คอลัมน์ สายตรงท้องถิ่น: จะเลือกตั้งท้องถิ่นก่อนไปเพื่ออะไร?

คอลัมน์ สายตรงท้องถิ่น: จะเลือกตั้งท้องถิ่นก่อนไปเพื่ออะไร?

สยามรัฐ ฉบับวันที่ 20 พฤศจิกายน พ.ศ. 2560

ศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม           การแก้กฎหมายท้องถิ่นเป็นสิ่งที่ต้องทำเพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญปี 2560 ซึ่งมีอยู่หลายมาตรา หลายประเด็น ตามที่รัฐธรรมนูญระบุไว้ ให้ไปดำเนินการโดยให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งในประเด็นนี้ จะต้องไปทำกฎหมาย หรือแก้ไขกฎหมาย ให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญในมาตรานั้นๆ           ทั้งนี้เพราะมีอยู่หลายมาตราในหมวดที่ 14 ว่าด้วยการปกครองท้องถิ่นที่รัฐธรรมนูญระบุเนื้อหาสาระว่าให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ เช่น การกำหนดหน้าที่และอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การดำเนินงานการจัดบริการสาธารณะ หรือกิจกรรมสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น การเข้าชื่อถอดถอนสมา           ชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น การกำหนดที่มาของผู้บริหารท้องถิ่น คุณสมบัติของผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง หลักเกณฑ์และวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น และการบริหารบุคคลของท้องถิ่น เป็นต้น           แต่ประเด็นที่ถูกหยิบยกขึ้นมาให้เกิดเป็นความสนใจที่เกี่ยวกับท้องถิ่นมากที่สุด คือ "การจะให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นก่อนการเลือก ส.ส. และ ส.ว." และประเด็นที่ต้องอธิบายและตอบคำถาม นั่นก็คือ เราจะมีการเลือกตั้งท้องถิ่นก่อนการเลือกตั้ง ส.ส. และ ส.ว. ด้วยวัตถุประสงค์อะไร อย่างไร หรือถ้าฟันธงว่า จำเป็นจะต้องเลือกตั้งท้องถิ่นก่อนการเลือกตั้ง ส.ส.หรือ ส.ว. ก็น่าจะมีคำอธิบายให้เกิดความ           เข้าใจและได้รับรู้รับทราบกันว่ามีเหตุผลเป็นอย่างไร           ทั้งนี้เพราะ การเลือกตั้งท้องถิ่น ก็มีหลายเรื่องหลายประเด็นที่ต้องนำกลับมาคิดดำเนินการและไม่ใช่เรื่องง่าย โดย           เฉพาะสิ่งต้องคิดพิจารณา มีหลายประเด็นที่เกี่ยวพันกับการเลือกตั้งท้องถิ่น ดังเช่น           ประเด็นที่ 1 จะมีการเลือกตั้งท้องถิ่นในทุกประเภทท้องถิ่นหรือไม่ ทั้งนี้เพราะท้องถิ่นไทยในปัจจุบันมีอยู่ 5 ประเภท ได้แก่ (1) กรุงเทพมหานคร (2) เมืองพัทยา (3) องค์การบริหารส่วนจังหวัด(อบจ.) (4) องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.)และ (5) เทศบาล จะเลือกเพียงบางประเภทท้องถิ่น หรือให้เลือกทั้งหมด           ประเด็นที่ 2 การแก้กฎหมายการเลือกตั้งท้องถิ่นนั้น จะดำเนินการแก้กฎหมายในทุกประเภทหรือไม่ ทั้งนี้เพราะกฎหมายจัดตั้งท้องถิ่นมี 5 ประเภทตามประเด็นที่ 1 ได้แก่ พระราชบัญญัติจัดตั้งของตนเองในแต่ละประเภท เช่น พ.ร.บ.ระเบียบบริหารกรุงเทพมหานคร พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ร.บ.เทศบาลและ พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล เป็นต้น           ประเด็นที่ 3 การแก้ไขกฎหมายท้องถิ่นเพื่อให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นในท้องถิ่นแต่ละประเภท จะให้เลือกทั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นไปพร้อมๆ กัน หรือเวลาใกล้เคียงกันหรือไม่ หรือจะให้มีการเลือกตั้งเฉพาะผู้บริหารท้องถิ่น หรือจะเลือกเฉพาะสมาชิกสภาท้องถิ่น           ประเด็นที่ 4 สืบเนื่องจากประเด็นที่3 จะให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นในทุกประเภทท้องถิ่นหรือไม่ หรือจะให้มีการเลือกตั้งเฉพาะท้องถิ่นบางประเภทเท่านั้น เช่นเลือกเฉพาะผู้บริหารท้องถิ่นใน อบจ.อบต. และเทศบาล หรือจะควบเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นในประเภทท้องถิ่นดังกล่าวด้วย ซึ่งถ้าเป็นไปตามนี้ก็จะโดยคำถามต่อไปว่า ใน กทม. และเมืองพัทยาทำไมไม่ให้มีการเลือกตั้ง และอาจจะโดนคำถามว่า ทำไมต้องเลือกปฏิบัติ           ประเด็นที่ 5 ในการแก้ไขกฎหมายการเลือกท้องถิ่นตามประเภทต่างๆ นั้นว่า จะต้องแก้อะไรบ้างนั้น ได้มีบทบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560 ในมาตรา 252 ระบุไว้ดังนี้           "มาตรา 252 สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นหรือในกรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จะให้มาโดยวิธีอื่นก็ได้ แต่ต้องคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ           คุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งและผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง และหลักเกณฑ์และวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตตามแนวทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญด้วย"           หากพิจารณาตามมาตรานี้ผมเข้าใจว่ามีประเด็นสำคัญที่ต้องดำเนินการแก้ไข นั่นก็คือ          (1) การกำหนดให้สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง และ          (2) ผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งหรือให้มาจากความเห็นชอบของสมาชิกสภาท้องถิ่น          (3) กรณีที่จัดให้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษให้มาโดยวิธีอื่นก็ได้ ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติซึ่งปัจจุบัน อปท. รูปแบบพิเศษมีอยู่ 2 แห่งได้แก่ เมืองพัทยาและกรุงเทพมหานครเท่านั้น นอกจากนี้เราก็ยังไม่ทราบว่านโยบายรัฐบาลต่อ อปท. รูปแบบพิเศษจะให้มีเพิ่มอีกหรือไม่อย่างไร           ประเด็นที่ 6 ประเด็นสาระสำคัญที่กำหนดให้คุณสมบัติของผู้สมัครรับเลือกตั้ง ทั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่งต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตตามแนวทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ จะกำหนดคุณสมบัติกันอย่างไร ซึ่งผมคิดว่าเป็นเรื่องสำคัญ เพราะสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น จำนวนหนึ่งถูกดำเนินการตามคำสั่งมาตรา 44 และบางท้องถิ่นถูกลงโทษหรือถูกศาลตัดสินในส่วนที่ไปพัวพันกับการทุจริตในการบริหารงานของท้องถิ่น ซึ่งการพิจารณาในประเด็นต่างๆ เหล่านี้จะไปเกี่ยวพันกับการกำหนดคุณสมบัติอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้           นอกจากนี้ประเด็นที่เป็นเหตุผลน่าสนใจก็คือ การให้เลือกตั้งท้องถิ่นก่อนเพราะจะให้เป็นแบบอย่างหรือต้นแบบการเลือกตั้งที่เป็นแบบอย่างของความเป็นประชาธิปไตย เป็นไปด้วยสันติวิธี ไม่มีความรุนแรง รวมทั้งปลอดการซื้อเสียงการทุจริตในทุกรูปแบบ และไม่กระทบกระเทือนต่อความมั่นคงของรัฐ           ผมจึงไม่แน่ใจว่า การเลือกตั้งท้องถิ่นนั้นจะไปเพื่อเหตุผลข้างต้นหรือไม่ โดยเฉพาะการตรวจสอบการคืนประชาธิปไตยให้กับท้องถิ่น รวมทั้งเป็นการตรวจสอบสถานการณ์ทางการเมืองหรือไม่อย่างไรหรือมองในเชิงสร้างสรรค์นั้นก็คือการทำให้การเลือกตั้งท้องถิ่นเป็นแบบอย่างของการเลือกตั้ง ส.ส. และ ส.ว. ที่เป็นไปตามกติกาของระบอบประชาธิปไตยนั่นก็คือ สันติวิธีโดยไม่มีความรุนแรงเกิดขึ้นแต่อย่างใด ซึ่งเป็นเพียงแค่การคาดคะเนเท่านั้น           อย่างไรก็ตามผมเข้าใจว่า การคิดเพียงให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นเกิดขึ้นเพียงอย่างเดียวนั้น จึงไม่ค่อยสอดคล้องกับการปฏิรูปท้องถิ่นทั้งระบบที่กำลังดำเนินการอยู่ ไม่ว่าจะความคิดและข้อเสนอในการปฏิรูปท้องถิ่นที่เกี่ยวกับการเพิ่มประสิทธิภาพของท้องถิ่นในการจัดบริการสาธารณะ ทั้งในแง่ของการควบรวมท้องถิ่น โดยใช้เกณฑ์ประชากรและรายได้ รวมทั้งพื้นที่ความรับผิดชอบ การส่งเสริมให้ท้องถิ่นมีการพัฒนารายได้ให้มากขึ้น การให้ อบจ.ทำงานที่เป็นภาพยุทธศาสตร์ของจังหวัดและการปรับเปลี่ยนฐานะ อบต.เป็นเทศบาล เป็นต้น           สิ่งที่กล่าวมานี้ ผมเข้าใจว่า รัฐธรรมนูญ 2560 ได้ว่าหลักในประเด็นเหล่านี้ ไว้ให้ดำเนินการและสอดคล้องกับแนวคิดการปฏิรูปท้องถิ่นอยู่แล้ว แต่หากคิดแต่เพียงการแก้ไขกฎหมายท้องถิ่นนั้นก็ยังไม่ได้ตอบโจทย์การปฏิรูปท้องถิ่นตามเจตนารมณ์ที่คาดหวังกันไว้แต่อย่างไร ผมจึงเข้าใจว่า การปฏิรูปท้องถิ่นให้เป็นฐานในการรองรับการจัดบริการสาธารณะเพื่อประชาชนและเป็นฐานการพัฒนาประเทศในอนาคต จึงเป็นความจำเป็นต้องมีการปฏิรูปท้องถิ่นให้เป็นจริงก่อนการเลือกตั้งท้องถิ่น