คอลัมน์ สายตรงท้องถิ่น: การปฏิรูปการกำกับดูแลองค์กรท้องถิ่น

คอลัมน์ สายตรงท้องถิ่น: การปฏิรูปการกำกับดูแลองค์กรท้องถิ่น

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๑๘ กรกฎาคม ๒๕๕๙

รศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม           ผม เข้าใจว่า ยังคงมีปัญหาที่วิพากษ์วิจารณ์หรืออภิปรายกันอยู่ตลอดเวลา เมื่อเอ่ยถึงหน่วยองค์กรกำกับดูแลองค์กรท้องถิ่น หรือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)ก็มักจะกล่าวหาองค์กรกำกับในเรื่องต่างๆ นานา ทั้งในแง่ของมาตรฐานการกำกับ รูปแบบ วิธีกำกับ ทั้งการกำกับบุคคลที่เป็นผู้บริหารท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่น และการกำกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งสิ่งที่น่าสนใจก็คือการเสนอ แนวทางปฏิรูปการกำกับดูแล อปท.นั่นเอง           ผมจึงได้ประมวลแนวทางการปฏิรูปการกำกับดูแลตรวจสอบ อปท. ตามประเด็นต่างๆดังนี้           ประการ แรก การกำหนดมาตรฐานกลางในการกำกับดูแล อปท. เพื่อเป็นคู่มือให้ อปท.นำไปเลือกปฏิบัติ ในประเด็นนี้มีการกล่าวถึงไว้นานแล้วว่า ควรมีการกำหนดมาตรฐานกลางเพื่อให้เป็นแนวปฏิบัติทั้งของผู้ทำหน้าที่กำกับดู แลและอปท.จะเป็นแนวทางให้ชัดเจนขึ้น ซึ่งจะทำให้เป็นไปตามหลักการกำกับดูแลว่ากระทำเท่าที่จำเป็นตามกฎหมาย และเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชน           ประการที่สอง การกำหนดให้มีศาลปกครองแผนกคดีท้องถิ่น ทำหน้าที่พิจารณาตัดสินคดีเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งในแง่ของการลงโทษตัวบุคคลที่กระทำการทุจริตคอร์รัปชัน กระทำการก่อให้เกิดความเสียหายต่อสาธารณะและการฝ่าฝืนกฎหมาย รวมทั้งการวินิจฉัยให้ยุบสภาท้องถิ่น           โดยแต่เดิมเห็นว่า การให้อำนาจผู้กำกับดูแล ได้แก่ ผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ ในการวินิจฉัยการยุบสภาท้องถิ่นก็อาจจะมีปัญหาอยู่บ้างในเชิงแนวทางปฏิบัติ และมาตรฐานเพื่อขจัดปัญหาเหล่านี้ก็อาจจะให้ผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ เป็นผู้ตรวจสอบข้อเท็จจริงและรวบรวมพยานหลักฐานเสนอต่อศาลปกครองแผนกคดีท้อง ถิ่นวินิจฉัย และในส่วนที่เกี่ยวกับตัวบุคคลก็เช่นเดียวกัน ผู้กำกับในพื้นที่ อปท.ควรจะเป็นผู้รวบ รวมข้อเท็จจริง รวบรวมพยานหลักฐาน เสนอให้ศาลปกครองแผนกคดีท้องถิ่นเป็นผู้วินิจฉัยอย่างเดียวกัน           นอก จากนี้ ในเบื้องต้น ถ้าตรวจสอบแล้วเห็นว่าผู้กระทำความผิดที่เป็นผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภา ท้องถิ่นก่อนที่ศาลปกครองแผนกคดีท้องถิ่นจะวินิจฉัยตัดสิน ซึ่งเห็นว่าหากปล่อยไว้จะก่อให้เกิดความเสียหายนั้น ก็ควรให้อำนาจผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอมีอำนาจยับยั้งการปฏิบัติงาน เป็นการชั่วคราวไว้ก่อนก็ได้           ประการที่สาม การให้องค์กรอิสระเป็นผู้กำกับดูแล เป็นต้นว่า สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.) สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน(สตง.) เห็นควรให้มีการกำหนดขอบเขตอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลของแต่ละหน่วยให้ ชัดเจน โดยน่าจะเป็นแนวทางปฏิบัติในลักษณะเช่นเดียวกัน นั่นก็คือ การตรวจสอบข้อเท็จจริงและรวบรวมพยานหลักฐาน และอาจจะเป็นผู้ชี้มูลความผิดในเบื้องต้น ส่วนในการพิจารณาลงโทษทั้งผู้กระทำความผิดในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และตัวองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเห็นควรส่งเรื่องให้ศาลปกครองแผนกคดี ท้องถิ่นเป็นผู้วินิจฉัยลงโทษ           ประการที่สี่ การกำกับโดยการใช้อำนาจของประชาชนในการมีส่วนร่วม นั่นก็คือ การพิจารณากฎหมายการถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น ให้สามารถถอดถอนได้ง่ายขึ้น โดยเฉพาะการแก้ไข พ.ร.บ.ว่าด้วยการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2542 และยกร่างขึ้นมาใหม่ที่ใช้จำนวนเสียงประชาชนกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิเลือก ตั้งหรืออาจจะใช้เสียงร้อยละ 50 หรือ 60 ก็ได้ ซึ่งในส่วนนี้ก็จะทำให้ผู้บริหารท้องถิ่นระมัดระวังในการบริหารงานมากขึ้น           ประการ ที่ห้า การกำกับดูแลโดยการให้องค์กรท้องถิ่นต้องรายงานผลการดำเนินงานในรอบปีต่อ ประชาชน โดยกำหนดเนื้อหาสาระของการรายงานผลการดำเนินงานต่อประชาชนอย่างน้อยควรให้มี 2 ประเด็นดังนี้ ในประเด็นแรกควรเป็นการรายงานผลการดำเนินงานตามนโยบายในรอบปี และในส่วนที่สอง เป็นการรายงานการใช้จ่ายงบประมาณประจำปีและควรให้มีการเปิดเผยบัญชี งบประมาณรายได้ของ อปท.ที่ต้องเผยแพร่ข้อมูลให้ประชาชนทราบ           ประการ ที่หก การกำกับดูแลในการจัดทำข้อบัญญัติท้องถิ่น โดยเห็นว่าการจัดทำข้อบัญญัติท้องถิ่นในบางข้อบัญญัติมีผลกระทบต่อสิทธิของ ประชาชนและชุมชน หรือการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน ดังนั้นจึงเห็นควรให้พิจารณาการออกข้อบัญญัติในส่วนของประเด็นดังกล่าวว่า ควรจะให้มีการทำประชาพิจารณ์หรือรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และให้ผ่านความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นเพื่อเป็นหลักประกัน หรือคุ้มครองประโยชน์ชุมชนและสิทธิของประชาชน ซึ่งในเบื้องต้น หากเห็นว่าการออกข้อบัญญัติในบางอย่างอาจจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรืออาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการ เห็นควรให้ผู้กำกับเบื้องต้น ซึ่งได้แก่ผู้ว่าราชการจังหวัด และนายอำเภอ ให้มีอำนาจยับยั้งเป็นการชั่วคราว และส่งให้ศาลปกครองแผนกคดีท้องถิ่นเป็นผู้วินิจฉัยหรือเพิกถอนข้อบัญญัติ ท้องถิ่นนั้น           ประการที่เจ็ด การให้มีการตรวจสอบภายในเพื่อเป็นการกำกับตนเองในท้องถิ่น ทั้งนี้เห็นว่า อปท.ควรจะมีมาตรการกำกับดูแลตนเองเพื่อเป็นหลักประกันถึงความโปร่งใสของตน โดยการตั้งคณะกรรมการตรวจสอบภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีหลายภาค ส่วนเข้ามาเป็นคณะกรรมการ โดยเฉพาะทั้งเป็นการจัดตั้งจากภาคองค์กรประชาสังคมในท้องถิ่นส่วนราชการที่ เกี่ยวข้องเข้ามามีส่วนร่วม           ผมหวังว่าข้อเสนอแนวทางปฏิรูปการ กำกับดูแลการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรจะได้ดำเนินการปฏิรูปกัน อย่างจริงจังเสียที ทั้งนี้เพราะหลายเรื่องได้เปิดประเด็นให้ดำเนินการมานานแล้ว ซึ่งบางเรื่องก็อาจจะกระทำโดยการออกกฎหมาย และบางเรื่องก็วางแนวทางให้อปท.เป็นผู้ปฏิบัติ แต่ก็คาดหวังว่าแนวทางการปฏิรูปจะต้องกระทำให้เห็นอย่างชัดเจนในประเด็นใด ประเด็นหนึ่งหรือหลายประเด็นที่เสนอมาดังกล่าวแล้ว