'ม.44'แก้ทุจริตท้องถิ่นตัดวงจรอุปถัมภ์-ริบอำนาจ?

'ม.44'แก้ทุจริตท้องถิ่นตัดวงจรอุปถัมภ์-ริบอำนาจ?  

มติชน  ฉบับวันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๐

หมายเหตุ - ตัวแทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและอดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) แสดงความคิดเห็นกรณีหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ออกคำสั่งตามมาตรา 44 เรื่องการขับเคลื่อนการปฏิรูปการบริหารงานส่วนบุคคลท้องถิ่น เพื่อแก้ปัญหาการบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีแนวโน้มเพิ่มมากขึ้น อันเนื่องมาจากมีการใช้ระบบอุปถัมภ์ในการสอบแข่งขัน การเลื่อนตำแหน่ง การโอน และการย้าย รวมถึงมีการเรียกรับผลประโยชน์ โดยมีสาระสำคัญให้จัดตั้งคณะกรรมการกลางขึ่นมาดูแลในเรื่องดังกล่าว แทนที่จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ดำเนินการกันเอง           พงศ์โพยม วาศภูติ           อดีตประธานกรรมาธิการ (กมธ.)ปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.)           ช่วงนี้ผู้บริหารท้องถิ่นอยู่ในสถานะชั่วคราวเพราะว่าครบวาระ แต่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ยังคงให้ดำรงตำแหน่งอยู่ต่อไป ขณะที่เวลานี้กำลังมีการขับเคลื่อนในเรื่องการปฏิรูป โดยเฉพาะเรื่องการบริหารงานบุคคล มีการเตรียมออกกฎหมายรวมข้าราชการเทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เป็นประเภทเดียวกัน และก็มีความตั้งใจที่จะปรับให้การบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นเป็นระบบมากขึ้น มีศักดิ์ศรี โดยบุคคลที่จะเข้ามาทำหน้าที่ต้องมีความรู้ ความสามารถ ฉะนั้นช่วงนี้ถ้าปล่อยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรับบุคคลเอง ซึ่งจริงๆ ก็ควรเป็นเช่นนั้น เพราะท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในระดับหนึ่ง แต่เนื่องจากว่าขณะนี้อยู่ในช่วงของการปรับปรุงระเบียบและกฎหมาย หากปล่อยให้มีการสอบแข่งขัน เลื่อนตำแหน่ง โอน ย้าย หรือบรรจุบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งไป อาจจะไม่เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของการปฏิรูปก็ได้           นอกจากนั้น ที่ผ่านมาก็มีเรื่องที่ไม่ดีไม่งามเกี่ยวกับการเรียกรับเงิน เรียกรับผลประโยชน์ เพื่อช่วยเหลือกันในการสอบแข่งขันเพื่อบรรจุเป็นข้าราชการท้องถิ่น ดังนั้น คงเป็นการดำเนินการชั่วคราวเพื่อความโปร่งใส เพราะช่วงนี้เป็นช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อ ช่วงของการปรับปรุงระเบียบและกฎหมายต่างๆ และการปฏิรูป           แต่ว่าพอพ้นช่วงนี้ หลังจากกฎหมายออกมาได้ก็คงมีความชัดเจน อีกทั้งการเข้าสู่ตำแหน่งมีความสำคัญ ถ้าเราได้คนที่ไม่มีความรู้ ความสามารถ มีแต่พรรคพวก ก็จะทำให้องค์กรเกิดความเสียหายได้ จึงอยากให้เข้าใจเจตนาของมาตรา 44 นี้ว่าเป็นลักษณะชั่วคราว           วีระศักดิ์ เครือเทพ           กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ คณะกรรมการการกระจายอำนาจ           ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)           การใช้คำสั่ง คสช.ครั้งนี้ เป็นการรวมอำนาจที่มีความชัดเจนมากขึ้น สวนทางกับหลักในการกระจายอำนาจ ทั้งที่งาน เงิน และคน ควรไปด้วยกัน และการรวมอำนาจเช่นนี้หน่วยงานส่วนกลางเคยใช้กับ อปท.ก่อนปี 2542 ในยุคนั้นก็มีการร้องเรียนเรื่องการทุจริต การวิ่งเต้น เคยมีการล้อเลียนว่าจะต้องหิ้วกระเป๋าเข้าไปต่อรอง ดังนั้นการใช้ ม.44 กับการบริหารงานบุคคล จะแก้ปัญหาการทุจริต การวิ่งเต้น หรือการซื้อขายตำแหน่งได้จริงหรือไม่ ยอมรับว่าไม่มั่นใจ เพราะปัญหาเหล่านี้อาจจะหมดไปในระดับพื้นที่ แต่อาจจะมาเพิ่มที่ส่วนกลาง           สิ่งที่น่ากลัวมากกว่าคือ การเปลี่ยนแปลงครั้งนี้ไม่ใช่เฉพาะการโยกย้าย การประเมินความดีความชอบของบุคลากรท้องถิ่น  แต่เมื่อส่วนกลางเข้ามาจัดการอำนาจ ก็อาจจะมีปัญหากับท้องถิ่นและส่วนภูมิภาค หากข้าราชการท้องถิ่นรายใดสามารถทำงานตอบสนองส่วนกลางได้ดีจากหลายปัจจัย โดยไม่จำเป็นต้องสนองนโยบายของฝ่ายการเมืองในพื้นที่ ถามว่าจะเป็นปัญหากับนักการเมืองท้องถิ่นหรือไม่ ในฐานะที่จะต้องทำงานตอบสนองความต้องการของประชาชน           นอกจากนั้นปัญหาการมอบอำนาจให้ส่วนกลาง หากข้าราชการส่วนภูมิภาค ส่วนกลาง ทำงานในสายงานเดิมแล้วต้องการเติบโตในตำแหน่งที่สูงขึ้น ก็อาจจะมีการโยกย้ายไปทำงานกับ อปท.เพื่อเอาตำแหน่ง ซึ่งอาจทำให้ระบบอุปถัมภ์แพร่กระจายได้กว้างขวางมากยิ่งขึ้น           ประเมินว่าการเปลี่ยนแปลงครั้งนี้ คสช.อาจจะไม่ได้รับฟังความเห็นจากมีผู้ส่วนได้เสียกลุ่มอื่น นอกจากการเสนอแนะของทีมที่ปรึกษา สำหรับมุมมองของนักวิชาการด้าน           การบริหารงานท้องถิ่น มองว่านอกจากการรวบอำนาจของ อปท.แล้ว ยังมีประเด็นสำคัญที่ควรคิดเผื่อไว้คือ ถ้าเดาใจผู้บริหารกระทรวงมหาดไทย อาจมองไกลไปถึงการวางโครงสร้างเรื่องการยุบและควบรวม อปท.  ต่อไปอาจมีการยุบ อบต.ขนาดเล็กไปควบรวม หรือมีการเปลี่ยน อบจ.ให้เป็นเทศบาลจังหวัด  ดังนั้นเมื่อมีการรวมอำนาจการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นไว้แล้ว การวางโรดแมปในการจัดสรรบุคลากรภายหลังการยุบหรือควบรวม ก็หมดปัญหา           ดังนั้น หากวิเคราะห์จากความเปลี่ยนแปลงที่มีพัฒนาการจากการรวมอำนาจ เชื่อว่าการยุบ ควบรวม จะต้องเกิดขึ้นอย่างแน่นอน เพราะมีการวางหมากไว้อย่างชัดเจน หลังมีการจัดระบบเพื่อให้ใช้อำนาจได้อย่างเบ็ดเสร็จจากส่วนกลาง และอีกไม่นานหากผู้บริหารท้องถิ่นหมดวาระการดำรงตำแหน่งครบทั้งหมด ก็อาจจะมีการแต่งตั้งข้าราชการในสังกัดไปรักษาการแทน จนกว่าจะมีการเลือกตั้งใหม่ โดยนักการเมืองท้องถิ่นจะไม่มีโอกาสมีปากเสียงเพื่อโต้แย้ง เพื่อให้กลไกจากส่วนกลางเข้าไปคุมพื้นที่ คุมฐานเสียง จัดระเบียบด้วยการวางแผนยุทธศาสตร์ในพื้นที่พิเศษ เช่นเดียวกับการใช้อำนาจแต่งตั้งผู้บริหารเมืองพัทยา ซึ่งเดิมปลัดสามารถรักษาการได้           ดังนั้น หากในอดีตมีการกล่าวหาว่านักการเมืองเล่นพวกหรือต้องการสืบทอดอำนาจ วันนี้สิ่งที่ คสช.ดำเนินการไปแล้วในลักษณะนี้ก็ไม่มีความแตกต่างกัน เพราะถือเป็นระบบอุปถัมภ์ภายใต้ร่มเงาของ คสช.โดยไม่ต้องอาศัยบารมีแบบนักการเมืองในอดีต และที่สำคัญการใช้อำนาจแบบนี้ไม่สามารถตรวจสอบได้           ศักดิพงศ์ ธรรมอาชวกุล           ประธานสมาพันธ์ปลัดเทศบาลแห่งประเทศไทย           ในหลักการหลายฝ่ายมองว่า ขัดกับหลักการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น ทั้งที่เดิมเคยให้อำนาจกับหน่วยงานส่วนกลาง แต่มีปัญหาการวิ่งเต้นหรือสั่งย้ายโดยมีการกลั่นแกล้ง ต่อมาจึงวางระบบบริหารบุคคลกระจายอำนาจให้ทุกฝ่ายมีส่วนร่วม ปรากฏว่ามีการแปรเจตนารมณ์กฎหมายคลาดเคลื่อน โดยให้อำนาจการบริหารบุคคลท้องถิ่นอยู่ที่การตัดสินใจของผู้บริหารเพียงคนเดียว ส่วนคณะกรรมการที่เกี่ยวข้อง ฝ่ายกำกับดูแล เพียงให้ความเห็นชอบ จึงเป็นปัญหาสร้างความขัดแย้งอย่างต่อเนื่อง           การสอบแข่งขันเพื่อบรรจุแต่งตั้งควรจะได้บุคคลมีความรู้ ความสามารถ อย่างแท้จริง แต่ทราบว่ามี อปท.บางแห่งประเมินล่วงหน้าว่าจะรับตำแหน่งใดบ้าง และถามเด็กเส้นที่จ่ายสินบนก่อนว่าจบการศึกษาด้านใด จากนั้นจึงกำหนดกรอบอัตรากำลังให้ตรงกับคุณวุฒิ ไม่ได้ตระหนักว่าท้องถิ่นต้องการตำแหน่งที่มีความจำเป็นหรือไม่ ทำให้ได้บุคลากรไม่สอดคล้อง           กับความต้องการของท้องถิ่น           ปัญหาการทุจริตการสอบบรรจุ เกิดจากการออกกฎหมายเพื่อให้อำนาจฝ่ายการเมืองท้องถิ่น ขณะเดียวกันฝ่ายกำกับดูแลบางจังหวัดก็เข้าไปมีส่วนได้เสียด้วย จึงไม่กำกับดูแลให้เป็นไปตามระบบคุณธรรม บางจังหวัดลำพังผู้บริหาร อปท.เพียงคนเดียวคงไม่มีความสามารถเรียกรับผลประโยชน์จากการสอบหลายร้อยล้านบาท หากไม่มีผู้ที่มีอำนาจเหนือกว่าไม่ให้การสนับสนุน และการสอบหาผู้กระทำความผิด มักจะโยงไปไม่ถึงผู้มีอำนาจตัวจริง การที่ คสช.ใช้มาตรา 44 ในเรื่องนี้ คงแก้ไขปัญหาได้พอสมควร           ขณะนี้มีตำแหน่งว่างในท้องถิ่นกว่าหมื่นอัตราที่จะต้องสอบแข่งขัน และตำแหน่งสายผู้บริหาร สายอำนวยการท้องถิ่น อีกหลายพันอัตรา ว่างโดยไม่มีคนไปบรรจุ เพราะติดขัดเรื่องเด็กเส้น หรือมีการเรียกรับเงินถ้าหากผู้ใดจะโอนย้าย ดังนั้น ควรดำเนินการประกาศสอบที่ส่วนกลางทั้งหมด           ศุภสัณห์ หนูสวัสดิ์           ประธานสันนิบาตเทศบาลภาคใต้           กรณีนี้ คสช.น่าจะมีเหตุผลบางประการหรือมีความจำเป็นบางอย่าง ที่สำคัญคือเนื้อหาในการออกคำสั่งครั้งนี้คล้ายกับรายละเอียดในมาตราต่างๆ ในการปฏิรูปด้านการบริหารบุคคลของคณะกรรมาธิการ สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ที่ทำเรื่องนี้ และคาดว่าในอนาคตการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นจะไม่แตกต่างจากการใช้มาตรา 44 ครั้งนี้           การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเท่ากับยึดอำนาจคืนให้ส่วนกลางที่มีคณะกรรมการเป็นผู้ดำเนินการแทน อปท. เป็นการแก้ปัญหาและการป้องกันการทุจริต รวมทั้งระบบอุปถัมภ์ ดังนั้น อปท.ควรเตรียมตัวรองรับสิ่งใหม่ๆ ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต           ขณะนี้ความรู้สึกของคนท้องถิ่นคิดว่าโดนยึดอำนาจในด้านบุคคลไปแล้ว แต่ถ้าตีความตามรายละเอียดแล้ว ยังมีช่องทางที่จะมอบอำนาจให้คณะกรรมการจังหวัดสามารถทำการแทนได้ จากเดิม อปท.ต้องมอบอำนาจให้คณะกรรมการกลางดำเนินการแทนได้ เหมือนกับการที่ อปท.แต่ละประเภทมอบอำนาจให้คณะกรรมการกลางจัดการสอบแข่งขันพร้อมกันทั่วประเทศที่กำลังดำเนินการอยู่ในขณะนี้           ซึ่งดำเนินการอย่างรอบคอบและให้สถาบันการศึกษาที่จัดสอบรับเงื่อนไขตามคณะกรรมการกลางกำหนดและเคยจัดสอบ ก็ได้ผลเป็นที่น่าพอใจ ปราศจากปัญหาการทุจริตและได้บุคลากรที่มีคุณภาพให้กับท้องถิ่น ทั่วประเทศ           พิพัฒน์ วรสิทธิดำรง           นายกสมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทย           แม้ว่าคำสั่งดังกล่าวจะสามารถแก้ไขปัญหากรณีการทุจริตสอบแข่งขันที่เกิดขึ้นในบางจังหวัด หรือการเรียกรับเงินในการบรรจุแต่งตั้ง โยกย้ายข้าราชการส่วนท้องถิ่น แต่การใช้มาตรา 44 เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว หลายฝ่ายมองว่าเป็นความพยายามของราชการส่วนกลาง ต้องการดึงอำนาจด้านการบริหารงานบุคคลของ อปท. ซึ่งถือเป็นหัวใจของทุกองค์กรไปดำเนินการเอง แม้จะผ่านรูปแบบของคณะกรรมการ แต่เมื่อตรวจสอบองค์ประกอบของคณะกรรมการกลางแล้ว จะเห็นว่าผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่ผ่านมาไม่เคยชนะเสียงของผู้แทนส่วนราชการและผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งล้วนเป็นข้าราชการบำนาญของกระทรวงมหาดไทยแทบทั้งสิ้น และหากการใช้อำนาจไม่เป็นตามหลักคุณธรรมอาจทำให้เกิดปัญหาได้อีก           นอกจากนั้น อาจเกิดความเคลือบแคลงสงสัยในการใช้อำนาจคัดเลือก เพื่อรับโอนข้าราชการในสังกัดกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ไปเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่นระดับบริหารหรืออำนวยการของ อปท.เหมือนที่เคยเกิดขึ้นแล้วใน อบจ.บางแห่ง เทศบาลนคร หรือเทศบาลเมือง เนื่องจากตำแหน่งในระดับบริหารหรืออำนวยการของ สถ.มีจำนวนจำกัด แต่ความต้องการของบุคลากรใน สถ.มีจำนวนมาก จึงอาจใช้ช่องทางนี้ในการถ่ายโอนจาก สถ.ไปเป็นปลัด อบจ. ปลัดเทศบาลนคร ปลัดเทศบาลเมือง หรือปลัด อบต.ขนาดใหญ่           เข้าใจว่า คสช.มีความหวังดีที่จะแก้ไขปัญหาที่หมักหมมมานาน แต่การคิดแก้ไขในจุดใดจุดหนึ่งคงไม่สามารถแก้ไขปัญหาทั้งหมดได้ โดยเฉพาะการมุ่งแก้ไขปัญหาตัวบุคคล แต่ไม่ได้แก้ไขระบบ ก็อาจแก้ไขได้ไม่นาน และอาจไปเพิ่มปัญหาในภายหลัง           เพราะอย่าลืมว่าการทุจริตที่เกิดขึ้นในหลายจังหวัด หากบุคคลในสำนักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัดไม่ร่วมมือด้วย สิ่งเหล่านั้นก็ไม่อาจเกิดขึ้นได้