้นที่ คือ 1 ตำบล 1 ท้องถิ่น เพราะ สภา อปท.ต้องมีการเลือกตั้งที่ผูกติดยึดโยงพื้นที่การปกครองและจำนวนฐานประชากร ด้วย เมื่อจนกับจนมารวมกัน มันก็ยังจนอยู่           ซึ่งแนวคิดเบื้อง ต้นดังกล่าว สอดคล้องกับความเห็นข้อเสนอแนะของนายถวิลไพรสณฑ์อดีต สส. พรรคประชาธิปัตย์ ที่มีความเห็นแย้งในเรื่อง "พื้นที่สภาพเป็นชนบท ที่มีรายได้น้อย"           มาดูข้อเสียของการควบรวม อปท.           ผู้ เขียนเคยนำเสนอข้อเสียของการควบรวม อปท.ไว้แล้ว ขอสรุปอีกครั้งอาทิ (1) เกิดกระแสต่อต้านจากกลุ่มบุคคลผู้สูญเสียประโยชน์ โดยเฉพาะการลดจำนวนสมาชิกสภา อปท.ลง โดยไม่มีเกณฑ์หมู่บ้านมาพิจารณา (2) พื้นที่ อปท.ที่ยกฐานะเป็นเทศบาล บางแห่งเป็นพื้นที่ซึ่งอยู่ที่ห่างไกล ทุรกันดาร เป็นป่าเขา ส่วนใหญ่เป็นเขตชนบท หรือเป็นเขตที่มีลักษณะพิเศษเฉพาะ เช่น เป็นเกาะ เป็นชุมชนของเผ่าพันธุ์ที่มีเอกลักษณ์เฉพาะถิ่น เช่น ชาวเขา ชาวมุสลิม ฯ เป็นต้น (3) การให้การบริการประชาชนไม่ทั่วถึง เพราะเขตพื้นที่ของ อปท.มีพื้นที่กว้างขวางมาก (4) หลักการบริหารงาน อปท.ในรูปแบบเทศบาลเป็นการบริหารจัดการอปท. "เขตพื้นที่เมือง" เป็นสำคัญ (5) จำนวนสมาชิกสภา อปท.ที่ไม่ผูกยึดโยงกับจำนวนหมู่บ้าน อาจมีปัญหาความเหลื่อมล้ำในเชิงการเมืองและการบริหารได้           ฉะนั้น การควบรวมโดยการใช้ฐานประชากร และรายได้เพียงสองประการ อาจไม่เพียงพอต่อการควบรวม อปท. เพื่อให้มีขนาดใหญ่ขึ้น มีประสิทธิภาพขึ้น ตามเป้าหมายเดิมที่คาดหวัง อาจไม่สามารถตอบโจทย์การแก้ปัญหา "การจัดบริการสาธารณะ" แก่ประชาชนได้ควรมีเกณฑ์ "ภูมิสังคม" มาพิจารณาด้วย           การ กำหนดให้ อปท. มีรูปแบบทั่วไป ที่เหมือนกันหมด เพียงรูปแบบเดียว คือ "เทศบาล"โดยไม่มี "รูปแบบพิเศษ" แล้ว จะทำให้ อปท. ทั่วประเทศมีรูปแบบเหมือนกันหมด ทั้งที่ข้อเท็จจริง "สภาพื้นที่" ไม่ได้เหมือนกันเลย มีความแตกต่างที่หลากหลาย ขึ้นกับสภาพ "ภูมิสังคมของแต่ละพื้นที่" เช่น เป็นเมืองภูเขา ทะเล เกาะแก่ง แหล่งท่องเที่ยว เมืองวัฒนธรรม เมืองชายแดน ย่านอุตสาหกรรม ฯลฯ เป็นต้น           ฉะนั้น การควบรวม จึงมิใช่ทางแก้ปัญหา แต่ควรมีการแก้ปัญหาโดยการจัดตั้ง "การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ" เช่นในพื้นที่ที่เรียกว่า "เขตเศรษฐกิจพิเศษ" เป็นการเฉพาะจะดีกว่า เป็นต้น จากประสบการณ์ที่ผ่านมาของท้องถิ่นออสเตรเลียในการ "ควบรวมท้องถิ่น" ให้มีขนาดใหญ่ขึ้น พบว่า ท้องถิ่นที่อยู่ห่างไกล จะเสียเปรียบ ท้องถิ่นที่อยู่ใกล้ ๆ เมืองหรือ เป็นชุมชนเมือง ทำให้ชุมชนชนบทห่างไกลยิ่งมีความล้าหลังมากขึ้น เพราะความไม่เท่าเทียมกันในการจัดสรรงบประมาณการพัฒนา การกระจายงบประมาณต่าง ๆ และการเข้าถึงการบริการสาธารณะของประชาชน ฯลฯ เป็นต้น           การพัฒนาเพื่อการรองรับ สังคม 4.0           การ พัฒนาเศรษฐกิจอดีตที่ผ่านมาตั้งแต่โมเดล "ประเทศไทย 1.0" เน้นภาคการเกษตรไปสู่ "ประเทศไทย 2.0" เน้นอุตสาหกรรมเบา และก้าวสู่โมเดลปัจจุบัน "ประเทศไทย 3.0"เน้นอุตสาหกรรมหนัก โดยมีเป้าหมายแนวโน้ม ตามแนวคิดของ ดร. สุวิทย์ เมษินทรีย์ รมช.กระทรวงพาณิชย์ รัฐบาลต้องสร้างโมเดลใหม่ขึ้นมาเพื่อปฏิรูปเศรษฐกิจของประเทศและนำพาประชาชน ทั้งประเทศไปสู่โมเดล "ประเทศไทย 4.0" ให้ได้ภายใต้ 3-5 ปีนี้           เพื่อ สร้างความเข้าใจว่าจะมีอะไรเกิดขึ้น บุคคลที่จะมาไขรหัสโมเดลใหม่นี้ได้เป็นอย่างดีคือ ดร.สุวิทย์ เมษินทรีย์ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงพาณิชย์ ผู้มีหน้าที่ดำเนินการตามนโยบายของนายกรัฐมนตรี ที่จะมาบอกพวกเราว่า "ประเทศไทย 4.0" คือ บริบทประเทศไทยมีคุณลักษณะ 6 ประการด้วยกัน ได้แก่ (1) มีความภาคภูมิใจในความเป็นชาติและวัฒนธรรมของตน (2) พัฒนาคนไทยเป็นมนุษย์ที่สมบูรณ์ (3) มีสังคมที่มีคุณภาพ (4) มีสภาพแวด ล้อมที่น่าอยู่ (5) มีโครงสร้างเศรษฐกิจที่เข้มแข็ง (6) การมีบทบาทสำคัญในเวทีระดับภูมิภาคและระดับโลก           ท่ามกลางกระแส การระดมความคิดของหลาย ๆ ฝ่ายเพื่อไปสู่การปฏิรูประเทศ และการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น ณ เวลานี้ จึงมีความหมายยิ่ง ที่ทุกคนที่เกี่ยวข้องต้องช่วยกันระดมความคิดเชิงสร้างสรรค์ แน่นอนว่าภายในระยะเวลา ไม่เกิน 1 ปี 6 เดือน หรือ 2 ปีนี้เป้าหมายการปฏิรูปท้องถิ่นโดยเฉพาะการเพิ่มประสิทธิภาพของ อปท.ด้วยการควบรวมเทศบาลจะเป็นผลสำเร็จให้สอดคล้องกับการก้าวเข้าสู่การ พัฒนาประเทศไทย 4.0 ในอีกไม่กี่ปีข้างหน้านี้ให้จงได้...