บทความพิเศษ: บทบาทภูมิภาคที่ไม่เคยเปลี่ยนตั้งแต่สมัยผู้ใหญ่ลี(2504)

บทความพิเศษ: บทบาทภูมิภาคที่ไม่เคยเปลี่ยนตั้งแต่สมัยผู้ใหญ่ลี(2504)

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๗ มกราคม ๒๕๕๙

สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           ท่าม กลางกระแสโลก (New world orders) ในเรื่องประชาธิปไตย (Democracy) ในการกระจายอำนาจสู่การปกครองท้องถิ่น (Decentralization) หรือที่เรียกว่า "ราชการส่วนท้องถิ่น"หรือ "การปกครองส่วนท้องถิ่น" (Local government or Local self government) ที่จะหวนคืนกลับไปสู่การบริหารราชการแบบ"รวบอำนาจโดยส่วนกลาง" ไม่ได้อีกแล้วนั้น ยังมีอีกคำหนึ่งที่สารบบการปกครองของไทยจะละเลยไม่กล่าวถึงไม่ได้เลย ก็คือ การปกครองแบบภูมิภาค หรือ "ราชการส่วนภูมิภาค"           ประเทศไทยจัด ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินแบ่งการปกครองเป็น 3 ส่วน คือ บริหารราชการส่วนกลาง บริหารราชการส่วนภูมิภาค และ บริหารราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งการบริหารราชการที่เราเคยชินในการกำหนดนโยบายจากระดับบน แล้วสั่งการลงสู่ระดับล่างตามลำดับ ซึ่งในที่นี้ก็คือ "ราชการส่วนกลาง" และ "ราชการส่วนภูมิภาค" โดยผู้นำนโยบายของรัฐไปปฏิบัติก็คือ ข้อสั่งการของผู้ว่าราชการจังหวัดจาก "ราชการส่วนภูมิภาค" หรือ "การปกครองส่วนภูมิภาค" นั่นเอง ฉะนั้น ในอีกคำเรียกหนึ่งของ "ราชการส่วนภูมิภาค" ก็คือ "ราชการส่วนกลางจำแลง" นั่นเอง เพราะเป็นการแบ่งมอบอำนาจ (Deconcentralization) ของส่วนกลางไปให้ส่วนภูมิภาคดำเนินการแทน           ในสมัยก่อนมีเพลง ผู้ใหญ่ลีว่า ... ผู้ใหญ่ลีตีกลองประชุม ชาวบ้านต่างมาประชุม มาชุมนุมกันที่บ้านผู้ใหญ่ลี ต่อไปนี้ผู้ใหญ่ลีจะขอกล่าว ถึงเรื่องราวที่ได้ประชุมมา ทางการเขาสั่งมาว่า ให้ชาวนาเลี้ยงเป็ดและสุกร ... สมัยนั้นอยู่ในช่วงแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1 และฉบับที่ 2 เพลงนี้จึงถือว่าเป็นเพลงสื่อประชาสัมพันธ์งานของรัฐบาล อย่างไรก็ตาม เพลงนี้ สะท้อนภาพการบริหารราชการแบบ "ผู้ให้จากส่วนกลาง" และ ความเข้าใจของประชาชนที่ยังไม่มีความรู้ความเข้าใจใดๆ เลย ได้แต่คิดเอาเองเข้าใจว่าอย่างไร เขาก็จะทำไปอย่างนั้น เพราะคำว่า "สุกร" ชาวบ้านต่างไม่เข้าใจว่าคืออะไร ผู้ใหญ่บ้านก็ไม่เข้าใจเช่นกัน ครั้นจะไปถามราชการก็เกรงเขาจะดูถูกว่าโง่เง่า จึงต้องทำความเข้าใจกันเอาเองของชาวบ้านและผู้ปฏิบัติที่เป็นผู้นำหมู่บ้าน ต่างคนจึงพากันเดาเอาเองว่า สุกรก็คือ "สุนัข" นั่นเอง ซึ่งผิด           ทบทวนข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น           มีข้อพิจารณาจาก "ราชการส่วนภูมิภาค" หรือ "ผู้ว่าราชการจังหวัด" ในหลายประการ ดังนี้           (1) จากเพลงผู้ใหญ่ลีมาถึงปัจจุบัน ราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ก็ยังคงแนวคิดแบบเดิมนี้อยู่ กล่าวคือ ผู้ว่าราชการจังหวัดเมื่อได้รับการแต่งตั้งและเข้ามารับตำแหน่งที่จังหวัด ก็ไม่ได้ถามปัญหาความจำเป็นหรือความต้องการของชาวบ้านในพื้นที่ แต่กลับมีนโยบายสั่งการมอบหมายให้ส่วนราชการประจำจังหวัด และอำเภอ รวมทั้งบุคลากรของรัฐที่อยู่ในพื้นที่คือ กำนัน ผู้ใหญ่บ้านและปัจจุบันได้รวมไปถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ด้วยนำนโยบายของผู้ว่าราชการจังหวัดไปปฏิบัติ ทำเช่นนี้ในช่วงที่ดำรงตำแหน่งจนกระทั่งครบวาระที่ต้องโยกย้าย หรือเกษียณอายุราชการไป ในชั่วขณะเพียงหนึ่งปี หรือสองปีเท่านั้น           (2) เมื่อมีผู้ว่าราชการจังหวัดคนใหม่มารับตำแหน่งก็ปฏิบัติเช่นเดิม แต่อาจมีการเสนอแนวนโยบายเพิ่มขึ้นมาใหม่จากผู้ว่าราชการจังหวัดคนก่อนอีก ซึ่งถือเป็น "แนวนโยบายที่ไม่ต่อเนื่อง" เพราะปัญหาของประชาชนเดิมที่ค้างมาจากผู้ว่าราชการจังหวัดคนก่อนก็ยังแก้ไข ไม่เสร็จ กลับมีนโยบายใหม่เพิ่มมาอีก กลับกลายเป็นว่าข้าราชการ หน่วยงานผู้ปฏิบัติต้องรับนโยบายดังกล่าวไว้ดำเนินการ           (3) หากพิจารณาในแนวนโยบายของผู้ว่าราชการจังหวัดแต่ละคนแล้ว มีข้อสังเกตว่า "อาจมิใช่นโยบายของทางราชการโดยตรง" แต่เป็นความอยากหรือความปรารถนาที่จะทำเช่นนั้นเช่นนี้ของผู้ว่าราชการ จังหวัดเสียมากกว่า ดูเสมือนเป็นตามกระแส หรือการแสดงบารมีที่เรียกว่า "การแสดงเพา (เวอร์)" หรือ "การโชว์ออฟ" เสียมากกว่าจะเป็นจริงเป็นจังตามหลักทฤษฎี โดยเฉพาะไม่เป็นไปตามปัญหาและความต้องการที่แท้จริงของประชาชนและท้องถิ่น           (4) ราชการส่วนท้องถิ่น หรือ อปท. มีงบประมาณและมีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมายจัดตั้งบัญญัติไว้ ซึ่งถือเป็น "งานประจำในอำนาจหน้าที่ของ อปท." แต่กลับต้องเอาเงินงบประมาณของท้องถิ่นไปดำเนินตามนโยบายของ "ส่วนภูมิภาค" ที่อาจมิใช่แนวนโยบายที่แท้จริงดังกล่าวแล้ว และก็ไม่เคยปรากฏว่ารัฐบาลได้สนับสนุนงบประมาณกลับคืนมาช่วยเหลือท้องถิ่น แต่อย่างใด ในทางกลับกันอปท. ต้องอุดหนุนงบประมาณให้แก่ราชการส่วนภูมิภาคอีก ซึ่งหลายโครงการไม่สอดคล้องกับปัญหาความต้องการ และประโยชน์ที่ประชาชนได้รับโดยตรง ปัจจุบันจากการสำรวจข้อมูลพบว่า ส่วนราชการที่ขอรับเงินอุดหนุนจากท้องถิ่นมากที่สุด ก็คือ ราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัดและอำเภอนั่นเอง รวมถึง เหล่ากาชาดจังหวัดกาชาดกิ่งอำเภอ ซึ่งเป็นปกติที่ท้องถิ่นปฏิบัติมาอย่างช้านานเรียกว่า กลืนไม่เข้า คายไม่ออก           (5) บทบาทของผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะ "ราชการส่วนภูมิภาค" ใช้บทบาทสั่งการทำตามนโยบายของส่วนกลางหรือของตนเองมากกว่าการทำงานเพื่อการ แก้ไขปัญหาชาวบ้านอย่างแท้จริงไม่เหมือนกับผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้ง และเมื่อมีการประเมินผลงานประจำปี หากประสบผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์เป้าหมายที่กำหนด ย่อมหมายถึง "มีผลงานเกิดขึ้น" ที่จะส่งผลต่อ "ความก้าวหน้า" ในตำแหน่งหน้าที่การงานของข้าราชการผู้ปฏิบัติงานได้แก่ ผู้ว่าราชการจังหวัด และบรรดาหัวหน้าส่วนราชการฯ แต่บุคคลที่กลับ "ไม่ได้รับความก้าวหน้า" เลยก็คือประชาชน เพราะราชการส่วนภูมิภาครับผิดชอบต่อเจ้านายส่วนกลาง ไม่ได้รับผิดชอบต่อความพึงพอใจของประชาชนในพื้นที่แต่อย่างใด           (6) พิจารณาจากสายการสั่งราชการ กระทรวง ทบวง สั่งการกรม กรมสั่งการจังหวัด จังหวัดสั่งการอำเภอ และ อำเภอสั่งการ อปท. หรือ "ท้องถิ่น" ฉะนั้น ในทางปฏิบัติจึงพบว่า บุคคลที่ทำงานในเกือบจะทุกด้าน ก็คือ ท้องถิ่น ไม่ว่าจะในนามของนายกอปท. หรือ ปลัด อปท. ยกตัวอย่างในเรื่องที่สำคัญ ได้แก่ เรื่องการพัฒนาและส่งเสริมอาชีพ การป้องกันและปราบปรามยาเสพติด โดยการตั้งศูนย์ต่อสู้เอาชนะยาเสพติด การคุ้มครองผู้บริโภคโดยการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคประจำ เทศบาลฯการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในพื้นที่ การจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เบี้ยคนพิการ และโรคเอดส์ การศึกษาเด็กในระดับปฐมวัย(ศูนย์พัฒนาเด็กเล็กฯ) การตรวจสอบรับรองเกษตรกรในการประกันราคาข้าวเปลือก การตรวจรับรองความเสียหายจากการช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติด้านการเกษตร ฯลฯ และ แม้กระทั่งงานนโยบายที่กำลังดำเนินการอยู่ในขณะนี้ก็คือ ดำเนินการตามมาตรการส่งเสริมการกระตุ้นเศรษฐกิจ "งบตำบลละ 5 ล้าน"           (7) ในบรรดาผลงานที่เกิดขึ้นทั้งหมดจากการปฏิบัติงานของท้องถิ่นจึงตกแก่ "ผู้ที่รายงานและสั่งการฯ" คนที่มีผลงานก็ได้หน้าไป ได้แก่ ราชการส่วนภูมิภาค คือจังหวัดและอำเภอนั่นเองแต่ "ท้องถิ่น" กลับไม่ได้หน้า เพราะไม่มีผลงานใดที่เป็นชิ้นเป็นอันของตนเองเลย           (8) การลดบทบาทของส่วนภูมิภาคลง อาจเป็นแนวคิดที่สวนกระแสการบริหารงานเชิงยุทธศาสตร์ชาติ (National Strategy)ที่ต้องปฏิบัติงานนโยบายชาติให้มีความต่อเนื่องในระยะยาว และสร้างความแข็งแกร่งให้แก่หน่วยปฏิบัติได้แก่ "การบริหารราชการส่วนภูมิภาค" ฉะนั้น ในแนวคิดการลดบทบาทภูมิภาคลงนี้มิได้หมายความว่าจะทำให้การปกครองภูมิภาค หรือราชการส่วนภูมิภาคถูกยกเลิกไปแต่ประการใด แต่อาจมีการปรับบทบาท และจัดสรรภารกิจใหม่ให้เหมาะสมในการพัฒนาและการกำกับดูแลท้องถิ่นที่มี ประสิทธิภาพต่อไป           บทบาทเจ้าขุนมูลนายทำให้เกิดแนวคิดจังหวัดจัดการตนเอง           จาก ข้อสังเกตข้างต้น ประกอบกับภาพเชิงสัญลักษณ์ที่เรามักพบเห็นบ่อย เช่น เมื่อเกิดเหตุสาธารณภัย อุทกภัย (น้ำท่วม) อัคคีภัย (ไฟไหม้) ผู้ว่าราชการจังหวัดจะออกเยี่ยมเยียนปลอบขวัญให้กำลังใจราษฎรผู้ประสบภัย หรือ การเป็นผู้นำออกรณรงค์แก้ไขปัญหาการจราจรรถติด หรือ ภาพการตรวจเยี่ยม ตรวจราชการประชุมฯหรือ การออกหน่วยบริการประชาสัมพันธ์เคลื่อนที่ต่างๆ ของผู้ว่าราชการจังหวัด ที่มีประชาชนมาคอยต้อนรับ มาฟังนโยบาย มากมายล้นหลาม           ภาพที่ปรากฏดังกล่าว จึงสวนทางกับข้อเท็จจริงในเชิงบริหารที่ผู้ว่าราชการจังหวัดต้องสอบถามชาว บ้านว่า เขามีปัญหาและความต้องการใด           ในมุมมองเพื่อการปฏิรูป จึงเกิดกระแสแนวคิด "จังหวัดจัดการตนเอง" หรือการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดขึ้นมา เพื่อให้ได้คนอาสาเข้ามาทำงานบริหารจังหวัด มีการสนองต่อความพึงพอใจของประชาชน เพื่อให้ทันต่อการพัฒนา มีการลงมือทำงาน แทนที่จะสั่งการ หรือสั่งคนอื่นทำ ด้วยสโลแกนหรือคำขวัญโก้ๆ แล้วได้ผลงานเป็นของตนเอง มีการตรวจสอบผลงานและการทำงานโดยประชาชน มีการผูกยึดโยงกับชาวบ้าน มีการแก้ไขปัญหาของประชาชน มิใช่การให้ประชาชนมาช่วยทำนโยบายของตนเองให้เป็นผลสำเร็จ การประเมินผลงานขึ้นอยู่กับผลงานในการบริหารดูแลและการบริการรับใช้ประชาชน และสุดท้ายชาวบ้านจะเป็นผู้ชี้วัดตัดสินว่า ในโอกาสต่อไป "ผู้บริหารฯ เหมาะที่จะให้ทำงานต่อไปอีกหรือไม่" หากบริหารไม่ดีหรือทำไม่ดี ก็จะถูกเปลี่ยนด้วยระบบการเลือกตั้งให้คนอื่นเข้ามาทำหน้าที่แทน           แทน ที่จะมาเป็นเจ้านาย เป็นพ่อเมืองดังเช่นปัจจุบัน แน่นอนว่าแนวคิดนี้ย่อมได้รับการคัดค้านและต่อต้านจากกลุ่มข้าราชการกระทรวง มหาดไทยที่มีบทบาทสูงใน "ราชการส่วนภูมิภาค"           บทสรุปในสถานการณ์ปัจจุบัน           ตลอด ระยะเวลา 40-50 ปีที่ผ่านมา บทบาทของภูมิภาคจึงมิได้เปลี่ยนแปลงเลย บทบาทในการกำกับดูแลท้องถิ่น มิได้เป็นการกำกับดูแล แต่กลับกลายเป็น "บทบาทการสั่งการ" ที่ไม่ต่างจากเพลงผู้ใหญ่ลีเมื่อปี พ.ศ. 2504 แต่ประการใด เป็นการสั่งการให้ใครทำอะไร เพื่อให้ตนเองได้ผลงาน ประมาณว่า เจ้านายอยากได้อะไรก็ต้องทำให้ หาให้ โดยไม่ได้สนองตอบต่อความต้องการที่แท้จริงของประชาชน ฉะนั้น หากหวังเอา "งานบริการประชาชน" (Public service) เป็นหลักแล้ว บทบาทของภูมิภาคควรต้องปรับเปลี่ยนเป็นการให้บริการมากกว่าการสั่งการโดยไม่ ยึดโยงต่อประชาชน