สายตรงท้องถิ่น: ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ยังไกลเกินจริง

สายตรงท้องถิ่น: ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ยังไกลเกินจริง

สยามรัฐ ฉบับวันที่ ๗ พฤษภาคม ๒๕๖๑

ศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม           ผมได้รับเชิญจากสาขารัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนสุนันทาให้ไปร่วมอภิปรายเรื่อง "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบ พิเศษ แม่สอด จังหวัดตาก"ให้กับคณาจารย์และนักศึกษาจำนวนประมาณ 200 คน ประเด็นที่ให้วิทยากรนำเสนอ คือความเป็นไปได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ และกรณีองค์กรปกครองส่วน ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่แม่สอดมีความเป็นไปได้มากน้อยแค่ไหนและมีปัญหาอุปสรรคอย่างไรบ้าง           ผมเห็นว่ามีบทเรียนข้อเสนอองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเกิดขึ้นมากมายในช่วงการกระจายอำนาจเฟื่องฟูตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 โดยมีความคิดเห็นและข้อเสนอในทางวิชาการและข้อเสนอในเวทีสัมมนาหลายๆ แห่ง รวมทั้งข้อเสนอจากงานวิจัยหลายสถาบันต่อรัฐบาลหลายยุคหลายสมัย แต่ผลสรุปโดยภาพรวม พบว่าข้อเสนอทั้งหลายทั้งปวงนี้ยังไม่ถูกนำไปสู่การปฏิบัติแต่อย่างใดในเกือบทุกรัฐบาลที่ผ่านมา และผมก็เห็นว่าการจัดทำ"องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ แม่สอด" ยังไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในระยะอันใกล้นี้           ด้วยเหตุผลสำคัญว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษไม่สามารถเกิดขึ้นได้เพราะรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน พ.ศ. 2560 ยังไม่มีมาตราใดในหมวดว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่นที่บัญญัติเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ และเหตุผลส่วนหนึ่งก็คือ ทิศทางการกระจายอำนาจของรัฐบาลยังไม่ปรากฏเป็นนโยบายที่จะให้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ รวมทั้งยุทธศาสตร์ชาติก็ไม่ได้ให้ความสำคัญกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษแต่อย่างใด           กล่าวโดยสรุปจึงทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเดินไปข้างหน้าได้ยากและอาจจะหยุดนิ่งอยู่กับที่ด้วยเหตุผลในเชิงกฎหมายรัฐธรรมนูฐนโยบาลรัฐบาล และยุทธศาสตร์ชาติซึ่งยังไม่บอกทิศทางการกระจายอำนาจในรูปการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ           โดยหลักการทั่วไปแล้ว ผมเห็นว่าการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในหลายประเทศได้มีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในหลายๆ มิติ เป็นต้นว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในเขตเมืองใหญ่และเขตอุตสาหกรรม ในเขตแหล่งท่องเที่ยว ในเขตพื้นที่ชายแดนรวมทั้งในเขตพื้นที่ที่เป็นเอกลักษณ์พิเศษ เช่น เขตเมืองเก่า เขตอนุรักษ์ศิลปวัฒนธรรม เป็นต้น           จึงทำให้เห็นว่าทิศทางขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในเขตพื้นที่พิเศษดังที่กล่าวมาแล้วนั้นการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ยังเป็นเพียงกระแสความคิดที่หวังผล ในเชิงปฏิบัติไปสู่ความเป็นจริงได้ยาก ซึ่งก็น่าเสียดายว่าบริบทพื้นที่ของประเทศไทยยังมีหลายส่วนหรือพื้นที่หลายแห่งที่น่าจะมีทิศทางส่งเสริมการกระจายอำนาจในรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษให้เกิดขึ้นหรือให้มีจำนวนเพิ่มขึ้น           กรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่แม่สอดก็เช่นกันโดยผมได้ตอบคำถามพิธีกรที่ถามว่า'ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่แม่สอดจะมีแนวทางที่จะเกิดขึ้นได้หรือไม่' ผมได้ตอบไปโดยไม่ลังเลว่า 'จากเหตุผลข้างต้นที่กล่าวมาแล้วทำให้ท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่แม่สอดเกิดขึ้นได้ยาก เพราะเหตุผลเรื่องนโยบายรัฐบาลและเหตุผลในเชิงยุทธศาสตร์ชาติ แม้กระทั้งเหตุผลในรูปของการกระจายอำนาจในปัจจุบัน'           ทั้งนี้เพราะเห็นว่า ปัญหาและอุปสรรคขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่แม่สอดมีหลายประการ เป็นต้นว่า (1) ปัญหาความซ้ำซ้อนของภารกิจระหว่างรัฐบาลกลาง กระทรวง ทบวง กรม และส่วนภูมิภาคกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเช่น ภารกิจที่เสี่ยงต่อการซ้ำซ้อน ได้แก่ เรื่องผังเมือง เรื่องแรงงานต่างด้าวเรื่องการจัดโครงสร้างพื้นฐาน และเรื่องการจัดการธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นต้น (2) การออกแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษแม่สอดยังมีปัญหาที่ไม่ลงตัวและเห็นว่าข้อเสนอเรื่องกรรมการนโยบายที่ให้มาจากภาครัฐ ผู้ทรงคุณวุฒิ และตัวแทนท้องถิ่นก็ยังมีปัญหาอยู่ (3)การจัดสรรภาษีอากรค่าธรรมเนียมซึ่งเห็นว่าเป็นเรื่องใหญ่           ในประเด็นเหล่านี้ อุปสรรคขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษนั้นก็คือ การจัดความสัมพันธ์เชิงอำนาจ ที่รัฐบาลส่วนกลางและส่วนภูมิภาคยังคงหวงแหนอำนาจ และไม่สามารถกระจายอำนาจในเชิงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษได้           เป็นที่น่าเสียดายว่า การพัฒนาศักยภาพในพื้นที่ของประเทศไทยแทนที่จะแบ่งเบาภารกิจของรัฐบาลโดยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้กระทำแทนในฐานะองค์กรรัฐที่จะพัฒนาให้เห็นถึงศักยภาพและความสามารถของคนท้องถิ่น เพื่อพัฒนาท้องถิ่นของตนเองให้ก้าวหน้าไปนั้นเริ่มทำได้ยากมากขึ้นเพราะรัฐบาลส่วนกลางไม่ได้ให้ความสำคัญต่อการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นแต่อย่างใด           ข้อเสนอที่ผมคิดว่าจะเป็นการช่วยให้เกิดการปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์การพัฒนาใหม่ของประเทศนั้นก็คือ การเรียกร้องให้รัฐบาลและผู้ที่เกี่ยวข้องเห็นความสำคัญของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในรูปแบบของการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ           ทั้งนี้ผมเห็นว่าการเปลี่ยน แปลงยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศในรูปแบบใหม่นั้นก็คือ การใช้ฐานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นฐานในการพัฒนาประเทศ ซึ่งในขั้นที่ทำได้ง่ายที่สุด คือ การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่เป็นไปตามบริบท ศักยภาพของพื้นที่ รวมถึงพื้นที่ที่มีความโดดเด่นและมีความเป็นเอกลักษณ์ของตนเอง