เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคล ส่วนท้องถิ่น ฉบับใหม่ ตอนที่ 25 : ปัญหาระบบแท่ง ตอน 4

เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคล ส่วนท้องถิ่น ฉบับใหม่ ตอนที่ 25 : ปัญหาระบบแท่ง ตอน 4
สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๓๑ พฤษภาคม ๒๕๖๑
          ทีมวิชาการ
          สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย
          ร่างรายงานฉบับสมบูรณ์ (Draft final Report)ข้อเสนอ 5 ทางเลือก
          ตามโครงการศึกษาวิจัยเรื่อง การปรับปรุงระบบจำแนกตำแหน่งและค่าตอบแทนของข้าราชการส่วนท้องถิ่น (ระยะที่ 2) พ.ศ. 2552 สปร. สรุปรายงานความก้าวหน้าฉบับที่ 1 ในงวดงานที่ 1 "เสนอทางเลือก" การจัดทำโครงสร้างระดับชั้นงานของข้าราชการส่วนท้องถิ่นไว้ 5 แนวทาง ได้แก่
          ข้อเสนอที่ 1 คือ การกำหนดตามเดิมในปัจจุบัน อิงตามระดับซี 1-10 เดิม
          ข้อเสนอที่2 คือ การกำหนดโครงสร้างตาม ก.พ.และ กทม.เป็นโครงสร้างระดับชั้นงานระบบแท่ง(Broadband)
          ข้อเสนอที่ 3 คือ เหมือนโครงสร้างตาม ก.พ. ระบบแท่ง (Broadband)แต่เพิ่ม "ระดับเฉพาะ" ของท้องถิ่นมากขึ้น
          ข้อเสนอที่ 4 คือ การกำหนดเป็นเพิ่ม "แท่งเฉพาะ"ของ อปท.
          ข้อเสนอที่ 5 คือ การกำหนดอิสระบนมาตรฐานกลาง ให้ อปท. แต่ละแห่ง ไปพิจารณากำหนดโครงสร้างระดับชั้นงานเองภายใต้มาตรฐานกลางที่กำหนด
          ผู้บริหาร อปท. ระดับสูงส่วนใหญ่เห็นด้วยกับข้อเสนอที่ 3 ร้อยละ 45.5 กล่าวคือให้มีโครงสร้างระดับชั้นงานแบบแท่ง (Broadband)เหมือนข้าราชการพลเรือน แต่ปรับปรุงหรือเพิ่มระดับเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเหตุผลส่วนใหญ่มองว่าเป็นการอิงโครงสร้างชั้นงานของภาคข้าราชการพลเรือน และภาคข้าราชการกรุงเทพมหานครสามัญที่กำลังจะมีการเปลี่ยนแปลงซึ่งเป็นมาตรฐานเดียวกันแต่ปรับปรุงให้เข้ากับภาคข้าราชการส่วนท้องถิ่น
          การบริหารทรัพยากรบุคคล (คำใหม่ของการบริหารงานบุคคล) ของ อปท.มีปัญหา
          ผลการศึกษาทบทวนปัญหาที่ผ่าน ตามพ.ร.บ.และการออกมาตรฐานทั่วไป/มาตรฐานกลางประสบปัญหาสำคัญ 9 ประการดังนี้
          (1) การขาดความเป็นเอกภาพขององค์กรบริหารงานบุคคล ใน 3 ระดับ ประกอบด้วยคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.ถ) คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น (ก. กลาง) และคณะกรรมการข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น(ก.จังหวัด) ก่อให้เกิดปัญหาในการปฏิบัติงานทั้งในส่วนขององค์กรบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นระดับชาติ (ก.ถ. และ ก.กลาง) และในระดับจังหวัดกล่าวคือในระดับชาติ ความซ้ำซ้อนของอำนาจหน้าที่ระหว่าง ก.ถ. และ ก.กลาง ซึ่งไม่มีความชัดเจน จนนำไปสู่ความสับสนแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการที่สำนักงานก.ถ.ซึ่งเป็นหน่วยธุรการของคณะกรรมการ ก.ถ.สังกัดอยู่กับสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย ในขณะที่ ก.กลางมีฝ่ายเลขาคือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นนั้น เป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้โครงสร้างขาดความเป็นเอกภาพมากที่สุด เป็นต้นและในระดับจังหวัด ซึ่งโครงสร้างของคณะกรรมการข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นในปัจจุบันที่แบ่งออก 3 ชุด ก็พบว่าต้องประสบปัญหาในแง่ของมาตรฐานหลักเกณฑ์และแนวทางปฏิบัติของพนักงานส่วนท้องถิ่นที่ขาดความเป็นเอกภาพไม่มีความสอดคล้องกัน จนทำให้เกิดปัญหาในด้านของความเหลื่อมล้ำได้เปรียบเสียเปรียบระหว่างพนักงานท้องถิ่นแต่ละประเภท อีกทั้งส่งผลให้การโอนย้ายพนักงานส่วนท้องถิ่นเป็นไปด้วยความยุ่งยากและล่าช้า เป็นต้น
          (2) การกำหนดแผนกรอบอัตรากำลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางแห่งยังไม่มีความชัดเจนในประเด็นการวิเคราะห์ค่างาน การวิเคราะห์อัตรากำลังที่เหมาะสม
          (3) ความไม่เป็นมาตรฐานในการจัดทำโครงสร้างส่วนราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
          (4) ความไม่เป็นอิสระและมาตรฐานในการกำหนดตำแหน่งระดับสูง ซึ่งถึงแม้จะเปลี่ยนจากระบบซีมาเป็นระบบแท่งแล้วก็ยังพบว่า มีหลักเกณฑ์ที่ยังไม่เหมาะสมและไม่ชัดเจนควรมีการศึกษาเพิ่มเติม
          (5) การจัดสอบเองโดยหน่วยงานของท้องถิ่นมักปรากฏข้อร้องเรียนว่าไม่มีความโปร่งใส
          (6) การเลื่อนตำแหน่ง / ระดับในสายปฏิบัติของข้าราชการในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กทำได้ยาก เนื่องจากในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กนั้นไม่มีตำแหน่งที่จะรองรับกับตำแหน่งที่ข้าราชการจะสามารถเลื่อนตำแหน่ง / ระดับได้
          (7) ขาดความคล่องตัวในการโอนย้ายข้าราชการ/พนักงานส่วนท้องถิ่น เนื่องจากระบบการโอนย้ายข้าราชการ/พนักงานในปัจจุบัน ต้องได้ความยินยอมทั้งจากตัวข้าราชการ/พนักงานส่วนท้องถิ่นเสียก่อนหรือที่เรียกว่า "หลักความสมัครใจ" จากนั้นต้องได้รับความยินยอมของผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสองฝ่ายหรือที่เรียกว่า "หลักความยินยอม" นอกจากนี้ยังได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการข้าราชการ/พนักงานส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัดอีก จึงทำให้การโอนย้ายล่าช้าและไม่คล่องตัว รวมถึงเกิดปัญหาอีกหลายอย่างตามมาจากความไม่โปร่งใสและไม่ชัดเจน
          (8) ระบบและวิธีการประเมินความดีความชอบและการพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนของท้องถิ่นยังขาดหลักเกณฑ์และมาตรฐานที่ชัดเจน จึงเปิดโอกาสให้ผู้บริหารท้องถิ่นสามารถใช้ดุลยพินิจในการพิจารณาซึ่งอาจเกิดปัญหาเรื่องความไม่ยุติธรรมได้
          (9) การพัฒนาทรัพยากรบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ขึ้นอยู่กับงบประมาณของแต่ละท้องถิ่น โดยไม่มีหน่วยงานที่รับผิดชอบการฝึกอบรมเป็นการเฉพาะที่รับผิดชอบการฝึกอบรมโดยไม่ต้องมีการลงทะเบียน ดังนั้นการพัฒนาจึงขึ้นกับศักยภาพและความพร้อมของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
          มุมมองการปฏิรูปการบริหารงานบุคคล (Per sonnel Reform) ท่ามกลางความขัดแย้ง
          เป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูปท้องถิ่น (Local Government Reform) จากเอกสารการศึกษาของ"สปร." มีรายละเอียดมาก แต่หากพิจารณาว่าครอบคลุมประเด็นหรือบริบทของท้องถิ่น (Local context) หมดหรือไม่ อย่างไรนั้น ในความเห็นส่วนตัว "ไม่มีหมดประเด็น" เพราะ ตราบใดที่กาลเวลาเปลี่ยน สภาพเศรษฐกิจสังคมย่อมเปลี่ยนยิ่งในบริบทของท้องถิ่นที่มีกลุ่ม "ผู้มีส่วนได้เสีย"(Stake holders) เป็นฝักฝ่ายหลายกลุ่มที่ไม่ลงตัวกัน เมื่อฝ่ายหนึ่งได้อีกฝ่ายหนึ่งจะเสีย โอกาสที่จะวินวินไปด้วยกัน "ค่อนข้างยาก" บวกกับการมี"ผลประโยชน์หรือประโยชน์ทับซ้อน" (Conflict of Interest - COI) ในทางการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องเพราะ "อปท." เป็น "องค์กรทางการเมือง" (Political Organization) ที่มีปรากฏการณ์ต่างๆทางสังคมที่ขัดแย้งกันตลอด (Dialectic) แทบจะไม่มีความสมดุลกัน เรียกว่าเป็นองค์กรที่มี "ความขัดแย้งหรือย้อนแย้งในตัวเองค่อนข้างสูงเสมอ" (Paradox,Self-conflict, Conflicts by itself) ฉะนั้น เมื่อกาลเวลาเปลี่ยนทุกสิ่งจึงเปลี่ยนแปลงขัดแย้ง
          สำหรับปัญหาที่เกิดขึ้นหรือมีขึ้นจึงเป็น"ธรรมชาติขององค์กร" โดยเฉพาะ อปท. ที่โครงสร้างได้ถูกออกแบบไว้ให้ "มีความขัดแย้งกันอยู่ในตัว" ในหลายส่วน มีกลุ่ม "บุคคลผู้มีส่วนได้เสีย" (Stake Holders) หลากหลาย อาทิ
          (1) ฝ่ายการเมืองท้องถิ่น ทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายสภา
          (2) ฝ่ายข้าราชการท้องถิ่น
          (3) ฝ่ายราชการส่วนกลางรวมรัฐบาล และผู้กำกับดูแล ที่มิได้มีความผูกพันกันในฐานะคนองค์กรเดียวกัน (No organization commitment)
          (4) ฝ่ายข้าราชการฝ่ายปกครองและอดีตข้าราชการบิ๊ก มท.
          (5) ฝ่ายประชาชน รวมNGO/ประชาสังคม/ประชารัฐ (Civil Society/Civil State)  ซึ่งต่างฝ่ายต่างมีประโยชน์ได้เสีย หรือผลประโยชน์ทับซ้อน (Conflict of Interest-COI) ที่แตกต่างกันไป นอกจากนี้ยังมี
          (6) ฝ่ายการเมืองระดับชาติ ที่คอยฉกฉวยประโยชน์จาก "ท้องถิ่น"ใน "ฐานเสียง" หรือ"หัวคะแนน"หรืออื่นใดเป็นอาทิ
          การบริหารงานบุคคลท้องถิ่นสมัยใหม่กับ"กระแสโลก" (New World Orders)
          ต้องสอดคล้องกันไม่ว่าจะเป็นเรื่อง"ประชาธิปไตย" (Democracy) ว่าด้วยการกระจายอำนาจ (Decentralization) ที่ต้องเดินหน้าและมอง "เชิงสร้างสรรค์" "เชิงรุก" (Proactive or Not Passive) เป็นการพัฒนามาตรฐานให้ดีขึ้นให้เป็นไปตามหลัก "มาตรฐานสากล" ดังอารยะประเทศ และควรเป็นมาตรฐานเดียวกันเหมือน "ข้าราชการอื่น" เช่น "ข้าราชการพลเรือน"(Civil Servant) การพยายามจัดทำมาตรฐานที่แตกต่าง ย่อมทำให้ขัดแย้งกับมาตรฐานการเทียบตำแหน่ง การโอนย้าย ตามหลักความก้าวหน้าในระบบคุณธรรม แล้วการอ้าง "มาตรฐานความเป็นมืออาชีพของราชการไทย" ก็ยังคงความห่างไกลในบริบทของระบบราชการไทยอยู่มาก
          ความพยายามสร้างมาตรฐานใหม่ของท้องถิ่นให้แตกต่างจาก ก.พ.
          การเข้าสู่ระบบแท่งของข้าราชการส่วนท้องถิ่น ดูจะเป็นเรื่องที่น่าสนใจของข้าราชการท้องถิ่นทุกคน ด้วยจำนวนข้าราชการส่วนท้องถิ่นรวมเจ้าหน้าที่ส่วนท้องถิ่นทั้งหมดถึงสี่แสนคน หรือประมาณ 1 ใน 5 ของข้าราชการฝ่ายพลเรือนไทยที่มีจำนวน 2 ล้านคน การว่าจ้าง สปร. ศึกษาวิจัยการเข้าสู่ระบบแท่ง มิได้หมายความว่า ก.กลางซึ่งเป็นผู้กำหนดมาตรฐานกลาง จะต้องนำข้อเสนอของ สปร. ทุกประการมากำหนดเป็นมาตรฐานแต่ เป็นเพียงแนวโน้ม แนวทางเท่านั้น  ในหลายเรื่อง กลับกลายเป็นเรื่องเก่าจากระบบซี แม้มีความพยายามสร้างกฎเกณฑ์กติกาใหม่ แต่ก็เกิดความลักลั่น ที่มีผลกระทบต่อ "มาตรฐานตำแหน่งและความน่าเชื่อถือจากองค์กรอื่น" เช่นการกำหนดอัตราเงินประจำตำแหน่งที่แตกต่างจากข้าราชการพลเรือน  เหล่านี้ มีผลทำให้การเทียบโอนตำแหน่ง การโอนย้ายสับเปลี่ยนตามวิสัยทั่วไปของระบบราชการไทย ขาดตอน ที่ไม่สามารถสลับตำแหน่งกันได้ เป็นปัญหาในการเทียบโอนตำแหน่งเป็นอย่างมาก เช่น สถ. เทียบตำแหน่งว่า ตำแหน่ง ข้าราชการ สถ. จากสายงานที่เริ่มต้นจากระดับ 3 (แท่งวิชาการ  ปฏิบัติการ) เทียบเท่าตำแหน่งบริหาร อำนวยการของท้องถิ่น  ในอดีตมีปัญหาในการเทียบโอนย้ายตำแหน่ง เช่น ปลัดเมืองพัทยา โอนย้ายมาจากพนักงานอัยการ หรือ ข้าราชการ สถจ.โอนย้ายโดย"การคัดเลือก" มาดำรงตำแหน่ง ผอ.กองคลัง ในเทศบาล เพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งบริหารที่ว่างภายใน 150 วันนับแต่ตำแหน่งว่าง ตามกรอบแผนอัตรากำลัง 3 ปี ซึ่งการดำเนินการดังกล่าวก่อให้เกิดกระแสว่า อาจเป็นการสร้างมาตรฐานการบริหารงานบุคคลโดยที่ไม่มีเหตุผลเพียงพอรองรับ
          Career path ของสายงานผู้ปฏิบัติ
          ยกตัวอย่างในสายงานผู้ปฏิบัติบ่นว่าถูกกีดกันด้วยมาตรฐานกำหนดตำแหน่ง ซึ่งเมื่อมาดูเส้นทางความก้าวหน้า (Career path) เพื่อเทียบเคียงดูความแตกต่างกัน เห็นว่าแท่งท้องถิ่นมี"ระดับกลาง" ด้วย กล่าวคือ ท้องถิ่นมีแท่งบริหารท้องถิ่น และอำนวยการท้องถิ่นที่มี 3 ระดับ คือระดับต้น/กลาง/สูง แต่ของข้าราชการพลเรือนไม่มี"ระดับกลาง" กล่าวคือ พลเรือนแท่งบริหารและแท่งอำนวยการมี 2 ระดับ คือ บริหารระดับต้นและ บริหารระดับสูง/อำนวยการระดับต้น และอำนวยการระดับสูง  สำหรับพลเรือนตำแหน่ง"ชำนาญการพิเศษ" (ชพ.) ครองตำแหน่ง 3 ปีสอบตำแหน่งอำนวยการต้นได้ แต่ของท้องถิ่นชำนาญการพิเศษ 6 ปี จึงจะสอบอำนวยการกลางท้องถิ่นได้ ชพ. พลเรือน 4 ปี สอบคัดเลือกแข่งกับ "อำนวยการต้น" 1 ปี เพื่อขึ้นสู่ตำแหน่ง"อำนวยการระดับสูง" ได้  แต่ ท้องถิ่น "ชำนาญการ" (ชก.) 6 ปี ไม่สามารถสอบตำแหน่ง "ผู้อำนวยการกองระดับต้น" แข่งกับหัวหน้าฝ่ายต้น 2 ปี ได้ เพราะการเปลี่ยนเป็นแท่งเหมือนพลเรือนไม่ทั้งหมด  ทำให้เหมือนความก้าวหน้าโดนกีดกันด้วยมาตรฐานกำหนดตำแหน่ง และเป็นจุดบอดช่องว่างของการเปลี่ยนระบบซีจากซี 6-7 เป็น"ชำนาญการ" ที่เท่ากันในระบบแท่ง แต่ต่างกันมากในระบบซี
          นอกจากนี้ ก. กลาง เคยมีมติเทียบตำแหน่งอำนวยการสูง (พลเรือน) เทียบเท่าตำแหน่งบริหารสูงท้องถิ่น ในการเลื่อนตำแหน่ง พบว่าระยะเวลาเร็วที่สุดจากตำแหน่ง "ปฏิบัติการพลเรือน" ไปตำแหน่งอำนวยการสูง มีระยะเวลา14 ปี แต่ตำแหน่ง "ปฏิบัติการท้องถิ่น" ไปตำแหน่งบริหารสูง มีระยะเวลา 20 ปี ทำให้การเทียบตำแหน่งดังกล่าวน่าจะคลาดเคลื่อน ไม่เทียบเท่า ฉะนั้น เมื่อพิจารณาเส้นทางการเติบโตโดยการเทียบตำแหน่งกันตัวต่อตัว พบว่า การเข้าสู่ตำแหน่ง "ระดับสูง" (เชี่ยวชาญ) ของข้าราชการพลเรือน มีเส้นทางระยะเวลาการครองตำแหน่งที่เริ่มจากสายงานระดับ 3 (ปริญญาตรี)มีความแตกต่างกันในระยะเวลาการครองตำแหน่งถึง 6 ปี นั่นหมายความว่า เส้นทางความก้าวหน้าในชีวิตราชการ (Career path) ของข้าราชการส่วนท้องถิ่นด้อยกว่า  แล้วอย่างนี้ย่อมทำให้ประสบปัญหาในการเทียบโอนตำแหน่งทันทีกล่าวคือ ไม่สามารถเทียบโอนตำแหน่ง เพื่อการโอนย้ายได้  เพราะตามหลักการต้องให้ข้าราชการทุกคนสามารถเลื่อนไหล โอนย้ายไปหากันได้ ด้วยมาตรฐานที่เท่ากัน และนอกจากนี้ ในกฎหมายบุคคลของข้าราชการส่วนท้องถิ่น และมาตรฐานกลาง ยังกำหนดให้นำหลักเกณฑ์ของ ก.พ.มาใช้เป็นหลัก ด้วยมาตรฐานที่ไม่น้อยกว่าข้าราชการพลเรือน ซึ่งในทางปฏิบัติมีการแปลความกันว่าสามารถมีมาตรฐานที่สูงกว่า ก.พ.ได้อันเป็นความเข้าใจที่ผิด
          นอกจากนี้แท่งวิชาการและทั่วไปยังแตกต่างจากข้าราชการ ก.พ. ที่ผูกติดกับตำแหน่งของผู้บังคับบัญชา "ผู้อำนวยการกอง" หากยังเป็นอำนวยการต้น ก็ไม่มีทางไปชำนาญการพิเศษได้ เพราะติดเงื่อนไขโครงสร้างขนาด อปท.และงบการบริหารงานบุคคลที่ไม่เกินร้อยละ 40 เป็นต้น  ขอว่าต่อในตอนต่อไป