บท ความพิเศษ: วิพากษ์ร่างพรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ....ตอนที่ 4: ว่าด้วย'สัดส่วนผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่น' ในคณะกรรมการบุคคลฯ

บท ความพิเศษ: วิพากษ์ร่างพรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ....ตอนที่ 4: ว่าด้วย'สัดส่วนผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่น' ในคณะกรรมการบุคคลฯ

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๒๑ กรกฎาคม ๒๕๕๙

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           วิพากษ์ ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นมา 3 ตอนแล้ว อดวกมาดูข้อห่วงใยของคนท้องถิ่นไม่ได้ ด้วยมีกฎหมายที่สำคัญ2 ฉบับ ที่เกี่ยวพันกันอยู่คือ(1)ร่าง พรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น และ(2)ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.)หรือกฎหมายจัดตั้ง อปท.ดูไปดูมา ยังมีกฎหมายอีกฉบับที่น่าจะเกี่ยวพันกันเหมือนข้าราชการพลเรือน คือ "กฎหมายว่าด้วยสหภาพข้าราชการ(Syndicates)"รวมเป็น 3 ฉบับ แต่อย่างไรก็ตาม นักวิชาการยังคงยืนยันว่า ใน "การบริหารงานยุคใหม่" นั้น ถือว่า "คนเป็นศูนย์กลางของการพัฒนา" หากการบริหารงานบุคคลหรือการพัฒนาทรัพยากรบุคคลล้มเหลวเชื่อมั่นได้ว่า 80% ของกิจการจะล้มเหลว บ่งชี้ว่า คน คือ ตัวแปรสำคัญการบริหารงานบุคคลจึงเป็นหัวใจของความสำเร็จ           มาดู ประเด็นผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่น ตาม มาตรา 17 (3) ไม่รวมประเด็นผู้แทนในคณะอนุกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นจังหวัด (อ.ก.ถ.จังหวัด) ตาม มาตรา 28           หลากหลายความเห็นเรื่องสัดส่วนจำนวนผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่น           เพราะ อปท. เป็นองค์กรที่เป็น "การเมือง" ที่มีบุคลากรฝ่ายบริหารและฝ่ายสภามาจากการเลือกตั้งที่มีวาระการดำรงตำแหน่ง จึงถือเป็นฝ่ายการเมือง ที่นอกเหนือจากฝ่ายประจำ (ข้าราชการและลูกจ้าง)           (1)โครง สร้างของคณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) ควรกำหนดสัดส่วนให้เป็น 4 ฝ่าย หรือ 4 กลุ่ม คือ กลุ่มส่วนราชการกลุ่มผู้บริหารท้องถิ่น (นายกฯ) กลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่น (รวมลูกจ้างซึ่งเป็นฝ่ายประจำ) และกลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิ โดยให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นเป็นฝ่ายหนึ่งแยกออกจากตัวแทนของกลุ่มผู้บริหาร ท้องถิ่น เนื่องจากข้าราชการส่วนท้องถิ่นมีจำนวนมาก พึงที่จะให้มีตัวแทนที่มีจำนวนเหมาะสมที่จะดูแลรับฟังปัญหาต่าง ๆ ของข้าราชการส่วนท้องถิ่น รวมทั้งลูกจ้างและพนักงานจ้าง ได้อย่างทั่วถึง           (2) ตามมาตรา 17 (3) กำหนด "สัดส่วนผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ผู้แทนผู้บริหารเท่ากับผู้แทนข้าราชการ ในทางปฏิบัติจริงการบริหารงานบุคคล อาจจะทำหน้าที่เพื่อความถูกต้องไม่ได้ โดยเฉพาะมติที่มีผลกระทบต่อฝ่ายประจำ เพราะการใช้มติด้วยสัดส่วนที่เท่ากัน แต่กรรมการอีกฝ่ายเป็นฝ่ายการเมืองที่มีอำนาจและบารมีสูงกว่าฝ่ายประจำโดยมิ ได้ตรวจสอบหลักฐาน ข้อเท็จจริง ที่ยังไม่อาจถือได้ว่า ถูกต้อง เป็นธรรม หากเป็นไปได้การขอให้มีมติ ต้องมีหลักฐาน ข้อเท็จจริง ประกอบมติที่ชัดแจ้งด้วย เพื่อให้สามารถตรวจสอบถึงความถูกต้องของขั้นตอนตามกฎหมายได้           (3) มีผู้เสนอว่าสัดส่วนข้าราชการ ควรให้มีสัดส่วนที่มากกว่าฝ่ายการเมืองด้วยซ้ำ เพราะอาจมีปัญหาตามมาว่า ผู้แทนฝ่ายข้าราชการที่ได้รับคัดเลือกเข้าไปทำหน้าที่แล้ว ต้องสามารถเป็นตัวแทน รับเรื่อง ดูแลปัญหาของข้าราชการ โดยรวมได้ หากไม่สามารถทำหน้าที่เป็นผู้แทนได้ จะทำอย่างไรเพราะอีกสถานะหนึ่งขงข้าราชการก็คือ ผู้ปฏิบัติรับใช้ตามนโยบายขงฝ่ายการเมือง ที่ย่อมตกยู่ภายใต้อาณัติฝ่ายการเมืองได้ในทุกสถานการณ์           (4) ในคณะกรรมการ ก.ถ. รวมถึง อ.ก.ถ.จังหวัด การถ่วงดุล กลั่นกรอง เป็นสิ่งจำเป็น เพราะคนที่รู้จริงก็คือ อปท. เองว่าบ้านของตนเองเป็นอย่างไร หากมีมติไม่ถูกต้องก็ต้องมีหน่วยตรวจสอบที่มากกว่ามหาดไทยเช่น การตรวจสอบในผลประโยชน์ได้เสีย หรือการทุจริตต่างๆ ในการบริหารงานบุคคล อปท. โดยเฉพาะการเข้าตรวจสอบฝ่ายการเมืองท้องถิ่น หรือฝ่ายอื่นใดที่อาจมีช่องทางร่วมกันแสวงหาประโยชน์ เพื่อมิให้อำนาจไปผูกขาดอยู่ที่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง แต่เป็นการใช้ "ดุลยพินิจร่วมกัน" โดยเฉพาะบันทึกหลักการ ข้อกฎหมาย ข้อเท็จจริงประกอบการพิจารณานั่นเอง           (5) ปัญหาทางปฏิบัติในระดับจังหวัด ซึ่งต่อไปจะหมายถึง"อ.ก.ถ.จังหวัด" ฝ่ายเลขานุการผู้เตรียมเอกสารวาระการประชุมจะมีบทบาทมาก สามารถชี้นำล็อบบี้กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ และส่วนราชการได้ กรรมการส่วนที่เหลือ คือ อปท. ได้แก่ นายกฯ ประธานสภาฯ และปลัดฯ จึงไม่สามารถมีมติสู้ได้ ซ้ำยังมีความเห็นแตกต่างขัดแย้งกันอีก แม้ตามร่าง พรบ.ใหม่มีการตัดกรรมการในส่วนของจังหวัดที่เป็น ประธานสภา อปท. ออกไปทำให้เหลือสัดส่วนกรรมการ อปท. ที่เท่ากันก็ตาม แต่ในทางปฏิบัติก็ยังเป็นปัญหาอยู่เช่นเดิม ตามที่กล่าวในข้อ (3) ฉะนั้น การลงมติของคณะกรรมการฯ จึงอาจเป็นในรูปของ การดำเนินการตาม "ใบสั่ง" ที่ไม่ได้คิดไม่ว่าจะมีประโยชน์แอบแฝงอื่นใดหรือไม่ที่ไม่อาจตรวจสอบ ได้  โดยเฉพาะการลงมติที่มีส่วนได้เสียสำคัญ ไม่ว่ากรณีวินัยอย่างร้ายแรง หรืออื่นใดที่แม้ว่าจะเป็นการลงมติที่ผิดพลาด ก็ยังหากหลักฐานเพื่อเอาคนชี้นำผิดมาลงโทษมิได้ เป็นต้น           (6) แม้ตามร่างรัฐธรรมนูญจะบัญญัติให้มีการคุ้มครองข้าราชการ ด้านคุณธรรมจริยธรรม ที่มิให้ถูกแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง หรือมิให้ข้าราชการเอาอำนาจทางการเมืองไปแทรกแซงกันเองก็ตาม ในเรื่องนี้จะหมายรวมไปคุ้ม ครองถึงข้าราชการส่วนท้องถิ่นด้วยหรือไม่ เพียงใดเพราะในสถานะทางปฏิบัติของข้าราชการท้องถิ่น มักถูกกำหนดด้วยกฎหมายอีกหลายต่อหลายฉบับที่พิจารณาแล้ว "ไม่มีหนทางที่สถานะจะเท่าเทียมกับข้าราชการฝ่ายพลเรือนได้" ที่ผ่านมาข้าราชการส่วนท้องถิ่นบางคนจึงเสียอนาคต เสียผู้เสียคนไป ไม่ว่าจะเป็นด้านความเจริญก้าวหน้าตามระบบคุณธรรม เรื่องวินัย เรื่องการถูกดำเนินคดีทั้งทางแพ่งและทางอาญา เป็นต้น           ข้อเรียกร้องของกลุ่มข้าราชการแท่งวิชาการ และแท่งทั่วไป           แม้ จะมีร่าง พ.ร.บ. การบริหารงานบุคคลองค์กรบริหารท้องถิ่น พ.ศ?ฉบับที่ร่างโดยคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ก็มิได้หมายความว่ารัฐบาล หรื สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) หรือ สภาการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.)ได้นำร่างกฎหมายฉบับนี้มาพิจารณาทั้งหมด เพราะมีรายละเอียดข้อเสนอที่แตกต่างจากร่างที่ สนช. ได้รับร่างไว้ ได้จัดทำร่าง           แม้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นจะเข้าแท่งเหมือนข้า ราชการพลเรือน ตั้งแต่ 1 มกราคม 2559 ก็ตาม กลุ่มข้าราชการแท่งวิชาการ และแท่งทั่วไปยังมีกระแสข้อเรียกร้อง ที่เรียกภารกิจว่า "ทวงคืนคุณค่า ตามหาศักดิ์ศรี"สู่เป้าหมาย "คืนความเป็นธรรมของระบบราชการ" ที่สัมผัสได้ ได้แก่ (1)การเรียก ร้องขยายระดับควบของแท่งทั่วไป/วิชาการ เพราะจาก 4 แท่งเสมือนมี 2 แท่ง คือ แท่งเทพ และแท่งทาส (2) การเรียกร้องให้กำหนดมาตรการมาเยียวยาให้ แก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนระบบซีเป็นระบบแท่ง ขอให้ผู้ที่บรรจุก่อน การเปลี่ยนระบบได้รับสิทธิเดิมที่เคยได้รับจากระบบซี และข้อเรียกร้องล่าสุด กระทรวงมหาดไทยได้รับไปพิจารณาแล้วก็คือ การเรียกร้องให้มีการแต่งตั้งผู้แทน จากกลุ่มข้าราชการและพนักงานส่วนท้องถิ่นแท่งทั่วไป/วิชาการ เพื่อเป็นคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) ที่ราชการทุกสายงานเข้าไปทำหน้าที่ในการกำหนดมาตรฐานงานบุคคลของคน อปท. มิใช่จำกัดไว้ที่ตำแหน่งปลัด อปท. เท่านั้น           การควบรวม อปท. แล้วได้อะไร           ใน ส่วนของกฎหมายจัดตั้ง อปท. เป็นข้อห่วงใยที่ผูกโยงมาการบริหารงานบุคคลว่า เมื่อมีการควบรวม อปท.เข้าด้วยกัน เพื่อหวังลดจำนวนให้น้อยลงแล้ว อปท. จะได้ประโยชน์อะไร           มีผู้ให้ความเห็นท้วงติงว่า การควบรวมท้องถิ่น อาจมิใช่สิ่งที่ถูกต้องเสมอไป เพราะหากยุบ 1-5 ท้องถิ่นให้รวมกัน แต่ยังใช้ฐานของพื้นที่ประชากร รายได้ ซึ่งแต่ละ อปท. แทบจะไม่แตกต่างกัน บาง อปท. มีรายได้มากจัดเก็บเองได้มาก น้อย ต่างกัน เพราะสภาพพื้นที่ต่างกัน เมื่อเอาอปท. มารวมกันแล้ว อาจไม่ทำให้รายได้เพิ่มขึ้น เพราะพื้นที่ ประชากรรายได้ และเงินอุดหนุนที่ได้รับมีเท่าเดิม เพียงแต่ทำให้องค์กรใหญ่ขึ้นเท่านั้นที่จะเป็นผลให้ฝ่ายประจำ มีตำแหน่งผู้บริหารท้องถิ่นที่ใหญ่ขึ้นเท่านั้น           มีคำถามว่า การควบรวม อปท. ประชาชนจะได้อะไร หรือเหมือนเดิม มองมุมกลับการบริหารอาจยากขึ้น เพราะพื้นที่ใหญ่ขึ้น ประชากรมากขึ้นแต่งบประมาณเท่าเดิม ซึ่งตามวิสัยทางการเมืองที่ต่างแบ่งงบประมาณที่น้อยลงพื้นที่ เพื่อแย่งฐานเสียงคะแนนกัน การเลือกตั้งท้องถิ่นอาจจะต่อสู้กันรุนแรง ประชาชนแตกแยกกันยิ่งขึ้น สุดท้ายเวรกรรมก็จะตกที่ประชาชน           อีก ประการหนึ่ง กระแสการควบรวม และเปลี่ยนชื่อ อปท. ไม่ได้หมายความว่าระบบการบริหารราชการของ อปท. จะเป็นเหมือนแบบข้าราชการ ก.พ. จึงเป็นการคาดหวังต่อการสร้างกระแสที่อาจหลงผิดว่า อบจ.เทียบเท่าส่วนกลาง เทศบาลเทียบเท่าส่วนภูมิภาค โดยกรมการปกครองกระทรวงมหาดไทย ทำหน้าเป็นการให้การบริการประชาชนด้านการปกครองอปท. ทำหน้าที่ให้การบริการประชาชนในระดับปฏิบัติการตั้งแต่เกิดไปจนตายในพื้นที่ ของใครของมันเพราะการบริหารงานบุคคลของ อปท เกิดจากการจัดเก็บภาษีของ อปท.เอง ฉะนั้น จึงเกิดภาระการคลังแก่ อปท. แต่หน่วยราชการ ก.พ.ใช้งบประมาณจากส่วนกลางโดยตรงจึงแตกต่างกัน           กฎหมายว่าด้วยสหภาพข้าราชการ (Syndicates)           ตาม รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 มาตรา64 บัญญัติให้ข้าราชการและเจ้าหน้าที่ของรัฐมีเสรีภาพในการรวมกันเป็นสมาคม สหภาพ สหพันธ์ สหกรณ์ ฯ แต่ต้องไม่กระทบประสิทธิภาพในการบริหารราชการแผ่นดินและความต่อเนื่องในการ จัดทำบริการสาธารณะทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ           และ พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551 มาตรา 43 บัญญัติเนื้อหาให้สอดรับกับรัฐธรรมนูญ โดยเปิดโอกาสให้ข้าราชการมีเสรีภาพ ในการรวมกลุ่มจัดตั้งสมาคม สหภาพ สมาพันธ์ สหกรณ์ เช่นเดียวกับบุคคลทั่วไป           ด้วย จำนวนข้าราชการพลเรือนที่มากเกือบสี่แสนคน รัฐบาลโดยสำนักงาน ก.พ. จึงมีความพยายามมาตั้งแต่ปี พ.ศ.2553-2554 ได้เสนอ"ร่าง พระราชกฤษฎีกากำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขในการรวมกลุ่มข้าราช การ" หรือ "กฎหมายว่าด้วยสหภาพข้าราชการ" (Syndicates)โดยมีวัตถุประสงค์ตามสิทธิในรัฐธรรมนูญ ได้แก่ ขอบเขตของเสรีภาพ ในเรื่อง (1) การรวมกลุ่ม (2) การรักษาความต่อเนื่องในการจัดทำบริหารสาธารณะ (3) การคงประสิทธิภาพในการบริหารราชการแผ่นดิน (4) การไม่มีวัตถุประสงค์ทางการเมือง และ (5) เน้นข้าราชการสัมพันธ์           แต่ เป็นที่น่าเสียดายว่าความก้าวหน้าในการขับเคลื่อนสหภาพข้าราชการ ของสำนักงาน ก.พ. ดังกล่าว ไม่คืบหน้านัก ถูกเก็บดอง กลายเป็นเป็นหมันไป นอกจากนี้คณะกรรมการกฤษฎีกายังได้แก้ไขร่าง พ.ร.ฎ.โดยเปลี่ยนชื่อเป็น "พระราชกฤษฎีกาการรวมกลุ่มข้าราชการพลเรือนสามัญพ.ศ.?." เรื่องจึงขาดหายชะงักไป           หันมาเทียบกับท้องถิ่น ที่มีจำนวนข้าราชการ (รวมลูกจ้าง) เกือบสี่แสน คนจำนวนพอกับข้าราชการพลเรือน จึงถือเป็นกลุ่มจำนวนบุคลากรที่ใหญ่มาก กลุ่มหนึ่ง ท่านอดีต ส.ส. ถวิล ไพรสณฑ์ ก็ได้พยายามเสนอกฎหมายการรวมตัวเป็นสหภาพของข้าราชการส่วนท้องถิ่นเช่นกัน ล่าสุดเมื่อกลางปี พ.ศ. 2555 ก็ได้นำเสนอร่างกฎหมายฉบับนี้ต่อที่ประชุมกลุ่มสมาคมพนักงานเทศบาลแห่ง ประเทศไทย นับเป็นนิมิตหมายที่ดีในการรวมกลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่นเฉกเช่นเดียวกับ ข้าราชการพลเรือนทั่วไป           นี่คือความเคลื่อนไหว และข้อห่วงใยในสัดส่วนจำนวนบุคคลากรฝ่ายประจำที่มีจำนวนมากของท้องถิ่น