คอลัมน์ สายตรงท้องถิ่น: สภาพปัญหาที่ดำรงอยู่ขององค์กรท้องถิ่น

คอลัมน์ สายตรงท้องถิ่น: สภาพปัญหาที่ดำรงอยู่ขององค์กรท้องถิ่น

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๒๐ มิถุนายน ๒๕๕๙

รศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม           องค์กร ท้องถิ่น หรือเรียกเต็มว่า"องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น"แม้ว่าจะถูกระบุไว้ในกฎหมายรัฐ ธรรมนูญหลายๆ ฉบับ ว่าเป็นองค์กรหลักในการจัดบริการสาธารณะ เป็นรากฐานสำคัญในการบริหารประเทศ เป็นส่วนช่วยแบ่งเบาภารกิจรัฐบาล และเป็นรากฐานหรือแหล่งฝึกหัดประชาธิปไตย เป็นต้น แต่ความสำคัญเหล่านี้"จะไม่มีความหมายเลย" หากเราไม่ได้ส่งเสริมสนับสนุนหรือ "ปฏิรูปองค์กรท้องถิ่น" โดยจัดรูปแบบโครงสร้าง และอำนาจหน้าที่ รวมทั้งการบริหารจัดการท้องถิ่นเพื่อให้ตอบโจทย์ ต่อสิ่งที่คาดหวัง           นอก จากนี้แล้ว ผู้มีหน้าที่ "ปฏิรูปท้องถิ่น" ต้องเข้าไปถอดสลัก "สภาพปัญหาที่ดำรงอยู่" ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่ถูกเสนอและถกเถียงกันมานานถึงปัญหาต่างๆของท้องถิ่นให้เบาบางหรือหมดไป เป็นต้นว่า ปัญหาจำนวน อปท.ที่มากเกินไปและขาดการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพ ปัญหาภารกิจที่มีความซ้ำซ้อนระหว่างรัฐ (ราชการ) กับ อปท.ปัญหา รายได้ หรืองบประมาณของท้องถิ่นที่ไม่สามารถเลี้ยงตนเองได้ รายได้ไม่สัมพันธ์กับรายจ่าย และปัญหาการบริหารงานที่ไม่โปร่งใสของท้องถิ่น เป็นต้น           ผมได้พยายามประมวลสภาพปัญหาที่ดำรงอยู่ขององค์กรท้อง ถิ่น ซึ่งมีหลายประเด็นที่ต้องทำให้ทุเลาเบาบางลงไป ในยุคที่มีการปฏิรูปท้องถิ่นทั้งในแง่ของการจัดรูปแบบ โครงสร้างท้องถิ่น การแก้ไขกฎหมาย หรือจัดทำประมวลกฎหมายท้องถิ่น การกำหนดมาตรการในการบริหารจัดการท้องถิ่น การมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารท้องถิ่น ทั้งนี้จะเสนอสภาพปัญหาบางประการที่ดำรงอยู่และนำไปสู่การแก้ไขปัญหาได้ ดังต่อไปนี้           ประเด็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีจำนวนมากเกิน ไป  โดยมักมีข้อสรุปกันว่าจะก่อให้เกิดการสิ้นเปลือง ไม่คุ้มค่า ไม่เกิดประสิทธิภาพในการบริหารงานการบริการสาธารณะได้อย่างมีคุณภาพ ดังนั้น ข้อถกเถียงที่จะต้องสรุปให้ชัดเจน ก็คือ ขนาดและจำนวนของ อปท.ที่เหมาะสมควรกำหนดอย่างไร ซึ่งสิ่งที่ควรจะปฏิรูปและกระทำได้ก่อน นั่นก็คือ อปท.ที่อยู่ในพื้นที่ตำบลเดียวกัน มีจำนวนมากกว่า1 แห่ง ก็ควรจะควบรวมให้เหลือเพียงตำบลละ 1 แห่ง (1 ตำบล 1 ท้องถิ่น)จากข้อมูลพบว่า มี อปท.ที่อยู่ในตำบลเดียวกันมากกว่า 2 แห่ง โดยเฉพาะเทศบาลกับองค์การบริหารส่วนตำบล(อบต.) มีจำนวนมากประมาณ 1,000 แห่ง           นอก จากนี้อาจจะปฏิรูปการควบรวมท้องถิ่นระหว่าง อบต.กับ อบต.ที่มีขนาดเล็ก ประชากรน้อยเกินไป ซึ่งขึ้นอยู่กับเกณฑ์ประชากรที่จะกำหนดเทศบาลตำบลกับ อปท.ที่มีขนาดเล็กแต่อาจจะอยู่คนละตำบล ก็อาจจะควบรวมอยู่ด้วยกันได้ ที่มีประชากรไม่ถึงตามเกณฑ์ที่กำหนด หรืออปท.ขนาดใหญ่ (เทศบาลเมืองหรือเทศบาลนคร) กับ อปท.ขนาดเล็กควบรวมเข้าด้วยกันเพื่อประโยชน์ในการเพิ่มพื้นที่และศักยภาพที่ ดีกว่าเดิม           ส่วนเกณฑ์ประชากร ก็น่าจะกำหนดกันให้ลงตัว ซึ่งเห็นว่าสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ได้กำหนดเกณฑ์ประชากรใน อปท.อย่างต่ำต้องมีประชากร 7,000 คนขึ้นไปแต่อย่างไรก็ตาม การดำเนินการให้อปท.ควบรวมกันนั้น ควรจะหาวิธีการจูงใจให้กับ อปท.ที่ควบรวม ทั้งโดยสมัครใจและมีผลในเชิงกฎหมาย           ประเด็นที่สอง ความซ้ำซ้อนในการกำหนดภารกิจระหว่างหน่วยงานของรัฐทั้งส่วนราชการ ส่วนกลางและภูมิภาค ยังมีภารกิจที่ซ้อนทับกันอยู่เป็นจำนวนมาก ซึ่งหากต้องการปฏิรูปให้บทบาทของ อปท.เป็นผู้มีบทบาทหลักในการจัดบริการสาธารณะก็จะต้องทำการสำรวจ หรือดูข้อมูลการซ้อนทับในภารกิจระหว่างส่วนราชการกับ อปท. และแก้ไข กฎหมายปรับเปลี่ยนอำนาจหน้าที่ที่ซ้ำซ้อนกันมาเป็นอำนาจของ อปท. และจะต้องหาวิธีการถ่ายโอนภารกิจจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมาให้กับ อปท.ทันที หรือมีห้วงระยะเวลาให้ปรับสภาพที่จะต้องถ่ายโอนภายใน 2 ปี           ประเด็น ที่สาม การทำให้ อปท.มีศักยภาพและมีความเข้มแข็ง รวมไปถึงการดำเนินการให้พึ่งตนเองได้ ซึ่งกระทำได้หลายวิธี เป็นต้นว่า จัดให้มีกฎหมายรายได้ท้องถิ่น โดยเฉพาะการกำหนดให้ท้องถิ่นมีรายได้จากการจัดเก็บภาษีอากรค่าธรรมเนียมให้ เพิ่มขึ้นและมากขึ้นกว่าเดิม แม้ในภาษีบางชนิดที่รัฐเป็นผู้จัดเก็บและจัดสรรให้กับอปท.เต็มจำนวนหรือตาม สัดส่วนนั้นก็ควรจะหาวิธีการเพิ่มสัดส่วนให้กับอปท.มากขึ้นกว่าเดิมที่เป็น อยู่ หรืออาจจะมีวิธีการให้หลักประกันรายได้กับอปท. โดยเฉพาะรายได้ขั้นต่ำที่ควรจัดสรรให้กับ อปท.ที่พอเหมาะกับการจัดบริการสาธารณะของ อปท.ในแต่ละรูปแบบ ใน ประเด็นดังกล่าวนี้ เพื่อจะทำให้งบประมาณ รายได้ของ อปท.มีความสัมพันธ์กับรายจ่ายหรือแผนงานโครงการที่ตอบสนองความต้องการของ ประชาชนได้           อย่างไรก็ตาม การทำให้ท้องถิ่นมีงบประมาณรายได้ที่พึ่งพาตนเองได้นั้น รัฐบาลต้องประกันรายได้ของท้องถิ่น ที่จะต้องทำให้ไม่เกิดความเหลื่อมล้ำระหว่างท้องถิ่นในแต่ละประเภทและคำนึง ถึงขนาดของท้องถิ่นนอกจากนี้ การจัดสรรเงินอุดหนุนให้กับท้องถิ่น นอกจากจะจัดสรรตามหลักเกณฑ์แล้ว ก็ควรจะมีหลักเกณฑ์มาตรการจูงใจให้กับท้องถิ่นที่มีการบริหารจัดการที่ทำให้ ท้องถิ่นมีประสิทธิภาพ สร้างสรรค์นวัตกรรมท้องถิ่นใหม่ๆ และทำงานที่ท้าทายกับปัญหาที่เกิดขึ้นใหม่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ หรือใช้มาตรการเก็บแต้มคะแนนทั้งจากการสร้างสรรค์นวัตกรรมใหม่ และผ่านการพิจารณาจากหน่วยงาน องค์กรที่น่าเชื่อถือ ซึ่งให้รางวัลต่างๆ แก่ อปท. แล้วจัดระบบเก็บคะแนนสะสมในรอบปี เพื่อจัดสรรเงินอุดหนุนเพิ่มเติมให้เป็นแรงจูงใจ ซึ่งเท่ากับการทำให้ อปท.ต้องแข่งขันกับตนเอง และแข่งขันกันจัดบริการสาธารณะที่ก่อให้เกิดสิ่งใหม่ๆ           ประเด็น ที่สี่ การกำหนดอำนาจหน้าที่ของ อปท.ให้สอดคล้องกับประเภท ขนาดของท้องถิ่น และการคำนึงถึงสภาพบริบทพื้นฐานของชุมชนทั้งนี้เพราะที่ผ่านมา เห็นว่า อปท.ถูกกำหนดภารกิจให้มีลักษณะเหมือนกันทุกแห่ง โดยไม่คำนึงถึงขนาด ประเภทบริบทพื้นฐานของชุมชนแต่อย่างใดทำให้ อปท. บางแห่งที่มีข้อจำกัดทั้งเงินงบประมาณและประเภท หรือบริบทพื้นที่ ไม่สามารถดำเนินการตามภารกิจได้ตามอำนาจหน้าที่ที่กำหนดไว้ซึ่งเห็นว่า ในการปฏิรูปท้องถิ่นก็ควรต้องคำนึงถึงประเด็นเหล่านี้ด้วย           ผม เข้าใจว่า การปฏิรูปท้องถิ่นต้องกลับไปจัดลำดับความสำคัญว่าสิ่งใดที่สามารถดำเนินการ ได้ก่อน ก็ควรจะขจัดสภาพปัญหาและอุปสรรคดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้นในบางประเด็นให้ สำเร็จลุล่วงไป และค่อยๆ ปรับปรุงและพัฒนาเพื่อปฏิรูปในสิ่งที่ยังค้างคาให้สภาพปัญหาหมดไปในที่สุด