เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 23 : ปัญหาระบบแท่ง ตอน 2

เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 23 : ปัญหาระบบแท่ง ตอน 2

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๖๑

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           การว่าจ้าง สปร. ศึกษาการเข้าแท่งท้องถิ่น           มีการถกปัญหากันก่อนเข้าแท่งมาตั้งแต่ปี2552 กระบวนการเข้าสู่ระบบแท่งของข้าราชการส่วนท้องถิ่นนั้นได้มีการว่าจ้าง"สถาบันที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาประสิทธิภาพในราชการ" หรือ "สปร." วงเงินจ้างประมาณ 14 ล้านบาท เพื่อศึกษาความเป็นไปได้ในการยกเลิกระบบซีของข้าราชการส่วนท้องถิ่น โดยมีกรอบระยะเวลาศึกษาให้แล้วเสร็จเสนอ ก.กลางพิจารณาภายในเดือนกันยายน 2552 เป็นแนวโน้มว่าจะนำระบบแท่งข้าราชการพลเรือนมาปรับใช้ในข้าราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งต้องให้มีสิทธิในการโอนย้ายไปมากันได้เหมือนข้าราชการพลเรือน เพราะหากกำหนดแตกต่าง อาจมีผลกระทบในการไม่สามารถโอนย้ายระหว่างกันได้ โดยมีผลการศึกษามาเป็นระยะ รายงานผลการศึกษาฉบับที่สำคัญที่ผ่านมา เช่น    (1) ร่างรายงานฉบับสมบูรณ์ (Draft Final Report)โครงการศึกษาวิจัยเรื่อง การปรับปรุงระบบจำแนกตำแหน่งและค่าตอบแทนของข้าราชการส่วนท้องถิ่น(ระยะที่ 2) เสนอต่อ กระทรวงมหาดไทย วันที่ 17 ธันวาคม 2552 ซึ่งก่อนหน้านี้ สปร. ได้เชิญ อปท. แจ้งข้าราชการอบจ.เทศบาล และ อบต. แต่ละสายงานเข้าประชุม 5 ภาค ระหว่างวันที่ 12-28 พฤษภาคม2552 (2) โครงการสื่อสารและประชาสัมพันธ์ตามแผนปฏิบัติการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ระบบจำแนกตำแหน่งของข้าราชการส่วนท้องถิ่น จากระบบซีเป็นระบบแท่ง ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2558 เสนอ สำนักงาน ก.ถ. สำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย (3) โครงการติดตามประเมินผลและพัฒนาระบบทรัพยากรบุคคลของข้าราชการส่วนท้องถิ่น รองรับ Thailand 4.0 และแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2560 สปร. ตามหนังสือสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทยที่ มท 0209.3/ว 4159 ลงวันที่26 กรกฎาคม 2560 ซึ่งมีการจัดประชุมเชิงปฏิบัติการเพื่อรับฟังความคิดเห็นตามโครงการฯระหว่างวันที่ 10 ตุลาคม - 7 พฤศจิกายน 2560 รวมจำนวน 4 ครั้ง ใน 4 ภาค คือภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ภาคใต้ ภาคเหนือ และภาคกลาง           ปัญหาการเข้าสู่ระบบแท่งของท้องถิ่นเริ่มตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2559 เป็นต้นมา           ข้าราชการส่วนท้องถิ่นส่วนหนึ่งโดยเฉพาะข้าราชการแท่งทั่วไปและแท่งวิชาการยังคงเห็นว่าเป็นปัญหาอยู่ แม้ผลการศึกษาของสปร. ตามรายงานฉบับสมบูรณ์การติดตามประเมินและพัฒนาระบบทรัพยากรบุคคลของข้าราชการส่วนท้องถิ่น รองรับ Thailand 4.0 ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2560 ที่ได้นำเสนอสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย (สำนักงานก.ถ.) แล้ว ได้สรุปแนวทางแก้ไข "ข้าราชการท้องถิ่นที่ได้รับผลกระทบจากการเข้าสู่ระบบแท่ง"สรุปว่าได้สำรวจกลุ่มเป้าหมายเกือบทั้งหมดหรือประมาณ 80-90% ไม่มีผู้ใดเสียสิทธิจากการเข้าสู่ระบบแท่ง แต่เพราะการสื่อสารและความไม่เข้าใจทำให้รู้สึกว่าไม่ยุติธรรม เช่นความไม่เข้าใจหรือไม่ทราบเกี่ยวกับระเบียบของการขอเครื่องราชอิสริยาภรณ์ ความเข้าใจว่าการเลื่อนไหลในตำแหน่งต่างๆ สามารถทำได้โดยไม่มีข้อจำกัด และได้สรุปข้อเสนอเพิ่มเติม โดยเสนอให้มีการพิจารณาแนวทางในการเยียวยาของข้าราชการส่วนท้องถิ่นซี 7 สายผู้ปฏิบัติ หรือซี 7 สายงานบริหาร ซึ่งมีปัญหาคือเดิมซี 6 สามารถย้ายฝ่ายได้แต่ปัจจุบัน ซี 6 เป็นชำนาญงานใช้เวลา 10 ปี , ซี 6 ชำนาญการใช้เวลา 4 ปี ทั้งนี้อาจมีการผ่อนผันให้ลดลงกึ่งหนึ่งสำหรับผู้ที่อยู่ในตำแหน่งก่อนการเปลี่ยนผ่านเพื่อเป็นแรงจูงใจ           เท้าความเดิมจากการศึกษาของ สปร.           ในรายละเอียดบางอย่าง เป็นรายละเอียดเชิงวิชาการที่มีข้อมูลมาก ยังไม่ขอนำเสนอ ลองย้อนมาดูข้อมูลเดิม ที่นอกจากข้อมูล สปร. ที่มีการถกปัญหากันในเวทีสัมมนามาตั้งแต่ปี 2552 โดยสมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทย (ชื่อเดิมสมาคมข้าราชการส่วนตำบลและเทศบาล) ในหัวข้อ "ท้องถิ่น ไม่ควรเข้าสู่ระบบแท่ง" จากเวทีการประชุมสัมมนา เรื่อง "ทิศทางการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น" มีปลัด อบต.ผู้แทนใน ก.อบต.จังหวัด เข้าร่วม 155 คน มีสรุปสาระสำคัญ คือ           (1) เรื่องกรณีปลัด อบต.ปฏิบัติหน้าที่นายกฯ มีปัญหาเกิดขึ้นหลายเรื่อง โดยเฉพาะที่กฎหมายกำหนดว่า ให้ปฏิบัติหน้าที่เท่าที่จำเป็นไม่สามารถดำเนินการสอบเลื่อนระดับปลัดอบต.จากระดับ 6 เป็นระดับ 7 เพราะเป็นผลประโยชน์ส่วนตน และมิได้มีความจำเป็นเร่งด่วนอีกทั้งยังเป็นเรื่องของการใช้ดุลพินิจของผู้บริหารท้องถิ่นเท่านั้น การฝ่าฝืนอาจเป็นการใช้ตำแหน่งหน้าที่โดยมิชอบ           (2) การใช้กฎหมายล้างมลทินเพื่อเอื้อประโยชน์ต่อตนเองหรือบุคคลอื่น ในการออกคำสั่งลงโทษทางวินัยแก่พนักงานส่วนตำบล ก่อนที่ ก.อบต.จังหวัดจะมีมติเห็นชอบ เนื่องจากเกรงว่า หากรอมติ ก.อบต.จังหวัดจะไม่ทันการณ์ก่อนหรือในวันที่กฎหมายมีผลใช้บังคับ 5 ธันวาคม 2550 ผลก็คือ คำสั่งลงโทษพนักงานส่วนตำบลรายนั้น ได้รับการล้างมลทินตามกฎหมาย แต่ผลจากนั้นผู้ออกคำสั่งรวมทั้งผู้เสนอร่างคำสั่ง อาจได้รับการไต่สวนสอบสวนทางอาญาและวินัยต่อไป อันเนื่องจากการใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบด้วยกฎหมายเพื่อเอื้อประโยชน์ให้ตนเองหรือผู้อื่น           (3) การเปลี่ยนสายงาน จะมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงหลักเกณฑ์การเปลี่ยนสายงานใหม่ เพื่อให้ความเป็นธรรมกับ ข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่ทำงานมานาน ซึ่งทำงานในหน้าที่ได้ดี แต่ไม่สามารถสอบแข่งขันกับเขาได้ เนื่องจากมีอายุมากนอกจากนี้ การฝึกอบรมเปลี่ยนสายงาน ทำให้ไม่เป็นธรรมกับบุคคลอื่น และไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ดั้งเดิม เพราะบางคนมีคุณวุฒิได้เข้ารับการฝึกอบรมเปลี่ยนสายงาน แต่ไม่ได้ปฏิบัติหน้าที่ที่เกี่ยวข้องฯ มาก่อน จึงต้องมีการแก้ไขปรับปรุงใหม่           (4) การลงมติในที่ประชุมก.อบต.จังหวัด ควรใช้ดุลพินิจบนพื้นฐานของกฎหมาย หลักเกณฑ์ ที่ให้อำนาจไว้เท่านั้น "อย่าใช้พวกมากลากไป" หากเห็นว่า มตินั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายต้องแสดงความเห็นแย้งไว้ในที่ประชุมและต้องบันทึกความเห็นแย้งนั้นไว้ด้วย           (5) การเลื่อนขั้นเงินเดือนประจำปี กรณีที่ไม่มีนายกฯ สำหรับการประเมินประสิทธิภาพประสิทธิผลการปฏิบัติงาน ของตำแหน่ง ปลัด อบต.นั้นต้องให้นายอำเภอเป็นผู้ประเมิน ปลัด อบต.จะประเมินตนเองไม่ได้ ทั้งนี้ เป็นไปตามหลักกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง หรือ กรณีนายก อบต.ไปเปลี่ยนแปลงผลแตกต่างจากคณะกรรมการกลั่นกรองผลการประเมินฯ มีตามแนวคำพิพากษาศาลปกครองว่า การกระทำของนายกฯ นั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย           (6) ปัญหาสี่ปีย้ายของสายงานบริหาร ยังต้องการให้คงเรื่องนี้ไว้หรือไม่ ซึ่งส่วนใหญ่ยังมีความเห็นว่า ควรคงไว้ แต่ให้มีการปรับปรุงเงื่อนไขบางประการ           (7)ระบบแท่งเงินเดือนของข้าราชการส่วนท้องถิ่นอยู่ในระหว่างการศึกษาวิจัย คาดว่าจะต้องใช้ระยะเวลาพอสมควร           มีข้อสังเกตว่า ประเด็นดังกล่าวไม่เกี่ยวข้องโดยตรงกับเรื่องระบบแท่ง แต่เป็นสภาพปัญหาที่วิทยากรได้หยิบประเด็นมาย้ำอธิบายเป็นข้อสังเกต อันเป็นสภาพปัญหาในการบริหารงานบุคคลของของระบบซี           สรุปประเด็นการเข้าแท่งท้องถิ่นเมื่อ 2552           มีข้อสังเกตผลจากการยกเลิกระบบซีของข้าราชการพลเรือนใช้กับข้าราชการ 1.5 ล้าน คน           ท้องถิ่นมีข้าราชการประมาณ 3 แสนคน หากไม่ดีก็ไม่ควรเข้าแท่ง ในร่าง (2552) กำหนดให้ท้องถิ่นมีข้าราชการส่วนท้องถิ่น 4 ประเภท (4 แท่ง) เหมือน ก.พ. คือ          (1) ประเภททั่วไป สายงานเริ่มระดับ 1,2 เหมือน ก.พ.          (2) ประเภทวิชาการ สายงานเริ่มระดับ(ซี) 3 เหมือน ก.พ.          (3) ประเภทอำนวยการกำหนดแตกต่างจาก ก.พ.คือ ระดับต้น (ซี 6-7) ระดับกลาง (ซี 8) ระดับสูง(ซี 9) โดยกำหนดให้หัวหน้าส่วน,ผอ.กอง,หัวหน้าสำนักฯ ของท้องถิ่น          (4) ประเภทบริหารกำหนดแตกต่างจาก ก.พ คือ ระดับ ses 1 (ซี 6-7), ses 2 (ซี 8), ses 3 (ซี 9) และ ses 4 (ซี 10)โดยกำหนดให้ปลัดท้องถิ่นและรองปลัดท้องถิ่นอยู่ประเภทบริหาร  นอกจากนี้ เรื่องเงินประจำตำแหน่งปรับปรุงเทียบเคียงไม่ต่ำกว่าของพ.ร.บ.ข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 50 ทักษะพิเศษ(ชำนาญการพิเศษ) วิชาการและวิชาชีพ (ชำนาญการ) เหมือน ก.พ. ที่แตกต่างจาก ก.พ. คือ แท่งอำนวยการ และแท่งบริหารควรระวังว่า "เงินประจำตำแหน่ง" หรือ "เงินวิทยฐานะ" ของท้องถิ่นที่แตกต่างจากข้าราชการพลเรือน  เป็น "เงินข้างๆ" คือ ไม่ใช่เงินเดือนแต่เป็นเงินที่เคียงข้างมากับตำแหน่ง จะเกิดมีข้อโต้แย้งจากข้าราชการประเภทอื่นว่าแตกต่างได้           สรุปเนื้อหาสำคัญที่ท้องถิ่นไม่ควรเข้าสู่ระบบแท่ง           เป็นทรรศนะความเห็นหนึ่งจากการสัมมนาวิชาการเมื่อ 2552 ดังกล่าวกรณีการเข้าแท่งของท้องถิ่น (เมื่อปี 2552) ว่า ท้องถิ่นยังไม่ควรเข้าสู่ระบบแท่ง เพราะ          (1) ท้องถิ่นมีหลากหลาย ยังต้องใช้เวลาทำการศึกษาพอสมควรซึ่งไม่เหมือนกับ ก.พ.ที่มีการใช้เงินจำนวนมากในการศึกษา แต่ท้องถิ่นไม่มีเงินเพื่อจะศึกษาเรื่องนี้          (2) ทราบว่าปัญหาของข้าราชการพลเรือนที่เข้าสู่ระบบแท่งเงินเดือนยังไม่ได้รับการแก้ไขให้อยู่ในสภาพที่ปกติ เนื่องจากหลักเกณฑ์ก.พ.ยังไม่แล้วเสร็จ เช่น              (2.1) การโอน(ย้าย)ระหว่างกันนั้น กรณีวุฒิการศึกษาไม่ตรงกัน              (2.2)การเลื่อนระดับ ไม่มีการพอกขั้นเงินเดือน              (2.3)ระบบอาวุโสมีปัญหา เช่น ปัจจุบันที่ใช้อยู่ ระดับ6 กับระดับ 7 จะอยู่แท่งเดียวกัน หัวหน้าเดิมอาจกลับตาลปัตรเป็นลูกน้องได้              (2.4) ความเข้าใจผิดว่า เมื่อเข้าสู่ระบบแท่งเงินเดือนแล้วเงินเดือนจะสูงขึ้น จะมีเงินประจำตำแหน่งกันทุกคน โดยเฉพาะสายงานที่เริ่มต้นจากระดับ 3 นั้น เฉพาะสายงานวิชาชีพเดิมเท่านั้น เช่น แพทย์พยาบาลวิชาชีพ วิศวกร เป็นต้น              (2.5) ความก้าวหน้า ในระดับแท่งเงินเดือนของ ก.พ.ปัจจุบันไม่สามารถไปสายงานบริหารได้ทันที ต้องเข้าไปสายงานวิชาการก่อน แล้วจึงไปสายงานอำนวยการ และบริหารได้         (3) คาดว่าระบบแท่งของท้องถิ่นต้องใช้เวลาอีก 2 - 3 ปี ควรรอให้ก.พ.ใช้ไปสักระยะหนึ่งก่อน จึงจะสรุปได้ว่าจะเข้าสู่ระบบแท่งหรือไม่ และโดยวิธีใด ซึ่งของท้องถิ่นนั้นจะไม่เหมือนกับของ ก.พ.เพราะของก.พ. แท่งบริหารมีอยู่เพียง 2 แท่ง คือ แท่งบริหารระดับต้น และแท่งบริหารระดับสูง ซึ่งไม่มีแท่งบริหารระดับกลางหายไป สำหรับของท้องถิ่นอาจมีแท่งระดับต้น (ซี 6-7 เดิม) และแท่งระดับกลาง(ซี 8-9) ก็ได้ เพราะไม่เหมือนข้าราชการพลเรือน           อีกนิดว่าด้วยเส้นทางความก้าวหน้าของข้าราชการ (Career Path)           ขึ้นอยู่กับระบบในการสรรหาหรือการคัดเลือกบุคคล (Recruitment & Selection) เข้าทำงาน ในหลายระบบ ว่าจะใช้ระบบใดหรือมีการผสมผเสกัน คือ          (1) ระบบคุณธรรม          (2)ระบบอุปถัมภ์          (3) ระบบ Lateral Entry or Vertical Entry          (4) ระบบ Fast Track           (5)ระบบสืบทอดตำแหน่ง          (6) ระบบอื่นๆ ซึ่งไม่ว่าจะมีการผสมผเสระบบคัดเลือกอย่างใดก็ตาม"เส้นทางความก้าวหน้าในสายอาชีพ" เป็นเรื่องที่สำคัญมากๆ ซึ่งจากการศึกษาของ สปร. ได้มีการกล่าวถึงประเด็นสำคัญนี้มากเช่นกัน มีตัวแปรที่ขัดแย้งเข้ามาเกี่ยวข้อง คือ "เรื่องอาวุโส"เพราะการเปิดให้มีระบบ Fast Track หรือ"ระบบข้าราชการผู้มีผลสัมฤทธิ์สูง" (High Performance and Potential System : HiPPS)ที่ต้องการ "คนเก่ง" (Talent) ที่หมายถึง บุคคลที่มีผลการปฏิบัติงานและมีศักยภาพในการทำงานสูง (High Performance and High Potential)ซึ่งถือเป็นทรัพยากรบุคคลที่สำคัญที่จะนำพาองค์กรไปสู่เป้าหมายและยั่งยืนต่อไปในยุคที่มีการเปลี่ยนแปลงรวดเร็วเช่นนี้ ตามหลักการวัดและประเมิน "Talent" โดยการสร้าง "9 Box Grid Matrix" ทั้งหมด 9 กล่อง จากความสามารถในการปฏิบัติงานในปัจจุบันและศักยภาพ(Performance and Potential) โดยมีระดับการวัด 3 ระดับ คือ ต่ำ กลาง และ สูง ผลที่ได้คือ"คนเก่ง" จะเป็นบุคคลในกล่องสีเขียว ที่เป็นคนที่มีศักยภาพอย่างแท้จริงหรือที่เรียกว่า Talent และควรเป็นคนกลุ่มอันดับที่หนึ่งที่ควรได้รับการพัฒนาเพื่อให้ไปสู่การเป็นผู้นำในอนาคต เช่นการหมุนเวียนงาน การหาช่องว่า (gap) ทางด้านสมรรถนะและพฤติกรรมที่ยังขาดและจำเป็นต่อการทำงานได้แก่ คนเก่ง 3 กลุ่ม ได้แก่ (1)กลุ่มดาว - Star คนประเภท High performance/High potential (2) กลุ่มดาวรุ่ง - Rising Star คนประเภท Moderate performance/High potential (3) กลุ่มดาวในปัจจุบัน - Current Star คนประเภท High performance/ Moderate potential           คราวต่อไปมาดูรายละเอียดประเด็นศึกษาของ สปร. ในเรื่องแท่งท้องถิ่น โดยเฉพาะเรื่อง ความก้าวหน้าในสายอาชีพ