คอลัมน์ เจาะประเด็นร้อน อปท.: วิพากษ์ร่าง พรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ...ตอนที่ 3: ว่าด้วย "ข้อห่วงใย" (จบ?)

คอลัมน์ เจาะประเด็นร้อน อปท.: วิพากษ์ร่าง พรบ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ...ตอนที่ 3: ว่าด้วย "ข้อห่วงใย" (จบ?) 

สยามรัฐสัปดาหวิจารณ์  ฉบับวันที่ ๘ กรกฎาคม ๒๕๕๙

ทีมวิชาการ           สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           ข่าว ที่น่าดีใจไปพร้อมกับร่างกฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นก็คือ ข่าวการพิจารณาทบทวนร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยผู้แทนกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และผู้แทนคณะกรรมการกฤษฎีกา ร่วมกับคณะอนุกรรมมาธิการการปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ในการประชุมครั้งที่ 58/2559 เมื่อ 27 มิถุนายน 2559           หันมาคิดทบทวนร่างกฎหมายบุคคลส่วนท้องถิ่น ตั้งแต่เก่าก่อนยิ่งคิดยิ่งสับสนเช่นเดิม เพราะปัญหาต่างๆได้คิดวิพากษ์วิจารณ์และตกผลึกกันมานักต่อนักแล้ว แต่ปรากฏว่ายิ่งคิดยิ่งพบว่าในบางเรื่องมีการแตกประเด้นใหม่ขึ้นมาอีกที่ซับ ซ้อนซ่อนเงื่อนมากขึ้น เสมือนหนึ่งว่าเป็นการแก้ที่ปลายเหตุ เพราะยิ่งแก้ยิ่งพัน           ในข้อห่วงใยของคนท้องถิ่น คงเอาความจริงต้นเหตุมาพูดกันบ้างแม้ความจริงนั้นอาจยังไม่มีข้อยุติ หรือมีหลักฐานเชิงวิจัยอ้างอิงก็ตามเราคงไม่พูดกันในปัญหาเบี้ยบ้ายรายทาง ที่พูดกันมานักต่อนักแล้วอย่างน้อยที่สุดเป็นการสะท้อนปัญหาบ้างก็ยังดี           มหากาพย์กฎหมายบุคคลท้องถิ่นยืดเยื้อยาวนาน           ดู ตามช่วยของกฎหมายบุคคลท้องถิ่นสี่ช่วงแย่มาตลอด โดยเฉพาะช่วงที่สอง ที่สาม หนักมาก สูญเสียระบบคุณธรรมมากที่สุด สำหรับใบเสร็จไม่ต้องไปถามหา เพราะไม่มี           (1) ช่วงแรกปี 2542-2544 ที่เริ่มใช้บังคับ พรบ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 อาจอาจดูดีไปได้สวย เพราะกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น หรือกรมการปกครองส่วนกลางในสมัยนั้น เป็นผู้ดำเนินการทั้งหมด           (2) ช่วงปี 2545-2550 เกิดการทุจริต แสวงประโยชน์ทั้งโดยชอบและมิชอบ ทั้งการสมยอมของ ข้าราชการส่วนท้องถิ่นเองเพื่อความเติบโตก้าวหน้า ถือเป็นจุดเริ่มของการแสวงประโยชน์จากกลุ่มบุคคลที่เกี่ยวข้อง รวมผู้กำกับดูแลทั้งหมด ทั้งในแบบ นอกแบบ โดยเฉพาะการบริหารบุคคล และการงบประมาณ อาทิ เรื่อง การเลื่อนชั้น เลื่อนตำแหน่งการวิ่งของงบประมาณ การกู้เงิน การฝึกอบรม ค่าเบี้ยตอบแทนกรรมการต่างๆนี่ยังไม่รวมของชำร่วยยของขวัญของ อปท. ที่ต้องได้รับ เมื่อไปปฏิบัติหน้าที่ เพราะข้าราชการส่วนท้องถิ่นเป็นกลุ่มใหญ่มากเกือบสองแสนคน (ยังไม่นับรวมลูกจ้างพนักงานจ้างที่มีอีกเท่าตัว) การแสวง ประโยชน์ดังกล่าว ได้ลามอย่างง่ายดายไปถึงกลุ่มการเมืองท้องถิ่นและข้าราชการ "กลุ่มเนติบริกร" ด้วย เรพาะระบบอุปถัมภ์ที่แน่นปึ้ก ขาดระบบการควบคุม กำกับที่เหมาะสม และมีประสิทธิภาพ จึงเกิดลักษณะการบริหารงานแบบกินตามน้ำ ทำตามกันไป และไม่มีใครทักท้วงตรวจสอบทั้งๆที่รู้ปัญหา ฯลฯ           (3) ช่วงปี 2551-2558 สถานการณ์ที่ต้องอนุวัตแก้ไขตรากฎหมายการบริหารงานบุคคลฉบับใหม่ให้สอดคล้อง กับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 แต่ปรากฏว่ารัฐบาลและส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง ไม่สามารถดำเนินการตามกฎหมายได้สำเร็จ ฉะนั้นสถานการณ์จึงมีทรงกับทรุดเรื่อยมาและยิ่งกว่าเดิมมาก โดยเฉพาะในเรื่องการทุจริตในการบริหารงานบุคคล และงบประมาณโครงการฯ แม้ในช่วงปี 2557-2558 คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้มาเช็กบิลเรื่องการทุจริตคอร์ปอเรชันบ้าง           (4) ช่วงปัจจุบันมี 2559 คาดหวังว่าสถานการณ์การบริหารงานบุคคลคงจะดีขึ้นบ้าง แต่ดูแล้ว ส่วนกลาง ยังคงหวนอำนาจอยู่ และมีปัญหาศึกภายในของ อปท. ในการเข้าสู่ "ระบบแท่ง" ของข้าราชการ และปัญหาเรื่อง "การยุบรวม หรือควบรวม อปท." ด้วยสถานการณ์ความลงตัวที่ค่อนข้างยากของท้องถิ่นที่มีกลุ่มผู้มีส่วนได้ เสียหลากหลายกลุ่มโดยเฉพาะสามกลุ่มใหญ่คือ กลุ่มข้าราชการลูกจ้างส่วนท้องถิ่น กลุ่มนักการเมืองท้องถิ่น และกลุ่มข้าราชการลูกจ้างท้องถิ่น กลุ่มนักการเมืองท้องถิ่น และกลุ่มผู้กำกับดูแล โดยเฉพาะกลุ่มที่คิดว่าตนเองเสียประโยชน์ และสูญเสียอำนาจ           สมมติฐานหลักปรัชญาการบริหารงานบุคคลทองถิ่นไทย           มี สมมติฐานหลักที่เป็นคำถามอยู่สองประการว่า (1) เหตุใดเราต้องลอกแบบอย่างการปกครองท้องถิ่นมาจากต่างประเทศ เช่น อังกฤษ อเมริกา ฝรั่งเศส ญี่ปุ่น ฯลฯ เราไม่ลอกได้ไหม (2) เหตุใดข้าราชการส่วนท้องถิ่นจึงถูกดำเนินการและถูกลงโทษทางวินัย ทางอาญา กันมากมาย เราจะแก้ไขกันอย่างไร           สำหรับเป้าหมายหลักของข้า ราชการส่วนท้องถิ่นมีสมมติฐานอยู่ 4 ข้อ คือ (1) การเข้ามาสู่ตำแหน่งอย่างมีเกียรติ มีศักดิ์ศรี (2) การทำงานตามระเบียบอย่างถูกต้อง ปลอดภัย สบายใจ ไม่ถูกกดดัน (3) มีการเติบโตก้าวหน้าในตำแหน่งอย่างมีเกียรติมีศักดิ์ศรี มิใช่ซื้อขายตำแหน่งต่างตอบแทน ไม่ถูกล็อกตำแหน่ง ไม่ใช้ระบบอุปถัมภ์ ฯ (4) มีความก้าวหน้าเติบโตในตำแหน่งสายงาน จนถึงจุดสูงสุดในสายงานได้ มิใช่ให้ ข้าราชการส่วนกลางเข้ามาควบคุมกำกับดูแลทั้งหมด เช่น ระดับท้องถิ่นอำเภอ จังหวัด ข้าราชการส่วนท้องถิ่น ไม่มีสิทธิ์ ซึ่งไม่ถูกต้องตามระบบที่คนในต้องเติบโตได้สูงสุด แต่กลับเป็นคนนอกเข้ามากำกับดูแล เป็นต้น           มีสมมติฐานที่โหด ร้ายยิ่ง ก็คือ ในบรรดาข้าราชการส่วนหัว ได้แก่ ปลัด รองปลัด ผอ.กอง ผอ.สำนักฯ ของ อปท. ในช่วงระบบอุปถัมภ์เรืองอำนาจ ในช่วงปี 2545-2546 เป็นต้นมาถึงปี 2558 รวมระยะเวลาที่ผ่านมา 12-13 ปี เหล่าบรรดาข้าราชการระดับหัวดังกล่าวคาดว่ามีที่เข้าสู่ตำแหน่งด้วยระบบ อุปถัมภ์กว่าร้อยละ 70-80 และในจำนวนนี้กว่าร้อยละ 50-60 เข้าสู่ตำแหน่งในระบบอุปถัมภ์ที่มิชอบ อาทิ การแลกซื้อขายตำแหน่ง การถอนทุนรับใช้ทดแทนฝ่ายการเมืองฯ เป็นต้น ณ บัดนี้ บรรดาข้าราชการส่วนท้องถิ่นเหล่านี้กำลังเติบโตอบู่บนส่วนหัวของท้องถิ่น แล้ว อปท. อาจคาดหวังในระบบ "คุณธรรม" ได้ค่อนข้างยาก           สรุปว่า จะทำอย่างไรให้ข้าราชการคนท้องถิ่นอยู่บ้านของตนอย่างน่าสุข มิใช่มีแต่ความทุกข์ร้อยแปดมาโยนใส่เป็นใช้ได้ ทั้งนี้ทั้งนั้นเพื่อผลประโยชน์บริการสาธารณะที่เป็นเลิศแก่ประชาชน           โมเดลการบริหารงานบุคคลภูมิภาคที่ครอบงำท้องถิ่น           การ พัฒนาองค์กรในส่วนที่สำคัญได้แก่การบริหารงานบุคคล ที่ล้วนต้องอาศัยคนเก่ง คนดี มีคุณธรรม แต่กลับกันว่าในท้องถิ่นนั้นวัดกันยาก ต้องใช้ระบบควบคุมกำกับ เพราะส่วนหนึ่งงานในที่นี้คือ "นายก อปท." อีกส่วนหนึ่งโยงไว้กับระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาค ในที่นี้คือ นายอำเภอ และผู้ว่าราชการจังหวัด เพราะมีองค์กรบริหารงานบุคคล ก.จังหวัดที่มีนายอำเภอ และผู้ว่าราชการจังหวีดเข้ามาเกี่ยวข้อง มองในแง่ดี คือมีความเด็ดขาด และการสั่งการที่ต้องใช้ความรวดเร็วในการแก้ไขปัญหา แต่ระบบของท้องถิ่นแตกต่างจากราชการส่วนภูมิภาค ตรงที่ส่วนภูมิภาคเขามีระบบอาวุโส และ การเข้าสู่ตำแหน่ง ที่ค่อนข้างจะชัดเจนในระดับหนึ่งสายงานการเมืองไม่สามารถเข้ามาล้วงลูกการ บริหารงานบุคคลได้           สรุปว่าหากท้องถิ่นอยากได้คนเก่ง คนดี ก็ต้องเป็นคนดี คนเก่งของนายก ที่เป็นปัญหาในเรื่อง "ระบบคุณธรรม" ของท้องถิ่นอยู่ในทุกวันนี้           มีประเด็นคำถามว่า ปลัด อปท. ควรทำหน้าที่คล้ายๆกับปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี หรือปลัดกระทรวง ได้หรือไม่ โดยให้ ปลัด อปท. คล้ายกับ "ตำแหน่งปลัดสำนักนายกฯ หรือปลัดกระทรวง" กล่าวคือ ปลัด อปท. มีหน้าที่รับผิดชอบงานประจำไปทั้งหมด คำตอบก็คือ "ไม่ได้" เพราะกฎหมาย "ในระดับปฏิบัติ" ให้อำนาจมากมาย ไม่รู้กี่ฉบับ แก่นายก อปท. ซึ่งแตกต่างจากนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงที่รับผิดชอบเชิงนโยบายเท่านั้น ฉะนั้น นายก อปท. จึงต้องรับผิดชอบในการอนุมัติงบ ฎีระเบิกเงิน เบิกจ่ายเช็ค จะทำเหมือนรัฐมนตรี และนายกรัฐมนตรีในการบริหารราชการประจำไม่ได้ จุดนี้คือปัญหาในการบริหารงานที่สำคัญอย่างหนึ่งของ อปท. เพราะข้อจำกัดอย่างหนึ่งของผู้บริหารท้องถิ่น หรือนายก อปท. ก็คือ ข้อจำกัดในเรื่องวุฒิภาวะในเรื่องวุฒิภาวะในการปฏิบัติหน้าที่ราชการตาม ระเบียบกฎหมาย ทั้งในเรื่อง คุณวุฒิและประสบการณ์ราชการที่แตกต่างจากงานธุรกิจเอกชน           กระทรวงท้องถิ่น หรือสำนักงานคณะกรรมการท้องถิ่นแห่งชาติ           การ ตั้งกระทรวงท้องถิ่น หรือ สำนักงานคณะกรรมการท้องถิ่นแห่งชาติ เพื่อคนท้องถิ่น จึงเป็นสิ่งจำเป็น โดยสังกัดไม่ขึ้นกับส่วนกลางหรือไม่ขึ้นกับส่วนราชการใดเป็นการเฉพาะ เช่น ไม่ขึ้นต่อ มท. แต่อาจไปขึ้นกับสำนักนายกรัฐมนตรี หรือ เป็นส่วนราชการอิสระไม่ขึ้นกับส่วนราชการใด ซึ่งจะทำให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นได้เติบโตก้าวหน้าในสายงานจนไปถึงอธิบดี ผอ.ภาค ผอ.สำนักฯ ได้ มิใช่ตามโครงสร้างแบบปัจจุบันที่เติบโตไม่ได้ และให้ข้าราชการส่วนกลางเข้ามากำกับบริหาร           ทำไมจึงบอกว่า นายก อปท. บริหารงานมีปัญหา?           ต้อง ยอมรับว่า "ท้องถิ่น" หรือ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" (อปท.) หลีกหนี "การเมือง" ไม่พ้น เพราะ "ท้องถิ่นคือการเมือง" ที่มีการออกแบบโครงสร้างให้ สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นมาจาก "การเลือกตั้ง" ที่จำลองย่อแบบมาจากการปกครองของประเทศเป็นหลักหลายแห่ง สส.ลงมาเล่นการเมืองท้องถิ่น สร้างฐานอำนาจอีก ดังนั้น ท้องถิ่น อปท. จึงอยู่ภายใต้กำกับของนักการเมืองท้องถิ่นอย่าง ทั้งที่มีการบริหารที่หมุนเวียนหรือไม่หมุนเวียนผลัดเปลี่ยน เพราะการผูกขาดในกลุ่มฯ อันส่งผลกระทบต่อ "ระบบขวัญกำลังใจ" (Morale) ของข้าราชการส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าการเลื่อนระดับ ตำแหน่ง ที่ตกอยู่ในกำกับของอำนาจนักการเมืองท้องถิ่นหมดทุกอย่าง           การ จัดสรรประโยชน์ดูแลของ คณะกรรมการ ก.จังหวัด และผู้เกี่ยวข้อง จึงเกิดขึ้น ตั้งแต่การเลื่อนระดับ ปรับตำแหน่ง สอบแข่งขัน สอบคัดเลือก ฯลฯ มีอีกมากมาย เริ่มมานานมากตั้งแต่เริ่มใช้ พรบ. ปี 2542 จนถึงปัจจุบัน ถือเป็นความเสียหายมหาศาลต่อระบบคุณธรรมเป็นอย่างยิ่ง           ประธาน สภา อปท. และ นายก อปท. ที่เข้ามาเป็นกรรมการ ก.จังหวัด แทบจะไม่มีประโยชน์ เพราะไม่มีบทบาทในการพิทักษ์ปกป้องเป็นปากเป็นเสียงให้แก่ข้าราชการส่วนท้อง ถิ่น ในกระแสที่ผ่านมากลับเป็นว่าผู้เกี่ยวข้องต่างๆมีแต่แสวงประโยชน์อื่น หรือขาดการพิทักษ์ส่งเสริมระบบคุณธรรมต่อข้าราชการส่วนท้องถิ่น (รวมลูกจ้าง) อันเป็นจุดเริ่มต้นของการทุจริตการบริหารบุคคลส่วนท้องถิ่นตามมา           ระบบ ที่ผ่านมาอาจมองจากภายนอกว่าดูดี มีเอกภาพ เป็นการกระจายอำนาจแต่ไม่มีการถ่วงดุล เบ็ดเสร็จที่นายก อปท. แต่ภายในแย่ตรงที่นักการเมืองอยู่เหนือข้าราชการ ลูกจ้าง หากขาดระบบคุณธรรม มีอิทธิพลเข้ามาเกี่ยวข้อง ยิ่งทวีคูณ มีอำนาจเหนือล้นข้าราชการ ที่ต้องทำตัวเป็น "Mr. Yes" ถูกครับ ใช่ครับ ได้ครับ เท่านั้น ความรับผิดชอบในระเบียบเป็นของข้าราชการเต็มๆแต่หากข้าราชการที่ตั้งใจทำงาน แต่สนองนโยบายนักการเมืองไม่ทัน หรือ ไม่ตอบสนองนโยบาย หรือที่เรียกว่า "ไม่ไหลตาน้ำ" สุดท้ายข้าราชการก็อยู่ไม่ได้ ในการไม่สนองตอบต่อกลุ่มอำนาจและผลประโยชน์นั้น ฝรั่งเขาถือเอาผลประโยชน์ต่อสาธารณะและประชาชนเป็นที่ตั้ง มิใช่ต่อกลุ่มบุคคลใด ถูกผิดว่ากันทีหลัง           แต่ในทางกลับกัน การปล่อยให้ข้าราชการระดับ "สายผู้บริหาร" อยู่ทนอยู่นาน เพื่อให้ อปท.เข้มแข็ง อาจมีข้อจำกัดเรื่องการสร้างอิทธิพลของข้าราชการส่วนท้องถิ่นเสียเองก็ได้ วิธีการแก้ไขอาจต้องมีวาระในการดำรงตำแหน่งมีการสับเปลี่ยนโยกย้ายบ้าง ที่กล่าวเป็นการมองสองด้านอันจะเป็นประโยชน์ต่อท้องถิ่นในระยะยาว           ปัญหา ที่สำคัญที่สุดของข้าราชการส่วนท้องถิ่นก็คือ ผลกระทบที่ได้รับจากการต่อสู้ทางการเมืองของนักการเมืองท้องถิ่น จากกลุ่มที่ช่วงชิงคะแนนเสียงเพื่อให้ได้ตำแหน่ง ที่เป็นการแบ่งพรรคแบ่งพวกกันอย่างรุนแรง ทำให้การบริหารงานหรือการดำเนินงานด้านอื่นด้อยลงไปข้าราชการคนเก่งไม่อยาก อยู่ หรือคนที่อยู่บางคนก็ไม่มีตำแหน่งอื่นที่จะไป นี่เป็นปัญหาโลกแตกที่สำคัญ เป็นความห่วงใยสุดๆจากคนท้องถิ่นครับ