บทความพิเศษ: เก็บตกประเด็นกระแสการปฏิรูปท้องถิ่น

บทความพิเศษ: เก็บตกประเด็นกระแสการปฏิรูปท้องถิ่น 

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๒๙ กันยายน ๒๕๕๙

สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           ด้วยกระแสความสับสน ในการปฏิรูปท้องถิ่น ณ ห้วงเวลานี้ แสดงถึงความไม่เข้าใจของประชาชนและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในหลายๆ เรื่อง ผู้เขียนเคยเขียนเรื่องเหล่านี้ไว้เมื่อประมาณ 6- 7 เดือนที่ผ่านมา (กุมภาพันธ์-มีนาคม 2559) คิดว่าหลายเรื่อง ยังคงใช้ได้อยู่ จึงขออนุญาตนำกระแสคราวนั้น มานำเสนออีกครั้ง เพื่อให้เข้ากับสถานการณ์ปัจจุบัน           (1) ท่ามกลางการตรากฎหมายท้องถิ่น ณ เวลานี้ หลายท่านอาจไม่ทราบว่า สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย ซึ่งจดทะเบียนสมาคมมาตั้งแต่วันที่ 7 ตุลาคม 2541 เป็นสมาคมของพนักงานส่วนท้องถิ่นที่ต่อสู้ดำเนินการด้านการส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นในบริบทของข้าราชการส่วนท้องถิ่นมาโดยตลอดต่อเนื่อง โดยเฉพาะระยะห้วงปี 2553 เป็นต้นมา สมาคมฯ ได้รณรงค์เพื่อให้มีการแก้ไขกฎหมายท้องถิ่นในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสิทธิ           สวัสดิการของข้าราชการส่วนท้องถิ่นมาตลอด อาทิ กฎหมายการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น การแก้ไขปัญหาการเบิกค่ารักษาพยาบาลจ่ายตรง รวมถึงนำผลักดันนำเสนอร่างกฎหมายต่างๆ ของท้องถิ่นฉบับต่างๆ เพื่อให้มีการตราตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550           ได้แก่           (1) ร่างพระราชบัญญัติประมวลกฎหมายท้องถิ่น พ.ศ. ...(2) ร่างพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ...           (3) ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยรายได้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ... และ(4) ร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการท้องถิ่น พ.ศ. ...นอกจากนี้ยังมีกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องที่ไม่ค่อยได้กล่าวอ้าง อาทิ ร่าง พ.ร.บ.การรวมกลุ่มของข้าราชการส่วนท้องถิ่นเป็นสหภาพ พ.ศ. ... ร่าง พ.ร.บ. การมีส่วนร่วมของประชาชน           พ.ศ. ... ร่าง พ.ร.บ. การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (สถ.ผถ.) พ.ศ. ... ร่างพ.ร.บ. จังหวัดจัดการตนเอง ... รวมถึง ร่างกฎหมายท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา) เป็นต้น           (2) ประเด็นต่าง ๆ ของท้องถิ่นในยุคปัจจุบันจะเห็นว่ามีมากมาย เพราะภารกิจหน้าที่ของท้องถิ่น หรือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีมากมาย ซึ่งจะเกี่ยวข้องกับประชาชนตั้งแต่เกิดจนกระทั่งตาย ที่จะต้องดูแลประชาชนท้องถิ่นให้มีชีวิต มีคุณภาพอยู่ดีกินดี ทั้งหมด อย่างยั่งยืน เพราะ อปท. อยู่ในท้องถิ่นที่มีฐานประชาชนในพื้นที่คอยร่วมมืออุ้มชูท้องถิ่นให้ขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศนั่นเอง           (3) เอกลักษณ์อย่างหนึ่งของท้องถิ่นก็คือความหลากหลายในกลุ่มที่เกี่ยวข้อง ซึ่งต่างฝ่ายต่างก็มีผลประโยชน์ที่อาจแตกต่างกันไป แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น เป้าหมายสุดท้ายก็คือ "เป้าหมายในการพัฒนาท้องถิ่น" ที่ทุกฝ่ายปรารถนาเหมือนกัน ในมุมมองนี้ ก็คือ "ภูมิสังคม"(Social Geography or Geosocial or Geo-sociometry) ที่แตกต่างกันไปในแต่ละสภาพท้องถิ่นนั่นเอง           (4) "ตรรกะ" เรื่อง อปท. ที่อาจไม่มีคน "กล้าเถียง หรือ กล้าพูด"แนวโน้ม การควบรวม อปท. (ทั้ง อบต. และ เทศบาลฯ) และ การปรับขนาด อปท. ให้มีขนาดใหญ่ขึ้น มีความเป็นไปได้ และเป็นจริงเป็นจัง เป็นรูปธรรมขึ้นมาแล้ว โดยเมื่อ 6-7 เดือนที่ผ่านมา กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ได้สำรวจ อปท. เพื่อเตรียมการควบรวม (Amalgamation or Merging) อปท.ที่มีขนาดเล็ก ๆ ทั้งหลายมารวมกัน เพื่อให้มีขนาดที่ใหญ่ขึ้น           "การควบรวม" องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Amalgamation or Merging Local Government Unit) โดยมีขั้นตอนสำคัญสองขั้นตอน คือ (1) การจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เป็น "เทศบาลตำบล" ตาม มาตรา 5 แห่ง ร่าง พรบ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฯ และ (2) "การควบรวม" เทศบาลที่มีขนาดเล็กเข้าด้วยกัน ภายใน1 ปี ตามมาตรา 15 แห่ง ร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่น ทั้งนี้ โดยมีเป้าหมายเพื่อให้ อปท. มีประสิทธิภาพ           หลังจากที่ อบต. จัดตั้งเป็นเทศบาลตำบลแล้ว ทำให้มีเทศบาลเต็มพื้นที่ทั่วประเทศ ขั้นตอนต่อไปก็คือ "การควบรวมเทศบาล" โดยแบ่งเป็น 2 กลุ่ม คือ เทศบาลที่มีประชากรไม่เกิน7,000 คน และหรือมีงบประมาณรายได้ไม่เกินกว่า 20 ล้านบาท           มีข้อเสนอแนวคิดในการควบรวมเบื้องต้นว่า ควรตั้งต้นจาก "พื้นที่ตำบลเดียวกันก่อน"หากเกณฑ์ไม่ถึง ให้รวมเทศบาลตำบลข้างเคียงจนครบเกณฑ์ฯ อันนี้คือหลักเกณฑ์คร่าวๆซึ่ง กรม สถ. แจ้งให้ ผวจ. และ ท้องถิ่นจังหวัดรวบรวมข้อมูล เพื่อนำเสนอ คณะอนุกรรมการฯสปท. แล้ว แม้ห้วง 6-7 เดือนที่ผ่านมา มีกระแสข่าว สมาคม อบต. แห่งประเทศไทย ได้ออกโรงคัดค้าน ไม่ให้มีการควบรวม หรือ ให้มีการควบรวมเฉพาะในเขตตำบลเท่านั้น เป็นต้นเหล่านี้ถือเป็น "เสรีทางความคิด" (Freedom) คงไม่มีใครไม่ว่ากัน ใครเหตุผลดีกว่า ก็ควรยอมรับเหตุผลในเชิง "ตรรกะ" ทั้งนี้เพื่อ "ประโยชน์สาธารณะ" (Public Interest) หรือ"ประโยชน์โดยรวม"           แต่ปัญหาที่กำลังเกิด เป็นปัญหาแทรกซ้อนที่มีมานานแล้ว เป็นเหตุอื่นที่สำคัญว่า องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ควรจะมีสถานะและอำนาจหน้าที่ที่เหมาะสมอย่างไร??? เพราะอบจ. ไม่มีพื้นที่ และ เป็น อปท. ที่เฉลี่ยส่วนแบ่งงบประมาณ ไปจากเทศบาลอื่นเป็นจำนวนมาก อีกทั้งภาพลบอื่น ๆ อีกมากมายในเรื่อง "การเมืองท้องถิ่น" นอกจากนี้การปล่อย หรือยุบเลิก อบจ. อาจหมายถึง การปล่อยให้เกิด "การเลือกตั้ง ผวจ." (จังหวัดจัดการตนเอง) ซึ่งฝ่าย กระทรวงมหาดไทย (มท.) และ ราชการส่วนภูมิภาค และข้าราชการฝ่ายปกครอง (จังหวัดอำเภอ รวมกำนัน ผู้ใหญ่บ้านฯ และอดีตข้าราชการบิ๊ก มท.) เกรงกลัวกันมาก สรุปง่าย ๆ ว่าในเรื่อง อปท. นั้น มี "ผู้มีส่วนได้เสีย" (Stake holders) มากมายหลายกลุ่ม (ฝ่าย) และแต่ละกลุ่มนั้น "บิ๊กๆ" ทั้งนั้น ที่ต้องทำความเข้าใจ เปิดโอกาสให้ทุกฝ่ายได้โต้แย้ง แสดงเหตุผลที่เป็น "ตรรกะ" และเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม และ ให้ "ผลประโยชน์ลงตัว" และที่สำคัญที่สุดก็คืออยู่ที่ "ความจริงใจของรัฐบาล และ คสช." เป็นที่ตั้ง           (5) การปฏิรูปท้องถิ่นที่สำคัญอีกด้านคือ ด้านการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะปัญหา "ระบบแท่ง" (Broad Banding) มีข้าราชการส่วนท้องถิ่นกลุ่ม "วิชาการ" และ"กลุ่มทั่วไป" รวมถึง "กลุ่มอำนวยการ" ได้มีการประท้วงคัดค้านและมีความเห็นแย้งคัดค้านใน"มาตรฐานการบริหารงานบุคคลสากล" ที่เรียกร้องขอให้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลง เพราะที่ใดมีการเปลี่ยนแปลง ที่นั่นย่อมมีการต่อต้าน เป็นธรรมดา แต่การคัดค้านต่อต้านนั้น คงมิใช่การคัดค้านต่อต้านที่ขาดเหตุผลและตรรกะ โดยไม่คำนึงถึงประโยชน์โดยรวม           (6) โจทย์ที่สำคัญของท้องถิ่นที่รอในขณะนี้คงไม่พ้น 2-3 เรื่อง ได้แก่ (1) รูปแบบการปกครองท้องถิ่นจะมีทิศทางไปทางใด จะมีการยุบรวมหรือควบรวมเพื่อให้ อปท. มีประสิทธิภาพหรือไม่ อย่างไร (2) เมื่อไหร่จะมีการปลดล็อกให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น และ (3) ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน ไม่ว่าจะเป็นการทุจริตโดยตรงการทุจริตแบบผลประโยชน์ทับซ้อน หรือที่เรียกว่า "ผลประโยชน์เชิงนโยบาย" ก็ตาม เหล่านี้เป็นคำถามที่สำคัญที่ต้องการคำตอบ           (7) ปัญหาเรื่อง "ยุทธศาสตร์ชาติ" หรือ "ยุทธศาสตร์แห่งชาติ" (National Strategy)ก็เป็นสิ่งสำคัญ ถือเป็นแนวคิด แนวนโยบายของรัฐบาล ที่ต้องการสร้างความ "แข็งแกร่ง"(Strengthen) ให้เกิดขึ้นแก่ประเทศ ที่จะส่งผลให้มีการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development) แก่ประเทศในระยะยาว           เพราะปัญหาการเรื้อรังหมักหมมของนโยบาย "ประชานิยม" (Populism) โดยรัฐบาลในแต่ละชุดที่เข้ามาบริหารประเทศ ที่ผลาญชาติบ้านเมือง ครอบงำด้วยกรอบความคิดเฉพาะประโยชน์กลุ่มบุคคลในระยะสั้นๆ ที่เป็นผลเสียหายต่อชาติบ้านเมืองในระยะยาวเพราะมีนโยบายการพัฒนาที่ไม่ต่อเนื่อง เปลี่ยนไปเปลี่ยนมาตามผลโยชน์ในระยะสั้นๆ ของผู้บริหารประเทศ อีกทั้งยังเป็นต้นตอของการทุจริตคอร์รัปชันในพื้นที่อีกด้วย นโยบายประชานิยมดังกล่าว ยังได้เป็นไฟลามทุ่งไปถึง "ท้องถิ่น" หรือ อปท. ด้วย ส่งผลให้ การพัฒนาของท้องถิ่นเสียหาย ไม่เกิดประโยชน์แก่ประชาชน และชุมชนในท้องถิ่นในระยะยาว เพราะ ความไม่ต่อเนื่อง และ การมีผลประโยชน์ทับซ้อนต่างๆ ของผู้บริหารท้องถิ่น           (8) นอกจากปัญหาความไม่ต่อเนื่องของการพัฒนาที่ผ่านมา "แบบประชานิยม" แล้วยังมีปัญหาเชิงบริหารประเทศที่ควบคู่ไปกับตามต่อเนื่อง และ ความแข็งแกร่งของ "องค์กรบริหารการพัฒนา" ใน "ระบบภาคหรือภูมิภาค" (Region) ซึ่งในหลายๆ ประเทศมีความคิดหันกลับมาสร้างความแข็งแกร่งของภูมิภาค ในระดับ "ภาค หรือปริมณฑลขนาดใหญ่"เช่น ประเทศจีน ล่าสุด ญี่ปุ่นก็มีแนวคิดการสร้าง "ภูมิภาค" เช่นกัน ซึ่งสอดคล้องกับรูปแบบของไทยปัจจุบันที่มี "กลุ่มจังหวัดยุทธศาสตร์" ขึ้นนั่นเอง นี่เป็นแนวโน้มใหม่ของ "คณะกรรมการยุทธศาสตร์แห่งชาติ"           เหล่านี้คือข่าวคราวของกระแสท้องถิ่นที่มีมาเป็นละลอก ไม่ขาดสาย ทั้งการวิพากษ์วิจารณ์แบบไม่รู้ หรือ ไม่เข้าใจ สับสน เพราะ การมีส่วนร่วมของประชาชน และผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอาจยังไม่แพร่หลายครอบคลุม จึงมีกระแสเรียกร้องของสมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทย และสมาคมองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) แห่งประเทศไทยให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และ กระทรวงมหาดไทย ได้เปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการพิจารณาร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่นให้แพร่หลายกว้างขวางขึ้น นอกจากนี้ ยังเป็นการเร่งกระแสการปฏิรูปท้องถิ่นภายในห้วงอายุของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ที่มีอายุเหลือเพียงสั้นๆ ให้เสร็จสิ้นโดยเร็ว