บทความพิเศษ: ความสับสนของข้าราชการส่วนท้องถิ่น

บทความพิเศษ: ความสับสนของข้าราชการส่วนท้องถิ่น

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๒๘ มกราคม ๒๕๕๙

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           ท้อง ถิ่น เรียกกันตามศัพท์รัฐธรรมนูญเดิมว่า "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" หรือ "อปท." ซึ่งมีความพยายามแก้ไขให้ใช้คำใหม่ในร่างรัฐธรรมนูญว่า "องค์กรบริหารท้องถิ่น" หรือ "อบท." แต่ก็ถูกยกเลิกไป ฉะนั้น ในเมื่อยังไม่มีศัพท์ใหม่มาแทนที่ศัพท์เดิม ก็ขอใช้คำว่า "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" (อปท.)           นับระยะเวลาการก่อร่าง สร้างตัวของท้องถิ่น จากกระแสการกระจายอำนาจตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ที่มีการเร่งกระจายอำนาจในรูปแบบโครงสร้าง นับตั้งแต่การยกฐานะสภาตำบลให้เป็น "องค์การบริหารส่วนตำบล" (อบต.) เริ่มในปี 2537 และการยกฐานะสุขาภิบาลเป็น "เทศบาล" ทั่วประเทศ ในปี 2542 พร้อมๆ กับการตรากฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจและ กฎหมายระเบียบการบริหารงานบุคคล โดยขณะเดียวกันก็ได้มีการแก้ไขหลักการการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่น จากเดิมที่มีการเลือกตั้งโดยอ้อมผ่านสภาท้องถิ่น เปลี่ยนรูปแบบ "นายก อปท."(ผู้บริหารท้องถิ่น) เป็น "แบบสภาที่ผู้บริหารมีอำนาจมาก" (Strong Executive) โดยผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงทั้งหมดจากท้องถิ่น 3 รูปแบบ ทั้ง องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)เทศบาล และ องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ซึ่งเหตุการณ์ทั้งหมดนี้ล้วนดำเนินการในช่วงก่อนปี 2550 กล่าวคือดำเนินการในช่วงของรัฐธรรมนูญปี 2540 นั่นเอง ซึ่งถือว่าเป็นยุคทองของ "การปกครองท้องถิ่นไทย"           ท้องถิ่นมีความขัดแย้งและสับสนในตัวตน           เมื่อ มีการตรารัฐธรรมนูญใหม่ขึ้นมาในปี 2550 กลับปรากฏว่าท้องถิ่นมีหลักการใหม่หรือบทบัญญัติใหม่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญ ใหม่อยู่หลายมาตรา แม้บางมาตราแทบจะไม่มีการเปลี่ยนเท่าใดนัก แต่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2550 ได้บัญญัติบังคับให้มีการตรากฎหมายท้องถิ่นใหม่รวมอย่างน้อย 5 ฉบับ ได้แก่   (1) กฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่น (2) กฎหมายรายได้ท้องถิ่น (3) กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (4) กฎหมายเกี่ยวกับข้าราชการส่วนท้องถิ่น และ (5) กฎหมายอื่นตามหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ปรากฏว่า รัฐบาลในช่วงนั้นไม่ได้ตรากฎหมายดังกล่าว คือไม่สนองตอบต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ2550 แต่อย่างใด           ใน บริบทของท้องถิ่นเองที่มีแต่ "ความขัดแย้ง" ถือเป็นปัญหาอุปสรรคอย่างหนึ่ง เพราะโครงสร้างท้องถิ่นเองถูกออกแบบให้มีความขัดแย้งในตัวเองอยู่หลายๆ ส่วน ทั้งฝ่ายบริหารท้องถิ่นฝ่ายสภาท้องถิ่น และฝ่ายประจำท้องถิ่น ยิ่งสร้างความสับสนในตัวตนให้แก่คนท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะคนท้องถิ่นในกลุ่มของ"ฝ่ายประจำ" หรือ ฝ่ายข้าราชการและลูกจ้างท้องถิ่น ซึ่งเป็นผู้นำนโยบายของฝ่ายบริหารหรือฝ่ายการเมืองท้องถิ่นไปสู่การปฏิบัติ มีจำนวนอยู่กว่าสี่แสนคน คิดเป็นร้อยละ 18 ของบุคลากรภาครัฐทั้งหมดที่มีอยู่ราว 2.2 ล้านคน           ปัจจุบันมีคำ ถามว่าข้าราชการส่วนท้องถิ่นมีตัวตนของตนเองหรือไม่ คำตอบก็คือ บุคลากรฝ่ายประจำของท้องถิ่นค่อนข้างมีความสับสนในบทบาทและหน้าที่ของตนเอง หรือจะเรียกว่า "สับสนในตัวตน" ว่ากันตั้งแต่หัวจรดหาง หรือเริ่มตั้งแต่ต้นที่เข้ามาทำงานจนถึงปลายเมื่อมีการย้ายหรือการออก จากราชการไป           บ่อเกิดของความสับสนในตัวตน           "ฝ่าย ประจำท้องถิ่น" มีความสับสนไม่เข้าใจในบทบาทของตนเองและมีความสับสนในตัวตน จนอาจนำไปสู่ความขัดแย้งในเพื่อนร่วมงานในที่นี้ ได้แก่ ข้าราชการท้องถิ่นและลูกจ้าง ซึ่งแยกเป็นสองกลุ่มใหญ่คือ (1) กลุ่มสายบริหาร ได้แก่ ข้าราชการท้องถิ่นตำแหน่งปลัด อปท.รองปลัด อปท. และ หัวหน้าส่วนราชการต่างๆ และ (2) กลุ่มสายผู้ปฏิบัติ ซึ่งมิใช่สายบริหาร ในจำนวนนี้รวมสายวิชาชีพและวิชาการ และรวมลูกจ้างและพนักงานจ้างทั้งหมดด้วย           ใน ความสัมพันธ์หรือปฏิสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายประจำกับฝ่ายการเมืองท้องถิ่นนั้น ในภาพรวมพบว่า บรรดาข้าราชการและลูกจ้างท้องถิ่นจำนวนเกินกว่าร้อยละ 60-70 ล้วนมีเส้นสายเส้นทาง "การเข้าสู่ตำแหน่ง" ด้วยระบบอุปถัมภ์ (Patronage System) รวมถึงความมิชอบด้วยกระบวนการบริหารงานบุคคลในรูปแบบต่างๆ ที่มิใช่ระบบคุณธรรม (Merit System) ซึ่งระยะที่ผ่านมามักปรากฏเป็นข่าวตามสื่อมวลชนอยู่เสมอ ประกอบกับอำนาจการบริหารงานที่เบ็ดเสร็จของผู้บริหารท้องถิ่นที่มีอำนาจมาก ขาดการควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจที่ดี เหล่านี้ย่อมส่งผลก่อให้เกิดการบริหารงานท้องถิ่นที่บิดผัน(Abuse) ขาดประสิทธิภาพ ขาดความโปร่งใสได้ ซึ่งผลพวงจากปรากฏการณ์ดังกล่าวย่อมก่อให้เกิด "การทุจริตคอร์รัปชัน" ทั้งการทุจริตโดยตรงหรือการทุจริตเชิงนโยบาย (Policy Corruption) ได้ง่าย           ใน ความสัมพันธ์ระหว่างตัวเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น "ฝ่ายประจำ"ด้วยกันเองปัจจุบันก็กำลังสับสนวุ่นวายในการปรับกรอบอัตรากำลัง จาก"ระบบจำแนกตำแหน่งตามหน้าที่ความรับผิดชอบ" (Position Classifi cation-PC) หรือ "ระบบซี" เพื่อเข้าสู่ "ระบบการจำแนกตำแหน่งตามความสามารถ" หรือ "ระบบแท่ง" (Competency-based Classifi cation or Broad Branding) ด้วยความมีลักษณะพิเศษของท้องถิ่นที่พยายามนำหลักการของข้าราชการพลเรือนมา เทียบเคียง แต่ปรากฏว่าไม่สามารถเทียบเคียงกับระบบของท้องถิ่นได้ในรายละเอียดปลีกย่อย           ข้าราชการท้องถิ่น 2 กลุ่มขัดแย้งกันเอง           ความ สับสนในเชิงขัดแย้งไม่เข้าใจ และไม่พอใจในความเปลี่ยนแปลงดังกล่าว มีกระแสข่าวโต้แย้งในระหว่างข้าราชการส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองแยกเป็น 2 กลุ่มใหญ่ คือ ระหว่าง (1) สายงานทั่วไป สายวิชาการ สายอำนวยการ และ (1) สายบริหารงาน อปท. แม้แต่ในสายบริหารงาน อปท. เอง ในกลุ่มของ รองปลัด อปท. ก็สับสน ในการเรียกร้องแก้ไข เพราะมีข้อเรียกร้องเดียวกับกลุ่มที่ 1 คือกลุ่มสายงานทั่วไป-วิชาการ-อำนวยการซึ่งหากจะเทียบจำนวน(ปริมาณ)แล้วเป็น ที่น่าเป็นห่วงว่า ในกระแสคนหมู่มากด้วยสัดส่วนร้อยของกลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่นกลุ่มที่ 1 ที่มีมากกว่ากลุ่มที่สอง (กลุ่มสายบริหารฯ) ถึงกว่าร้อยละ 90 เรียกได้ว่า มีความได้เปรียบต่อข้อเรียกร้องในเชิงปริมาณที่มากกว่าอีกฝ่ายมากมาย ไม่ว่าจะสร้างกระแสข่าว หรือการประชาสัมพันธ์คัดค้านต่อต้านที่มากกว่าอีกฝ่ายชนิดที่เรียกว่าไม่ เห็นฝุ่น           ซึ่งกลุ่มสมาพันธ์ข้าราชการสายทั่วไปและสายวิชาการจะ เข้ายื่นหนังสือต่อนายกรัฐมนตรีในวันที่ 29 มกราคม 2559 นี้เพื่อขอทบทวนมาตรฐานต่างๆในระบบแท่งท้องถิ่น โดยเสนอให้วางรากฐานส่งเสริมความก้าวหน้าในสายงานทั่วไปสายวิชาการพร้อมขอ ให้เยียวยาข้าราชการที่ได้รับผลกระทบจากการเข้าสู่ระบบแท่ง           ซึ่ง ถือเป็นการวัดใจต่อหลักการ และความมีมาตรฐานของระบบ ขององค์กรกลางบริหารงานบุคคลกลางผู้มีอำนาจ มิใช่การโอนอ่อนตามกระแสเรียกร้องที่ขาดเหตุผล และตรรกะ แม้ในเรื่องเล็กน้อยที่มิใช่สาระของระบบ เช่น ในเรื่องการแต่งเครื่องแบบของพนักงานส่วนท้องถิ่นตามระบบจำแนกตำแหน่งในระบบ แท่งซึ่งกระทรวงมหาดไทยได้สั่งให้ชะลอ รวมถึงการสั่งระงับการบริหารงานบุคคลไว้เป็นการชั่วคราวเป็นเวลา 3 เดือน เหล่านี้ เป็นต้น           ในบางกระแสอาจสร้างความเข้าใจผิดในระบบหรือ สร้างความแตกแยกในระหว่างกลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่น ที่ถือเป็นบุคลากรหัวใจหลักของท้องถิ่นที่จะนำนโยบายของผู้บริหารท้องถิ่นไป สู่การปฏิบัติในการพัฒนาสร้างสรรค์พัฒนางานบริการ (Public Service) ตามอำนาจหน้าที่ เพื่อมวลประชาพี่น้องท้องถิ่นได้อยู่ดีกินดี มิใช่มีอคติหรือบริหารงานเชิงขัดแย้งซึ่งกันและกัน           โจทย์ที่สำคัญของท้องถิ่นรออยู่           คง ไม่มีใครอยากให้ข้าราชการท้องถิ่นมีแต่ความขัดแย้ง สังคมคนภายนอกที่เฝ้าจับตามองอยู่อาจมีความเคลือบแคลงสงสัย สะใจหรือสงสาร สุดแต่จะคาดเดาในความเขลาหรือฉลาดที่ปรากฏ แม้กระทั่ง "ตัวตนของท้องถิ่นเองที่คนท้องถิ่นก็ยังไม่เข้าใจ" แล้วอนาคตของการปกครองท้องถิ่นไทยจะเป็นไปอย่างไร เพราะอุปสรรคใหญ่หลวงที่กำลังขวางท้าทายรออยู่มีมากมาย โจทย์สำคัญที่รอคำตอบอยู่ 2 ข้อคือ           (1)รูปแบบการปกครองท้อง ถิ่นจะมีทิศทางไปทางใด จะมีการยุบรวมหรือควบรวมเพื่อให้ อปท. มีประสิทธิภาพหรือไม่อย่างไรและ(2)เมื่อไหร่จะมีการปลดล็อกให้มีการเลือก ตั้งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น เหล่านี้เป็นคำถามที่ต้องการคำตอบที่สำคัญมากกว่าการขัดแย้งคัดค้านใน "มาตรฐานการบริหารงานบุคคลสากล" ที่ต้องมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลง เพราะที่ใดมีการเปลี่ยนแปลงที่นั่นย่อมมีการต่อต้านเป็นธรรมดา แต่การคัดค้านต่อต้านนั้นคงมิใช่การคัดค้านต่อต้านที่ขาดเหตุผลและตรรกะ โดยไม่คำนึงถึงประโยชน์โดยรวม