บทความพิเศษ: จับกระแสท้องถิ่นสุดท้าย 2560 ตอนที่ 7 การปฏิบัติตามระเบียบกฎหมายของ อปท.

บทความพิเศษ: จับกระแสท้องถิ่นสุดท้าย 2560 ตอนที่ 7 การปฏิบัติตามระเบียบกฎหมายของ อปท.

สยามรัฐ ฉบับวันที่ 28 กันยายน พ.ศ. 2560

ทีมวิชาการ           สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           มีวาทะว่า "อำนาจตามกฎหมายสิทธิตามกฎหมายนั้น เป็นเพียงอำนาจและสิทธิสมมติ ที่คอยรับใช้คนที่สร้างมันมาหรือคนที่ให้เงินบำรุงมันเท่านั้น ฉะนั้น หากคุณไม่ใฝ่ใจเรียนรู้และต่อสู้ที่จะใช้มัน มันก็จะไม่เข้าข้างและรับใช้คุณเลย"           ในบริบทของบรรดาผู้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) นอกจากอำเภอ จังหวัด กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และกระทรวงมหาดไทยแล้ว ในที่นี้ ผู้เขียนเห็นว่า ในบริบทของการปฏิบัติตามระเบียบกฎหมายนั้น อปท. ยังมีหน่วยงานตรวจสอบอีกหน่วยงานหนึ่งที่มีบทบาทมากต่อ อปท. คือ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) โดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) และคณะกรรมการป้องกัน และปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ(ป.ป.ช.) ด้วย ที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐตามรัฐธรรมนูญ และตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ (พระราชบัญญัติ) แม้ว่า ณ ห้วงเวลานี้ มีกระแสความสับสนร้อน รนใฝ่รู้ใฝ่ถามมากมายจากชาวอปท. ในหลายเรื่อง           การบังคับใช้กฎหมาย           ในบริบทของ อปท. ที่มีหน้าที่ต้องทำตามกฎหมายมากมาย หรือที่ตามรัฐธรรมนูญใหม่ พ.ศ.2560 เรียกว่า "หน้าที่และอำนาจ" จึงขอยกเรื่อง "การบังคับใช้กฎหมายและการปฏิบัติตามกฎหมาย"มาประกอบ ในกระบวนการบังคับใช้กฎหมาย (Law Enforcement) จะควบคู่ไปกับการปฏิบัติตามกฎหมาย (Law Com pliance) การเชื่อฟังและปฏิบัติตามกฎ(obedience and legal compliance of the people) เพื่อการบังคับใช้กฎหมายให้มีประสิทธิภาพและเป็นธรรม(ชอบธรรม)เพราะว่ารัฐเป็นผู้ใช้มาตรการทางกฎหมายรัฐเป็นผู้ได้รับอาณัติมอบหมายในการรักษาความสงบเรียบร้อยและความผาสุกของชุมชน และรัฐต้องบังคับใช้กฎหมายแก่สมาชิกในสังคมโดยเสมอภาคภายใต้หลักนิติธรรม (Justice Under Law) โดยปราศจากความลำเอียง ตามต้นทุนของประชาชนและผู้ประกอบการที่จะต้องปฏิบัติตามกฎหมาย (Standard Cost Model) ใน 2 ประเภทคือ (1) Financial Cost ได้แก่ ภาระทางการเงินประเภทภาษี อากร ค่าธรรมเนียม ค่าบริการ ฯลฯ (2) Compliance Cost ได้แก่ บรรดาค่าใช้จ่ายอันเกิดจากการที่ประชาชนหรือผู้ประกอบการมีหน้าที่ต้องทำตามกระบวนการหรือขั้นตอนต่างๆที่กฎหมายกำหนด           แต่อย่างไรก็ตาม ปัญหาในการบังคับใช้กฎหมายโดยรัฐมักประสบกับปัญหาต่างๆ สรุปได้แก่ (1) การไม่ดำเนินการตามกฎหมายของประชาชนหรือแม้แต่เจ้าหน้าที่รัฐเป็นผู้กระทำเสียเอง เช่น โรงงานปล่อยน้ำเสีย การติดต่อให้เจ้าหน้าที่มาตรวจสอบ การติดตั้งสายไฟระเกะระกะเป็นต้น (2) การเลือกปฏิบัติ รวมทั้งการให้ความสำคัญต่อประเด็นที่ตอบสนองรัฐหรือผู้มีอำนาจหรือตามนโยบายในห้วงเวลานั้นๆ จึงทำให้ไม่มีการดำเนินการอย่างสม่ำเสมอ เท่าเทียม หรือหากแต่มีการเลือกปฏิบัติ ฉะนั้นจึงเกิดคำถามว่า จะมีกลไกทางกฎหมายเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการเลือกปฏิบัติในการบังคับใช้กฎหมายได้อย่างไรบ้าง การวินิจฉัยของศาลจะมีส่วนในการทำให้เกิดการไม่เลือกปฏิบัติได้หรือไม่ (3)ดำเนินการของฝ่ายรัฐโดยไม่ใช้หลักวิชาและความรู้ เป็นเพียงแค่ส่วนหนึ่งของกระบวนการ และไม่ใช้หลักวิชาในการปฏิบัติหน้าที่ แต่ปล่อยให้ประชาชนไปเผชิญชะตากรรมกับกระบวนการอื่นเอาเอง           นอกจากนี้ฝ่ายรัฐยังมีปัจจัยสำคัญในการบังคับใช้กฎหมายที่บกพร่องขาดแคลนอาทิ (1) มีข้อจำกัดของหน่วยงาน (2) มีการทุจริตของเจ้าหน้าที่รัฐ (3) ความขลาดของเจ้าหน้าที่รัฐ และ (4) ปัญหาแนวนโยบายของรัฐที่ไม่ต่อเนื่องเด็ดขาด ฉะนั้น คำถามสุดท้ายที่ตามมาก็คือ เราควรทำอย่างไรต่อไป เพื่อให้เกิดการบังคับใช้กฎหมายที่เป็นธรรม เสมอภาค และมีประสิทธิภาพที่มากขึ้น           ชีวิตคนท้องถิ่นคือมดงาน ทำมากผิดมาก ทำน้อยผิดน้อย           ในงานเขียนวิจัยทางวิชาการเกี่ยวกับกรณีต่างๆ ที่ สตง. ทักท้วง เป็นองค์ความรู้ที่กระจัดกระจายมาก มีไม่ตำรามาตรฐานแม้แต่การตอบข้อหารือของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น หรือกระทรวงมหาดไทย หรือคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกา หรือคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดก็ตาม ที่ไม่มีคู่มือตำราในการทำงาน เจ้าหน้าที่ฝ่ายปฏิบัติต้องขวนขวายสอบถาม ศึกษาเอาเอง ชนิด "ลองผิดลองถูก" แบบเสี่ยงดวงว่า "ทำไปแล้วจะถูกหรือไม่ถูก หรือถูกต้องเพียงใด" เพราะว่าในบรรดาการปฏิบัติทั้งหมดมักเกี่ยวด้วยข้อกฎหมายที่อาจซับซ้อนซ่อนเงื่อนกันหลายๆ ฉบับ ในบางกรณีอาจมีการตอบข้อหารือที่ตีความผิดได้           ตามวาทะที่มีผู้ยกว่า "ชีวิตคนท้องถิ่นเปรียบเสมือนมด ที่เกาะอยู่บนใบไม้ที่ไหลไปตามลำธาร" ด้วยความรู้สึกที่ว่า เป้าหมายในชีวิตขาดความแน่นอน รู้สึกไม่เชื่อมั่น และไม่มั่นคงในชีวิตราชการ (ท้องถิ่น)ในหลายๆ ประการ รอให้สามารถรับราชการได้จนถึงวันเกษียณอายุราชการก็พอใจแล้ว ด้วยจิตหวั่นไหวกลัวไปไม่ถึงฝั่งเท่านั้นส่วนหนึ่งรู้สึกว่างานส่วนท้องถิ่นไม่มีผลงานเป็นชิ้นเป็นอันที่จะได้หน้าตา ยามได้ดีกลับเป็นส่วนภูมิภาคที่ได้หน้า ส่วนกลางก็มัวแต่สั่ง นอกจากนี้ภาพลักษณ์การประณามคนท้องถิ่นว่าโกงกิน เห็นคนท้องถิ่นเป็นข้าราชการชั้นสอง เพราะมีตำแหน่งที่ถูกควบคุมกำกับอีกชั้นหนึ่ง อบต. มักถูกเรียกใช้งานจากอำเภอ จังหวัด เหมือนกำนัน ผู้ใหญ่บ้านฯ การรายงานสำรวจตรวจสอบด้วยข้อสั่งราชการจากส่วนกลาง ก็สั่งวันนี้แล้วให้รายงานด่วนภายในสามวันเจ็ดวัน สมาชิกสภาท้องถิ่นท่านหนึ่งกระซิบฝากมาว่า "ก็เพราะคนท้องถิ่นถูกออกแบบให้มาเป็นแพะรับบาป" นั่นไง มันสะเทือนใจที่คนท้องถิ่นต้องทำใจ ผลที่ไม่พึงปรารถนาอาจเกิดได้ตลอดเวลา ฉะนั้น ความรู้หดหาย ขาดแรงจูงใจ ทำมากผิดมาก ทำน้อยผิดน้อย ทำพอตัวผิดบ้างก็แล้วไปเป็นความรู้สึกลึกๆ ของคนท้องถิ่น           การปฏิบัติตามกฎหมายที่คลาดเคลื่อนของอปท.           ขอยกตัวอย่างที่ว่า ชาว อปท. ค่อนข้างมีความเข้าใจในการปฏิบัติตามกฎหมายที่คลาดเคลื่อน ไม่สอดคล้อง เกิดความสับสน ขาดความเชื่อมั่นในการทำงานในหลายประการ ปัญหาอย่างสำคัญในการปฏิบัติราชการประการหนึ่งคือ "ข้อกฎหมายและความเข้าใจในวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ผู้ปฏิบัตินำมาใช้ปฏิบัติ" ที่ชาวท้องถิ่นอาจเข้าคุกโดยไม่เจตนา ขอยกตัวย่างในเรื่องใหญ่ คือเรื่อง "ถนน" ที่ อปท. รับผิดชอบแม้ไม่ได้เป็นป่าในสภาพความเป็นจริง ไม่ได้ติดเขตป่าสงวน เขตอุทยานหรือเขตป่าอนุรักษ์ใดการดำเนินการก่อสร้างปรับปรุงซ่อมแซมถนน ก็จะต้องขออนุญาตแผ้วถางป่า ตามพ.ร.บ.ป่าไม้ พ.ศ.2484 เพราะ "ถนน"กลายเป็น "ป่า" ตามกฎหมาย จึงทำให้ปัจจุบันเกิดปัญหาอุปสรรคกับหน่วยงาน อปท.ที่ได้รับความเสียหายจากอุทกภัยต้องขออนุญาตตามกฎหมายป่าไม้ฯ เสียก่อน นี่ยังมิต้องไปพูดกฎหมายป่าไม้อีกฉบับคือ พ.ร.บ.ป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ.2507 ที่มีการประกาศแผนที่เขตป่าสงวนฯ แนบท้ายกฎกระทรวงด้วย           การพัสดุจัดซื้อจัดจ้างตามระเบียบกฎหมายใหม่           ณ เพลานี้ มีคำถามข้อสงสัยว่า สถานศึกษาฯ จะจัดซื้อจัดจ้างอย่างไร ไม่ว่าการจัดซื้อวัสดุอุปกรณ์ จ้างเหมาทำอาหาร ที่เดิมถือปฏิบัติตามระเบียบมหาดไทย ค่าใช้จ่ายในสถานศึกษาฯ พ.ศ.2551 ข้อ 11 โดยให้ถือปฏิบัติตามระเบียบพัสดุฯ ปี 2535 และ 2553 นั้น เมื่อ พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างใหม่ พ.ศ.2560 ประกาศใช้บังคับแล้ว อปท.ต้องถือปฏิบัติตาม พ.ร.บ. ฉบับใหม่อย่างไรคำตอบก็คือ ด้วย อปท. เป็นหน่วยงานที่มี           สถานศึกษา ได้แก่ โรงเรียน รวมศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ศพด.) นับแต่วันที่ 23 สิงหาคม 2560 ระเบียบ... พัสดุ 2535 ถูกยกเลิกไปแล้ว จึงต้องเป็นไปตาม พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างฯ พ.ศ.2560           แต่ในการดำเนินการตามระเบียบพัสดุใหม่ น่าจะมิใช่เรื่องง่ายเสียแล้ว อาทิกรณีเงินยืม ค่าอาหาร ค่าที่พัก เพื่อจัดฝึกอบรม ตามระเบียบว่าด้วยค่าใช้จ่ายการฝึกอบรมของ อปท. ให้ยกเว้นตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุฯ แต่ปัจ           จุบันไม่มีระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุแล้ว เช่นนี้ จึงเท่ากับว่า อปท.ต้องทำการจัดซื้อ จัดจ้าง อย่างเดียวเท่านั้นการยืมเงินตามแบบวิธีการเดิมย่อมเป็น"ปัญหาทางปฏิบัติ" เป็นต้น ทำนองว่าระเบียบพัสดุใหม่เป็นเช่นนี้เพราะ "คนทำไม่ได้ใช้ คนใช้ไม่ได้ทำ" ย่อมก่อให้เกิดปัญหาเป็นธรรมดา           อย่างไรก็ตาม หากเจ้าหน้าที่ได้ดำเนินการด้วยความบริสุทธิ์ใจ (หลักสุจริตgood faith) อันถือเป็นการกระทำทางปกครอง เพื่อประโยชน์สาธารณะอย่างหนึ่งย่อมได้รับการคุ้มครอง           หรือในกรณี "หัวหน้าเจ้าหน้าที่"และ "เจ้าหน้าที่" (พัสดุ) ตามระเบียบใหม่ก็เช่นกัน การรอสั่งการจากกระทรวงมหาดไทยช่างล่าช้า ไม่ทันใจ มีประเด็นคำถามว่า กรณีหัวหน้าเจ้าหน้าที่พัสดุใหม่"ไม่น่าออกคำสั่งมอบหมายให้ปฏิบัติราชการแทน" หรือเจ้าหน้าที่พัสดุใหม่ "สามารถแต่งตั้งเพิ่มได้หลายคน"           เพราะว่า "ในบริบทของท้องถิ่น" นั้นแตกต่างจาก "ราชการส่วนอื่นๆ เช่น ราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค หรือรัฐวิสาหกิจฯ เป็นต้น" ฉะนั้น การปรับใช้ระเบียบ ข้อกฎหมายบางอย่าง ของท้องถิ่น (อปท.) จึง "ไม่น่าจะเหมือนกันกับราชการส่วนกลางฯ" เพราะ นายก อปท.มาจาก "สายการเมือง" ในราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคฯ นั้น "รัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรี" ไม่ได้มายุ่งเกี่ยวแต่อย่างใด อำนาจพัสดุในนามหัวหน้าหน่วยงานฯ           ตาม พ.ร.บ.ระเบียบราชการบริหารแผ่นดินฯ หัวหน้าส่วนราชการ (ปลัดกระทรวง อธิบดี รวมถึง ผวจ.) มีอำนาจในพัสดุเต็ม 2 ประการคือ (1) การมอบอำนาจแต่ตามระเบียบพัสดุใหม่ ได้ตัดอำนาจ"ปลัดกระทรวง" ออก คงมีตั้งแต่ "อธิบดี"ซึ่งอธิบดีสามารถ "มอบอำนาจ" (เรียกว่า"ปฏิบัติราชการแทน") ให้แก่ ผอ.สำนักผอ.กอง ผอ.ส่วน ได้ หรืออธิบดีมอบอำนาจให้ ผวจ. ได้ (2) นอกจากการมอบอำนาจตาม (1) แล้ว "หัวหน้าหน่วยงานของรัฐ"(เรียกตามระเบียบพัสดุ) มีอำนาจแต่งตั้งบุคคลตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินได้ ตามข้อ 6 แห่งระเบียบพัสดุ(ตาม พ.ร.บ.การจัดซื้อฯ ใหม่) แต่การมอบอำนาจของ "นายก อปท." ไม่สามารถมอบอำนาจให้แก่ฝ่ายราชการประจำได้โดยตรง "นายก อปท. มอบอำนาจให้รองนายก หรือปลัด อปท." เท่านั้น และหากนายกจะมอบอำนาจให้ หน.ส่วนราชการ นายก อปท. ต้องประกาศให้ประชาชนทราบด้วย           ภาพรวมหน่วยกำกับ ตรวจสอบ สตง. ป.ป.ช.           ภาพท้องถิ่นรวมหัวกันทุจริตยังคงเป็นภาพลักษณ์ของท้องถิ่นที่อาจถือเป็นเอกลักษณ์ก็ได้ ทั้งที่ข้อเท็จจริงอาจมิใช่ก็ตาม การตรวจสอบของหน่วยงานตรวจสอบ "สตง." ชนิดเอาเป็นเอาตาย กับการตรวจแล้วฟังบริบทข้อเท็จจริงมันแตกต่างอาทิ การจัดงานแข่งขันกีฬา จัดงานส่งเสริมประเพณี ที่มีข้อห้ามจุกจิกจากฝ่ายตรวจสอบ จนถึงขนาด อปท. ไม่สามารถจัดงานได้เลย อาจมองว่าไม่ใช่การส่งเสริมแต่เป็นอคติส่วนตัวก็ได้ นอกจากนี้ดุลพินิจการเรียกเงินคืนที่ สตง. มักวินิจฉัยให้ อปท.ส่งเงินคืนคลัง อาทิ เรียกคืนค่าลูกโป่งลอยฟ้า ป้ายงานกีฬา ค่าพลุงานลอยกระทงค่าปัจจัยพระงานเข้าพรรษา เป็นต้น สำหรับ ป.ป.ช. ก็เช่นกัน การตรวจสอบหน่วยงานอื่นก็เพื่อหามูลความผิดอาญาการทุจริต รวมถึงมูลวินัยด้วย           และไม่น่าเชื่อว่า การจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2560 เงินอุดหนุนทั่วไปสนับสนุนศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก เป็นเงินเดือนข้าราชการ พนักงานครูฯ นั้น แค่ปัญหาการยกเว้นระเบียบกระทรวงมหาดไทยหรือไม่อย่างไรนั้น ได้เกิดเป็นประเด็นปัญหาให้คนท้องถิ่นต้องสะดุด เพราะในแต่ละจังหวัดมีความเห็นที่แตกต่างกัน ตีความไปคนละทางสองทาง นี่คือปัญหาของท้องถิ่น