บทความพิเศษ: ประเด็นร่างพรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 4 : อำนาจอิสระในการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น

บทความพิเศษ: ประเด็นร่างพรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 4 : อำนาจอิสระในการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๖๐

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาล แห่งประเทศไทย           คำว่า "อิสระในการบริหารงานของท้องถิ่น" มีขอบเขตเพียงใด           การกระจายอำนาจ (Decentralization) หมายถึงการกระจายอำนาจในการตัดสินใจ มิใช่การแบ่งอำนาจอธิปไตยของชาติ เป็นการให้(ยอมรับ) สิทธิในการปกครองตนเองของชุมชนและภูมิภาคภายใต้อธิปไตยของชาติ เป็น "การกระจายอำนาจในทางการเมือง" (Political of Democratic Decentralization) ใน 2 ระดับ คือ (1) การโอนอำนาจในทางการปกครอง (Administration Devolution) และ (2) การโอนอำนาจในทางนิติบัญญัติ (Legislative Devolution) ซึ่งหน่วยการปกครองท้องถิ่น (Local Unit) ต้องมีอำนาจอิสระ (Autonomy)ในการปฏิบัติหน้าที่ตามความเหมาะสม กล่าวคือ อำนาจของหน่วยการปกครองท้องถิ่นจะต้องมีขอบเขตพอควรเพื่อให้เกิดประโยชน์ต่อการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยการปกครองท้องถิ่น อย่างแท้จริง หากมีอำนาจมากเกินไปไม่มีขอบเขต หน่วยการปกครองท้องถิ่นนั้นจะ กลายสภาพเป็นรัฐอธิปไตยเอง เป็นผลเสียต่อความมั่งคั่งของรัฐบาล           การพิจารณา "ความเป็นอิสระของท้องถิ่น" ในการบริหารงานบุคคล เป็นปัญหาทางปฏิบัติ ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ดังสาระสำคัญตาม มาตรา 250 ต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) "มีอิสระในการบริหาร" ... มาตรา 251 การบริหารงานบุคคลของ อปท.ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ... มาตรา 252 สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง ผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น หรือในกรณี อปท. รูปแบบพิเศษจะให้มาโดยวิธีอื่นก็ได้ ...           ประเด็นปัญหาหนึ่งที่เกิดก็คือ กฎหมายบุคคลท้องถิ่นที่ผ่านมาให้อำนาจแก่ผู้บริหารท้องถิ่น คือ นายก อปท. มากที่สุด การมีคณะกรรมการกลางบริหารงานบุคคลในระดับจังหวัดเป็นตัวกลั่นกรองเป็นปัญหาทางปฏิบัติที่ขัดแย้งสวนทางกับหลักความมั่นคงในชีวิตราชการของข้าราชการส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นหลักสำคัญของระบบคุณธรรม(Merit System) ฉะนั้นคำว่า "อิสระ" คือต้องมีอำนาจอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ตามความเหมาะสมแต่มิได้หมายถึงการกระทำการใดๆก็ได้ โดยไม่มีขอบเขต หรือขาดหลักเกณฑ์ เพราะการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นถือเป็นการ "จัดบริการสาธารณะ" (Public Service) ในกิจการสาธารณะ (Public Affairs) ให้แก่ประชาชนในท้องถิ่นกล่าวคือ"อิสระในการปกครองท้องถิ่น" ที่สามารถใช้ดุลพินิจของตนเองในการปฏิบัติกิจการ ภายในขอบเขตของกฎหมายโดยไม่ต้องขออนุมัติจากรัฐบาลกลางและไม่อยู่สายการบังคับบัญชาของหน่วยงานทางราชการ           แต่เดิม อปท.มี "อำนาจหน้าที่" ที่เหมาะสมต่อการให้บริการแต่ "หน้าที่ของรัฐ" เป็นหลักการที่เกิดขึ้นใหม่ ตามรัฐธรรมนูญใหม่พ.ศ.2560 เพื่อเป็นหลักประกันว่าประชาชนจะได้รับประโยชน์จากรัฐอย่างแท้จริง สาระของหลักการนี้ก็คือ มีการกล่าวถึง "หน้าที่ของรัฐ"ที่เป็นตัวบ่งชี้กำหนดว่าจะมีอำนาจตามมากล่าว คือรัฐ "มีหน้าที่" รัฐจึง"มีอำนาจ" นั่นเอง           กินตำแหน่งฟรีในตำแหน่งเดิม : ผลกระทบ           อปท. ทั้งสมาชิกสภา และผู้บริหารเทศบาล อบต. อบจ. ได้หมดครบวาระช่วงปีที่ผ่านมา ดังนี้ ปี 2554 จำนวน 911 แห่ง ปี 2555 จำนวน 3,118 แห่ง ปี 2556 จำนวน 3,596 แห่ง ปี 2557 จำนวน 689 แห่ง และ ปี 2558 จำนวน 940 แห่ง ซึ่งนายกรัฐมนตรี หรือ หัวหน้าคสช. ได้ใช้อำนาจในรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 มาตรา44ให้ผู้ที่หมดวาระดังกล่าวรักษาการในตำแหน่งเดิมต่อไป ไม่คัดสรรคนนอกเข้าไปทำหน้าที่ ด้วยเกรงว่าจะเกิดความขัดแย้งในท้องถิ่น ฉะนั้นปัจจุบัน อปท.ทุกแห่ง จึงแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งเดิมทั้งนายก อปท. และสมาชิกสภา อปท. รักษาการครบทุกแห่งหมดแล้ว ซึ่งชุดสุดท้ายจะครบ4 ปีรักษาการ ในประมาณ เมษายน 2561 นี้ นับระยะเวลาแล้วถือเป็นการ "กินตำแหน่งฟรีในตำแหน่งเดิม" มาเป็นระยะเวลาที่ยาวนานมากถึงคนละ 3 - 7 ปี (คิดจากระยะเวลาวาระ 4 ปีเพียงสมัยเดียว) ยกเว้นในกรณีที่ ตำแหน่งนายก อปท. ว่างลง กรณีมีรอง นายก อปท. ก็จะให้รองนายกรักษาราชการแทนฯ แต่หากไม่มีรองนายก อปท. ก็จะให้ปลัดอปท. ปฏิบัติหน้าที่นายก อปท. ซึ่งก็จะทำให้ รองนายก อปท. หรือปลัด อปท. ตีลูกยาวรักษาการนายก อปท. เป็นระยะเวลาร่วม 3 - 7 ปี เช่นกัน จึงเป็นการรักษาการที่ยาวนานของนักการเมืองท้องถิ่น ซึ่งย่อมมีผลกระทบต่อ "การบริหารงานบุคคลท้องถิ่น" ไม่มากก็น้อย           พฤติกรรมนักการเมืองท้องถิ่นในการบริหารงานท้องถิ่น : ผลกระทบ           นับตั้งแต่ครั้งก่อนการปฏิรูปประเทศของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) หรือก่อน 22 พฤษภาคม 2557 มาจนถึงสมัย สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) และสมัยปัจจุบัน ที่ผ่านมากว่า 3 ปีแล้ว มีคำถามว่า มีอะไรเปลี่ยนแปลงหรือมีของใหม่หรือการเปลี่ยนแปลงที่ก้าวหน้าบ้าง มีผู้เสนอว่า ไทยควรเอาแบบอย่างท้องถิ่นของญี่ปุ่นมาใช้ แต่บรรดาผู้มีอำนาจในส่วนกลางกลับคิดว่าไม่เหมาะสมก็เพราะเขาเหล่านั้นอาจ "อยู่บนหอคอยงาช้าง" ไม่ได้มาสัมผัสท้องถิ่นโดยตรง และหรือ "อยู่บนผลประโยชน์"ที่มีส่วนได้เสีย ที่เห็นว่าตนเองสูญเสียประโยชน์ โดยเฉพาะ "นักการเมืองระดับชาติ" ทั้งหลาย ฉะนั้นการปฏิรูปหรือพัฒนาการของท้องถิ่นไทยจึงเชื่องช้า และช้าเชื่อง ฟันธงว่า หากไม่มีเรื่องกลุ่มผลประโยชน์และการสร้างความนิยมของนักการเมืองระดับชาติเข้ามาเกี่ยวข้อง ท้องถิ่นไทยน่าจะพัฒนาไปได้ไกลกว่านี้นานแล้ว ในอีกมุมหนึ่งกระแสการสร้างฐานอำนาจคานท้องถิ่น ด้วยการเสริมอำนาจสร้างความแข็งแกร่งแก่ราชการส่วนภูมิภาคกลับทำให้มีการทำงานที่ทับซ้อนซ้ำซ้อนกับท้องถิ่น แม้ในท้องถิ่นเองก็ยังซ้ำซ้อนกันในบริบทขององค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ที่เป็นการปกครองท้องถิ่นระดับบน (Upper Tier) ก็ยังมีหน้าที่และอำนาจที่ซ้ำซ้อนกับ อปท. ในระดับล่าง (Lower Tier) ได้แก่ เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เพราะไม่มีคนของท้องถิ่นเข้ามาควบคุมกำกับดูแลตนเอง ทำให้เกิดแนวคิด "จังหวัดจัดการตนเองให้คนท้องถิ่นดูแลกันเอง" ไปจนถึงเรื่องยากมากที่คิดตั้ง"กระทรวงท้องถิ่น" หรือ "คณะกรรมการท้องถิ่นแห่งชาติ" หรือ อื่นใดที่ปลอดจากการกำกับของส่วนกลาง เช่น กระทรวงมหาดไทย เพื่อให้ได้องค์กรที่มีคนมีอำนาจเป็นของตนเอง แม้จะตระหนักว่าการยุบราชการส่วนภูมิภาคนั้นเป็นไปได้ยาก เพราะผู้พิจารณาก็คือราชการส่วนกลาง หรือชนชั้นผู้ปกครองนั่นเอง           นักวิชาการมีสมมติฐานว่า "การที่ประเทศไทยดัชนีคอร์รัปชันสูง ก็เพราะการทุจริตมาจากนักการเมือง" ซึ่งเป็นความบกพร่องของระบบที่ปล่อยให้ผู้ที่มีตำแหน่งหน้าที่ได้ "ผูกขาดอำนาจการใช้อำนาจหน้าที่(Monopoly) โดยเฉพาะที่เป็นอำนาจดุลพินิจ (Discretion) ที่ขาดความรับผิดชอบ (Accountability) และระบบการตรวจสอบควบคุมภายใน (Internal Control) ที่มีความบกพร่อง" การปฏิรูปการเมืองจึงเป็นสิ่งจำเป็น ท้องถิ่นแย่บ้านเมืองไม่พัฒนาเพราะว่างบประมาณมันสูญเสียไปกับระบบการทุจริตคอร์รัปชัน หายไปกับนักการเมืองที่ขาดคุณธรรม ซึ่งการแก้ไขตรงจุดนี้ค่อนข้างยาก หากแก้ได้คงไม่ต้องยุบหน่วยงานใด โดยการสร้างจิตสำนึกรับผิดชอบคุณธรรมจริยธรรมทางการเมือง รวมทั้งการสร้างจิตสำนึกให้เกิดแก่ข้าราชการ พนักงาน เจ้าหน้าที่ของรัฐในทุกระดับที่คอยเอาเปรียบจากเงินภาษีของประชาชน จะทำให้ประเทศชาติเจริญมากขึ้น นี่เป็นผลกระทบโดยตรงต่อ "การบริหารงานบุคคลท้องถิ่น"           ระบบอุปถัมภ์และระบบการแต่งตั้ง           นอกจากนี้ มีข้อสังเกตว่า การนำระบบการเมืองในการเลือกตั้งในระดับชาติหรือท้องถิ่นก็ตาม มาใช้ในการ "เลือกผู้แทนขององค์กรบริหารงานบุคคลท้องถิ่น" รวมทั้งการ "มีวาระการดำรงตำแหน่งที่ไม่เหมาะสม" อาทิ การเปิดโอกาสให้ดำรงตำแหน่งที่ยาวนาน ทั้งผู้แทนปลัด อปท. ผู้แทนนายก อปท. ผู้แทนประธานสภา อปท. รวมทั้งผู้ทรงคุณวุฒิต่างๆ ก็มีปัญหาทางปฏิบัติ เพราะเป็นใช้ระบบการเลือกตั้งแบบการเมืองเพียงอย่างเดียว ทำให้มีอิทธิพลถูกครอบงำด้วยระบบที่คล้ายกับ "ระบบการเลือกตั้งของการเมือง"           ในความแตกต่างระหว่าง "ระบบอุปถัมภ์" กับ "กระบวนการแต่งตั้ง" คือ ระบบอุปถัมภ์ (Patronage System or Spoil System)หรือระบบอภิสิทธิ์จะใช้ในระบบการเมืองโดยนักการเมืองเป็นหลัก จะเกิดขึ้นภายใต้"ระบบแบบปิด" ที่ไม่มีการโฆษณาเผยแพร่และตั้งอยู่บนรากฐานของผลประโยชน์ส่วนตัว ที่ผู้มีอำนาจสามารถแต่งตั้งบุคคลใดมาดำรงตำแหน่งก็ได้ ส่วนกระบวนการแต่งตั้งโดยความโปร่งใส จะพิจารณาเรื่องคุณสมบัติ ผ่านกระบวนการที่สาธารณชนสามารถเข้าถึงและรับรู้ได้ สร้างความมั่นใจว่าผู้ได้รับการแต่งตั้งนี้มีคุณสมบัติสูงกว่าเกณฑ์ รวมไปถึงป้องกันไม่ให้มีการใช้อำนาจแต่งตั้งบุคคลที่ขาดทักษะความรู้ ขาดประสบการณ์ในการปฏิบัติงานไปทำหน้าที่ซึ่งตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญประเทศสหราชอาณาจักร คือ "คณะกรรมการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งในภาครัฐ" (OCPA-Office of the Commissioner for Public Appointments)เป็นหน่วยงานที่แม้จะไม่มีอำนาจในการแต่งตั้ง ขอให้ทบทวนหรือยับยั้งการแต่งตั้ง แต่ก็มีหน้าที่หลักในการป้องกันไม่ให้รัฐมนตรีแต่งตั้งคนที่ไม่มีคุณสมบัติเข้ามาดำเนินงาน           หลักการบริหารงานบุคคลใหม่ตามรัฐธรรมนูญ 2550           จากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ได้มีการยกเลิกมาสู่รัฐธรรมนูญพ.ศ. 2550 ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในเรื่องการบริหารงานบุคคล โดยสรุปที่สำคัญคือ (1) การเปลี่ยนสถานะของผู้ปฏิบัติงานใน อปท. จากพนักงานเป็นข้าราชการทั้งหมด (2) การจัดตั้งองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรมของข้าราชการส่วนท้องถิ่น (ก.พ.ถ.) เพื่อคุ้มครองให้การบริหารงานบุคคลดำเนินการด้วยคุณธรรม (3) การปรับเปลี่ยนคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น จากเดิม 3 ฝ่าย ประกอบด้วยผู้แทนของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องผู้แทนของ อปท. ผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิเปลี่ยนเป็น 4 ฝ่าย ประกอบด้วย ผู้แทนของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องผู้แทนของ อปท. ผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิ (4)กฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการข้าราชการท้องถิ่นจะต้องปรับปรุงแก้ไขให้เสร็จสิ้นภายในไม่เกิน 1 ปี และกฎหมายการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นจะต้องปรับปรุงแก้ไขให้เสร็จสิ้นภายใน 2 ปี นับตั้งแต่วันที่รัฐบาลแถลงนโยบาย แต่เมื่อหลักการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นได้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ตามรัฐธรรมนูญเดิม พ.ศ. 2540 รัฐบาลต้องมีการอนุวัตให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญใหม่ แต่ไม่ปรากฏว่ารัฐบาลได้ดำเนินการแต่อย่างใดจนกระทั่งรัฐธรรมนูญ 2550 ถูกยกเลิกโดย คสช. เมื่อ 22 พฤษภาคม2557 เป็นต้นมา           ร่างกฎหมายบริหารงานบุคคลท้องถิ่นใหม่ตามรัฐธรรมนูญ2560           เท้าความการตรากฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ไม่คืบหน้า ไม่สามารถแก้ไขปัญหาบริหารงานบุคคลท้องถิ่นได้ตั้งแต่ปี 2550 ล่วงมาถึงปัจจุบัน 9 ปี กระทั่งคณะกรรมการประสานงาน 3 ฝ่าย (คณะรัฐมนตรี สภานิติบัญญัติแห่งชาติ และสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ) เห็นชอบให้ สปท.นำข้อสังเกต ข้อเสนอแนะไปพิจารณาที่เป็นหลักการใหม่ที่ดี เป็นสิ่งที่ฝ่ายประจำท้องถิ่นขาดหายไป อันเป็นความหวังใหม่ของข้าราชการส่วนท้องถิ่น ในตัวอย่างประเด็นหลัก คือ(1) คณะกรรมการบริหารงานบุคคลเพียงคณะเดียวหรือที่เรียกว่า ก. เดียว(2) อำนาจคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น มีอำนาจหน้าที่ในการสรรหาข้าราชการส่วนท้องถิ่น ตามระบบคุณธรรม (3) การแบ่งแยกอำนาจบังคับบัญชาข้าราชการเป็นลำดับ ไม่ว่าจะเป็นอำนาจเฉพาะของผู้บริหารท้องถิ่น (นายก อปท.) หรืออำนาจร่วมของผู้บริหารท้องถิ่นและปลัด อปท. เป็นระบบการตรวจสอบถ่วงดุล (4) หลักประกันความยุติธรรมโดยคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมท้องถิ่น(ก.พ.ถ.) อย่างไรก็ตามตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้บัญญัติเรื่อง"อำนาจอิสระในการบริหารงานไว้" ในมาตรา 250 เป็นสำคัญ           โดยสรุปปัญหาการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นมีขอบเขตที่กว้างขวาง มีหนีไม่พ้นต้องผูกติดกับรูปแบบการปกครองส่วนท้องถิ่นที่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นนั้นๆ สังกัด มิได้เป็นไปโดยอิสระตามหลักทฤษฎีหรือหลักการ แต่ต้องอยู่ในหลักแห่งความสมเหตุสมผลตามจำเป็นเพื่อประสิทธิภาพของ อปท. เป็นสำคัญ