การรักษาราชการแทนกรณีผู้บริหารท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้

เรื่องเสร็จที่ ๑๐๖๙/๒๕๕๕

บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

     เรื่อง    การรักษาราชการแทนกรณีผู้บริหารท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้
       ตามมาตรา ๒๓๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

                  

สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งได้มีหนังสือ ที่ ลต ๐๖๐๙/๘๘๔๕ ลงวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๕๕ ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า เนื่องด้วยมาตรา ๒๓๙ วรรคท้าย ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติว่า เมื่อศาลอุทธรณ์ได้รับคำ ร้องของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ขอให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิ เลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้ใดแล้ว สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นจะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้ ซึ่งกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้ตอบข้อหารือแก่จังหวัดต่างๆ ว่า ในกรณีดังกล่าวรองนายกองค์การบริหารส่วนตำบลที่นายกองค์การบริหารส่วนตำบล แต่งตั้งไว้ย่อมสามารถรักษาราชการแทนนายกองค์การบริหารส่วนตำบลได้ตามลำดับ ที่แต่งตั้งตามมาตรา ๖๐ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ แต่ข้อเท็จจริงปรากฏว่าผู้บริหารท้องถิ่นดังกล่าวบางรายหยุดการปฏิบัติ หน้าที่ในทางนิตินัยเท่านั้น แต่ในทางพฤตินัย ยังคงเข้ามาควบคุมดูแลและบริหารงานภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยสั่งการหรือชี้นำผ่านรองนายกฯ ที่รักษาราชการแทน ทั้งโดยเปิดเผยและแอบแฝง เนื่องจากรองนายกฯ ดังกล่าวก็คือ บุคคลที่มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดที่เป็นกลุ่มการเมืองเดียวกันและผู้บริหารท้องถิ่นเป็นผู้แต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง ซึ่งนอกจากพฤติการณ์ดังกล่าวจะก่อให้เกิดปัญหาในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเองแล้ว ยังส่งผลกระทบต่อการดำเนินคดีเลือกตั้งในศาลโดยตรง
เนื่องจากคดีเลือกตั้งที่อยู่ระหว่างการไต่สวนของศาลมีประเด็นที่เกี่ยวพันเชื่อมโยงกับข้าราชการ พนักงาน หรือเอกสารหลักฐานต่างๆ ภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นและจำเป็นต้องนำสืบเป็นพยาน แต่พยานเหล่านั้นอยู่ภายใต้อำนาจบริหารของคณะผู้บริหารท้องถิ่นอันได้แก่ นายกฯ รองนายกฯ ที่ปรึกษานายกฯ และเลขานุการนายกฯ          

สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งพิจารณาปัญหาดังกล่าวข้างต้นแล้วมีความเห็นว่า มาตรา ๒๓๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติว่า เมื่อศาลอุทธรณ์ได้รับคำร้องของคณะกรรมการการเลือกตั้งแล้ว ผู้บริหารท้องถิ่นจะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้ นั้น

                                     

ส่งพร้อมหนังสือ ที่ นร ๐๙๐๑/ ๑๖๑๐ ลงวันที่ ๑๐ กันยายน ๒๕๕๕ ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีถึงสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี

หมายความรวมถึงผู้บริหารท้องถิ่นต้องหยุดสั่งการ หยุดมอบหมายงาน หยุดกำกับดูแล และหยุดกำหนดกรอบนโยบายทั้งหมด  ดังนั้น คำสั่งแต่งตั้งรองนายกฯ เป็นผู้รักษาราชการแทนที่ผู้บริหารท้องถิ่นได้แต่งตั้งไว้ต้องสิ้นสุดลงด้วย รองนายกฯ จึงไม่อาจปฏิบัติราชการได้อีกต่อไปทั้งนี้ ตามมาตรา ๖๐ แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ มาตรา ๔๘ วีสติ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ มาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ มาตรา ๕๘ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. ๒๕๔๒ และมาตรา ๘๑ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ ซึ่งได้บัญญัติหลักการเดียวกันว่าอำนาจหน้าที่ในการสั่งหรือการปฏิบัติราชการของรองนายกฯ ให้เป็นไปตามที่นายกฯ มอบหมาย  ดังนั้น เมื่อนายกฯ ซึ่งเป็นผู้มอบอำนาจต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๒๓๙ วรรคสองและวรรคท้าย ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย รองนายกฯ ซึ่งเป็นตัวแทนผู้รับมอบอำนาจมาอีกทอดหนึ่งก็ย่อมไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ ได้อีกต่อไปกรณีนี้จึงต้องให้ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้รักษา ราชการแทนตามที่กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกำหนดไว้  นอกจากนี้ การที่บทบัญญัติในมาตราดังกล่าวของกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใช้ถ้อยคำว่า "ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่" หมายถึง กรณีที่ผู้บริหารท้องถิ่นไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้อันเนื่องจากสาเหตุโดยทั่วไป เช่น ไม่อยู่ หยุดงาน หรือลางาน ไม่รวมไปถึง กรณีการหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๒๓๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่มีสภาพบังคับ
ให้สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นหยุดปฏิบัติหน้าที่

สำนัก งานคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงเห็นว่า การที่ผู้บริหารท้องถิ่นต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา ๒๓๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย นั้น มีผลทำให้อำนาจหน้าที่ที่ผู้บริหารท้องถิ่นได้มอบอำนาจหรือมอบหมายให้รอง นายกฯ รักษาราชการแทนหรือปฏิบัติหน้าที่แทนต้องสิ้นสุดไปด้วย  ดังนั้น เพื่อให้การปฏิบัติตามบทบัญญัติมาตรา ๒๓๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่คณะกรรมการการเลือกตั้งยื่นคำร้องต่อศาล อุทธรณ์เพื่อพิจารณาวินิจฉัยสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิ เลือกตั้งปฏิบัติเป็นไปในแนวทางเดียวกัน สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงขอหารือว่าความเห็นของสำนักงานคณะกรรมการ การเลือกตั้งดังกล่าวข้างต้นถูกต้องหรือไม่ ประการใด

คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ ๑) ได้พิจารณาข้อหารือของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง โดยมีผู้แทนกระทรวงมหาดไทย (กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น) และผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้วเห็นว่า


การที่มาตรา ๒๓๙[๑] วรรคสี่ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติว่า เมื่อศาลอุทธรณ์ได้รับคำร้องของคณะกรรมการการเลือกตั้งในคดีเลือกตั้งของผู้ บริหารท้องถิ่นไว้พิจารณาแล้ว ผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นจะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้จนกว่าศาลอุทธรณ์จะมี คำสั่งยกคำร้องนั้น มิได้หมายความว่า การปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้หรือการหยุดปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวของผู้ บริหารท้องถิ่นจะมีผลทำให้คำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายที่ผู้บริหารท้องถิ่นผู้ นั้นได้เคยออกคำสั่งไว้ต้องเสีย
หรือถูกยกเลิกไปด้วย

เมื่อกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบัญญัติให้ผู้บริหารท้องถิ่นอาจแต่งตั้งรองผู้บริหารท้องถิ่นเพื่อเป็นผู้ช่วยเหลือในการบริหารราชการตามที่ผู้บริหารท้องถิ่นมอบหมายได้ 

 เช่น มาตรา ๕๘/๓^[๒] แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗
และเมื่อใดที่ผู้บริหารท้องถิ่นไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ กฎหมายได้บัญญัติให้รองผู้บริหารท้องถิ่น
ตามลำดับที่ผู้บริหารท้องถิ่นจัดหรือแต่งตั้งไว้เป็นผู้รักษาราชการแทน เช่น มาตรา ๖๐ วรรคสาม^[๓]   แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. ๒๕๓๗ หรือมาตรา ๓๙/๑ วรรคสอง[๔]แห่ง พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. ๒๕๔๐ ซึ่งคำว่า "ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้" หมายถึง กรณีใดๆ ที่ทำให้ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ เช่น เจ็บป่วย หรือเดินทางไปต่างประเทศ และย่อมหมายความรวมถึงกรณีที่กฎหมายห้ามมิให้ปฏิบัติหน้าที่ด้วย จากบทบัญญัติดังกล่าวจึงเห็นได้ว่าการที่รองผู้บริหารท้องถิ่นเข้ามาเป็นผู้รักษาราชการแทนนั้น มิได้เกิดจากการแต่งตั้งของผู้บริหารท้องถิ่น หากแต่เป็นไปโดยผลของกฎหมาย ส่วนความในกฎหมายที่ว่า "ที่ผู้บริหารท้องถิ่นจัด (หรือแต่งตั้ง) ไว้"[๕] นั้น  มีความหมายถึงการจัดลำดับที่ได้ทำไว้ก่อนหน้าหรือที่ได้แต่งตั้งไว้ก่อนหน้านั้น มิใช่เป็นการแต่งตั้งให้รักษาราชการแทน หากแต่เป็นการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง หรือจัดลำดับในการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง เพราะตามหลักแห่งการรักษาราชการแทนผู้ใดนั้น ผู้นั้นไม่มีอำนาจแต่งตั้งได้เอง ผู้มีอำนาจเหนือผู้ดำรงตำแหน่งเท่านั้นจึงจะมีอำนาจแต่งตั้งให้บุคคลมารักษาราชการแทนได้  ซึ่งต่างจากการแต่งตั้งให้ปฏิบัติราชการแทน อันเป็นกรณีที่เจ้าของอำนาจเป็นผู้มีอำนาจแต่งตั้งให้บุคคลใดมาช่วยปฏิบัติราชการแทนตนได้  ดังนั้น เมื่อผู้บริหารท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้โดยผลของมาตรา ๒๓๙^[๖] ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ย่อมมีผลให้ผู้นั้นต้องหยุดดำเนินการใดๆ ในตำแหน่งนับแต่นั้นเป็นต้นไป โดยมิได้กระทบถึงการใดที่ได้กระทำไปก่อนหน้านั้น  นอกจากนี้ การที่มาตรา ๒๓๙ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติว่า ผู้นั้นจะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้นั้น ก็เป็นการห้ามเฉพาะตัว มิได้มีผลไปถึงบุคคลอื่นซึ่งยังอยู่ในตำแหน่งต่อไป แม้ว่าบุคคลอื่นดังกล่าวจะอยู่ในฐานะผู้ช่วยเหลือปฏิบัติงานของผู้ที่ถูกห้ามปฏิบัติหน้าที่ก็ตาม

                                                      (นายอัชพร  จารุจินดา)

                                                เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

             กันยายน ๒๕๕๕

---

[๑] มาตรา ๒๓๙  ในกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งวินิจฉัยให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอน สิทธิเลือกตั้งก่อนการประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิก วุฒิสภา ให้คำวินิจฉัยของคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นที่สุด

ในกรณีที่ประกาศผลการเลือกตั้งแล้ว ถ้าคณะกรรมการการเลือกตั้งเห็นว่าควรให้มีการเลือกตั้งใหม่หรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาผู้ใด ให้ยื่นคำร้องต่อศาลฎีกาเพื่อวินิจฉัย เมื่อศาลฎีกาได้รับคำร้องของคณะกรรมการการเลือกตั้งแล้ว สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาผู้นั้น จะปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้ จนกว่าศาลฎีกาจะมีคำสั่งยกคำร้อง ในกรณีที่ศาลฎีกามีคำสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ ในเขตเลือกตั้งใดหรือเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาผู้ใด ให้สมาชิกภาพ
ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาในเขตเลือกตั้งนั้นสิ้นสุดลง                                         

ในกรณีที่บุคคลตามวรรคสองปฏิบัติหน้าที่ต่อไปไม่ได้ มิให้นับบุคคลดังกล่าวเข้าในจำนวนรวมของสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา แล้วแต่กรณี

ให้นำความในวรรคหนึ่ง วรรคสอง และวรรคสาม มาใช้บังคับกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นด้วยโดยอนุโลม โดยการยื่นคำร้องต่อศาลตามวรรคสองให้ยื่นต่อศาลอุทธรณ์ และให้คำสั่งของศาลอุทธรณ์เป็นที่สุด

[๒]มาตรา ๕๘/๓  นายกองค์การบริหารส่วนตำบลอาจแต่งตั้งรองนายกองค์การบริหารส่วนตำบลซึ่งมิ ใช่สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นผู้ช่วยเหลือในการบริหารราชการของ องค์การบริหารส่วนตำบลตามที่นายกองค์การบริหารส่วนตำบลมอบหมายได้ไม่เกินสอง คน และอาจแต่งตั้งเลขานุการนายกองค์การบริหารส่วนตำบลคนหนึ่งซึ่งมิได้เป็น สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐได้

[๓]มาตรา ๖๐  ให้นายกองค์การบริหารส่วนตำบลควบคุมและรับผิดชอบในการบริหารราชการขององค์การบริหารส่วนตำบลตามกฎหมาย และเป็นผู้บังคับบัญชาของพนักงานส่วนตำบลและลูกจ้างของ องค์การบริหารส่วนตำบล

อำนาจหน้าที่ในการสั่งหรือการปฏิบัติราชการของรองนายกองค์การบริหารส่วนตำบลให้เป็นไปตามที่นายกองค์การบริหารส่วนตำบลมอบหมาย

ในกรณีที่นายกองค์การบริหารส่วนตำบลไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบลตามลำดับที่นายกองค์การบริหารส่วนตำบลแต่งตั้งไว้เป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้าไม่มีรองนายก องค์การบริหารส่วนตำบลหรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้ปลัดองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นผู้รักษาราชการแทน

ฯลฯ                                                       ฯลฯ

[๔]มาตรา ๓๙/๑ อำนาจหน้าที่ในการสั่งหรือการปฏิบัติราชการของรองนายกองค์การบริหาร ส่วนจังหวัด ให้เป็นไปตามที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดมอบหมาย

ในกรณีที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้รองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดตามลำดับที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดจัดไว้เป็นผู้รักษาราชการแทน ถ้าไม่มีรองนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดหรือมีแต่ไม่อาจปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้ปลัดองค์การบริหารส่วนจังหวัดเป็นผู้รักษาราชการแทน

ฯลฯ                                                       ฯลฯ

[๕]โปรดดูเชิงอรรถที่ ๓ และ ๔, ข้างต้น

[๖]โปรดดูเชิงอรรถที่ ๑, ข้างต้น