พินิจการเมือง: ถามหาผลงานการปฏิรูปท้องถิ่นเป็นอย่างไร

พินิจการเมือง: ถามหาผลงานการปฏิรูปท้องถิ่นเป็นอย่างไร

โพสต์ทูเดย์  ฉบับวันที่ ๒๓ พฤษภาคม ๒๕๖๑

ศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม           ผมเห็นว่าการใช้อำนาจของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน้า คสช. ในการเปลี่ยนแปลงการสอบบุคลากรท้องถิ่นมาให้ส่วนกลางเป็นผู้จัดสอบ หรือเป็นการให้อำนาจแก่คณะกรรมการกลาง มีอำนาจในการสอบและคัดเลือกข้าราชการ หรือพนักงานส่วนท้องถิ่นแทนที่จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แต่ละแห่งเป็นผู้จัดสอบนั้นถือว่าเป็นการปฏิรูปท้องถิ่นส่วนหนึ่งที่เกี่ยวข้องกับการสอบข้าราชการ หรือพนักงานส่วนท้องถิ่น           อย่างไรก็ตาม ผมเห็นว่ายังมีอีกหลายเรื่องที่รัฐบาลยังไม่ตัดสินใจปฏิรูปท้องถิ่น ทั้งๆ ที่มีข้อเสนอที่จะทำการปฏิรูปท้องถิ่นไว้ในหลายประเด็น แต่ก็ยังขาดการนำข้อเสนอต่างๆ ไปสู่การปฏิบัติหรือดำเนินการปฏิรูปท้องถิ่นให้เป็นรูปธรรม โดยเฉพาะข้อเสนอจากสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ที่มีข้อเสนอการปฏิรูปท้องถิ่นไว้หลายประการและสามารถนำไปดำเนินการปฏิรูปได้           ผมจึงเข้าใจว่า การปฏิรูปท้องถิ่นยังไม่ได้นำไปสู่การตัดสินใจของผู้นำรัฐบาล ทั้งๆ ที่ผมเห็นว่า การปฏิรูปท้องถิ่นเป็นเรื่องที่ไม่ยากและสลับซับซ้อนเหมือนการปฏิรูปประเทศ ซึ่งยากและมีความซับซ้อนมากกว่า การที่รัฐบาลไม่ได้ตัดสินใจนำการปฏิรูป ท้องถิ่นไปเป็นวาระที่สำคัญก็แปลความว่า การปฏิรูปท้องถิ่นยังไม่ได้ปฏิรูปให้เป็นรูปธรรมแต่อย่างใด           กล่าวสำหรับข้อเสนอในการปฏิรูปท้องถิ่นทั้งในส่วนของ สปช.และ สปท. รวมทั้งคณะกรรมการปฏิรูปท้องถิ่นมักจะมีข้อเสนอเป็นไปในทิศทางเดียวกันในการปฏิรูปท้องถิ่น ซึ่งรัฐบาลสามารถหยิบเอาข้อเสนอนำมาปฏิรูปให้เห็นเป็นรูปธรรมได้ทันทีในประเด็นต่างๆ ดังนี้           ประเด็นที่หนึ่ง การจัดทำประมวลกฎหมายท้องถิ่น ซึ่งผมเห็นว่าน่าจะทำได้ทันที ทั้งนี้ เพราะในประมวลกฎหมายท้องถิ่นมีหลายประเด็นที่อาจจะกล่าวได้ว่าเป็นการปฏิรูปท้องถิ่น เช่น การควบรวมท้องถิ่น การพัฒนาศักยภาพของท้องถิ่นในการจัดบริการสาธารณะในรูปแบบของความร่วมมือ หรือเรียกว่า "สหการ"           ประเด็นที่สอง การควบรวม ท้องถิ่น เป็นการรวมท้องถิ่นเข้าด้วยกันในพื้นที่ใกล้เคียงกัน หรือหลายพื้นที่สมัครใจที่จะรวมกัน ในประเด็นนี้สามารถปฏิรูปได้ทันทีเช่นกัน เช่น มีข้อเสนอให้ควบรวม "หนึ่งตำบลหนึ่งท้องถิ่น" สูตรนี้ก็แปลว่า ตำบลหนึ่งที่มี อปท.ซ้อนทับกันอยู่ในตำบลเดียวกันสองท้องถิ่นก็จะทำให้เหลือเพียงตำบลละหนึ่งท้องถิ่นเท่านั้น และยังทำให้จำนวนท้องถิ่นลดลงไปได้เกือบพันแห่ง           นอกจากนี้ มีข้อเสนอให้ใช้เกณฑ์การควบรวม เช่น ใช้เกณฑ์รายได้และประชากร เพื่อทำให้ท้องถิ่นลดจำนวนลง เพื่อให้ท้องถิ่นมีศักยภาพทั้งด้านการเงินการคลังและงบประมาณ  รวมทั้งพื้นที่รับผิดชอบที่มากขึ้น และการควบรวมสามารถเสนอให้มีการใช้แรงจูงใจ เป็นต้น           ประเด็นที่สาม การจัดความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นซึ่งในประเด็นนี้เห็นว่า มีข้อเสนอให้จัดความสัมพันธ์มาเป็นเวลานาน ทั้งนี้ เพราะการให้บริการสาธารณะในพื้นที่มีการซ้อนทับหน้าที่และงบประมาณกันระหว่างส่วนราชการกับท้องถิ่น เพราะความไม่ชัดเจนในการแบ่งหน้าที่ระหว่างหน่วยงานต่างๆ ทำให้การบริการสาธารณะไม่มีประสิทธิภาพและสิ้นเปลืองงบประมาณ จึงมีข้อเสนอให้ปฏิรูปการจัดความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น และพิจารณากฎหมายต่างๆ ที่มีการซ้ำซ้อนอำนาจกันนั่นก็คือ การรื้อกฎหมายอำนาจหน้าที่ของส่วนกลาง และจัดระบบความสัมพันธ์ใหม่ให้กับส่วนกลางและส่วนภูมิภาค           ประเด็นที่สี่ การถ่ายโอนภารกิจให้เป็นไปตามแผนกระจายอำนาจ สืบเนื่องจากประเด็นที่สามที่เห็นความทับซ้อนระหว่างหน้าที่ความรับผิดชอบของส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคกับส่วนท้องถิ่น โดยไม่ได้มีการแก้ไขกฎหมายนั้น ทำให้แผนการกระจายอำนาจไม่เป็นไปตามเป้าหมาย โดยเฉพาะการถ่ายโอนงานภารกิจที่อยู่ในความรับผิดชอบของส่วนกลางในบางเรื่องต้องโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่เป็นไปตามเป้าหมายขาดความต่อเนื่อง ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการกระจายอำนาจ           ประเด็นที่ห้า การจัดทำกฎหมายรายได้ท้องถิ่น ในส่วนนี้มีข้อเสนอมาหลายยุคหลายสมัย แต่ก็ไม่สามารถดำเนินการให้สำเร็จได้ และก็มีความหวังว่า การปฏิรูปท้องถิ่นซึ่งคาดหวังว่าน่าจะสำเร็จได้ในยุคการปฏิรูปท้องถิ่นที่จะทำให้มีความชัดเจนในเรื่องของรายได้ท้องถิ่นที่จะต้องระบุว่า รายได้ท้องถิ่น ให้มาจากส่วนใดบ้าง ซึ่งจะทำให้เป็น การเพิ่มศักยภาพท้องถิ่นไปในตัว           ประเด็นที่หก การจัดทำกฎหมายการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารท้องถิ่น ในส่วนนี้เห็นว่า มีการยกร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องในทำนองนี้อยู่หลายหน่วย และเห็นว่าสามารถนำมาปฏิรูปกฎหมายนี้ให้เป็นรูปธรรมได้ในทันที เพราะจะทำให้หน่วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบริหารงาน โดยให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในรูปแบบต่างๆ เป็นการบังคับให้ท้องถิ่นเปิดช่องทางให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารงานท้องถิ่นที่ชัดเจนยิ่งขึ้น           ประเด็นที่เจ็ด การทำกฎหมายให้ประชาชนถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่งกฎหมายดังกล่าวนี้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญมาตลอดและรัฐธรรมนูญปี 2560 ก็เช่นกัน กำหนดให้มีการจัดทำกฎหมายดังกล่าว อันถือว่าเป็นการง่ายที่สุดที่จะทำให้เกิดผลในทางเป็นจริง           นอกจากนี้ ยังมีกฎหมายตามรัฐธรรมนูญการเสนอข้อบัญัติท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ โดยเป็นไปตามแบบเดียวกัน ซึ่งก็น่าเสียดายที่กฎหมายทั้งสองอย่างนี้ไม่ได้รับความสนใจในการดำเนินการแต่อย่างใด           ประเด็นที่แปด การใช้ท้องถิ่นเป็นฐานในการปฏิรูปประเทศ ซึ่งเท่ากับเป็นการปฏิรูปแนวคิดใหม่ที่เปลี่ยนไปจากเดิม โดยให้ท้องถิ่นเป็นองค์กรหลักในการจัดทำบริการสาธารณะ เพื่อช่วยแบ่งเบาภารกิจรัฐบาลในภารกิจที่เห็นว่าท้องถิ่นทำได้ดีกว่าส่วนกลางและส่วนภูมิภาค เช่น ภารกิจสวัสดิการสังคม ชุมชน ภารกิจการจัดการทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม ภารกิจการสาธารณสุขมูลฐาน และภารกิจด้านการศึกษา เป็นต้น           ผมเข้าใจว่า เป็นโอกาสของรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหารกับการมีอำนาจเบ็ดเสร็จ ซึ่งเอื้อประโยชน์ในการปฏิรูปท้องถิ่นให้เห็นผลได้อย่างรวดเร็วและเป็นรูปธรรมได้ทันที เช่น การควบรวมท้องถิ่น การเพิ่มศักยภาพท้องถิ่น การจัดทำกฎหมายรายได้ท้องถิ่น และการใช้ท้องถิ่นเป็นฐานในการพัมนาประเทศ ซึ่งที่ผ่านมาการดึงอำนาจการสอบ ท้องถิ่นมาสอบที่ส่วนกลาง ซึ่งถือว่าน่าจะดีกว่าการปล่อยให้ท้องถิ่นสอบกันเอง เพราะเห็นว่าท้องถิ่นส่วนหนึ่งมีการเรียกรับผลประโยชน์ ค่าตอบแทนจากผู้สอบอยู่บ่อยครั้ง           ผมจึงเห็นว่า น่าเสียดายที่รัฐบาลมีอำนาจเต็มแล้ว แต่ก็ไม่ได้ทำการปฏิรูปท้องถิ่นให้เป็นรูปธรรม และในอนาคตผมไม่แน่ใจนักว่า รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งจะสามารถทำการปฏิรูปท้องถิ่นได้มากน้อยแค่ไหน