บทความพิเศษ: ประเด็นร่าง พรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 6 : องค์กรกลาง

บทความพิเศษ: ประเด็นร่าง พรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 6 : องค์กรกลาง

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๑๔ ธันวาคม ๒๕๖๐

ทีมวิชาการสมาคมพนัก           งานเทศบาลแห่งประเทศไทย           กฎหมายบุคคลท้องถิ่นมีชื่อเรียกแตกต่างกัน           ในส่วนของข้าราชการพลเรือน มีการตรากฎหมายข้าราชการพลเรือนที่ใช้นามเรียกขานคำเดิมมาตลอด เริ่มจากพ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พุทธศักราช 2471 พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พุทธศักราช 2476 พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พุทธศักราช 2479 พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พุทธศักราช 2482 พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พุทธศักราช 2485 พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการพลเรือน พุทธศักราช2495 พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือนพุทธศักราช 2497 พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2518 พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2535 และ พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551           ครั้นมาดูกฎหมายบุคคลท้องถิ่นกลับมีการใช้คำเรียกกฎหมายที่แตกต่างไปนับตั้งแต่กฎหมายที่ตราออกมาแล้วได้แก่พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542, พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528, พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการกรุงเทพมหานครและบุคลากรกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2554           สำหรับกฎหมายบุคคลใหม่ ก็มีชื่อเรียกที่ค่อนข้างสับสน อาทิ เรียกว่า ร่างพ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. .... (ฉบับ สถ. และ สภาปฏิรูปแห่งชาติ) หรือร่าง พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ... (สำนักงานก.ถ.) หรือร่าง พ.ร.บ.การบริหารงานบุคคลองค์กรบริหารท้องถิ่น พ.ศ ... (คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย-คปก.) เป็นต้น           การที่เรียกชื่อแตกต่างกันมีผลว่า คำที่ใช้เรียกบุคลากรของท้องถิ่นก็จะเป็นเพียง "ประเภทหนึ่งของเจ้านห้าที่ของรัฐ"เท่านั้น มิได้มีความหมายว่าเป็น "ข้าราชการ" แต่อย่างใด แม้ว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 เพียงมาตราเดียวเท่านั้นได้บัญญัติคำว่า "ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" ไว้ในมาตรา 250 วรรคท้าย แล้วก็ตาม หากไม่มีการนิยามความหมาย โดยเฉพาะสิทธิในการ "เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ" มีเป็นอย่างไรก็อาจมีการแปลความ ตีความหมายที่มิได้หมายถึง "ข้าราชการ" อันมีสิทธิหรือสวัสดิการตามกฎหมายต่างๆ อาทิ กฎหมายเครื่องราชอิสริยาภรณ์ กฎหมายค่าเช่าบ้าน หรือการเทียบโอนตำแหน่งตามกฎหมายเฉพาะของข้าราชการหรือพนักงานของรัฐในแต่ละประเภท เป็นต้น           ขั้นตอนกระบวนการบริหารงานบุคคลที่สำคัญ           มาทบทวนดูขั้นตอนกระบวนการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น (Local Personnel System) ซึ่งเป็น "การบริหารงานบุคคลภาครัฐ" (Public Human Resource Management - PHRM) เกี่ยวข้องกับขั้นตอนสำคัญ ดังนี้ (1) การวางแผนกำลังคน (2) การกำหนดตำแหน่ง (3) การกำหนดค่าตอบแทน สวัสดิการ (4) การสรรหาและคัดเลือก (5) การพัฒนาบุคลากร (6) การประเมินผลปฏิบัติงาน (7)การเลื่อนตำแหน่ง (8) การโอน หรือย้าย(9) ขวัญและวินัย การลงโทษ (10) การพ้นจากราชการ ระบบบำเหน็จบำนาญโดยมีเป้าหมายหลักการบริหารงานบุคคลอยู่ที่ (1) การสรรหา (2) การพัฒนา (3)การรักษาไว้ และ (4) การใช้ประโยชน์           องค์การกลางการบริหารงานบุคคล           องค์การกลางบริหารงานบุคคลภาครัฐ (Central Personnel Agency) หรือองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ (Central PHRM Agency) ถือเป็นกลไกสำคัญในการ ควบคุมและกำกับดูแลให้การบริหารงานบุคคลเป็นไปอย่างมีมาตรฐาน           องค์กรกลางบริหารงานบุคคลมี 2 รูปแบบคือ (1) รูปแบบคณะกรรมการ(Commission Type) ประกอบด้วย กรรมการที่มาจากการแต่งตั้งหรือได้รับเลือกตั้งหรือมาจาก 2 ทาง คือ ได้รับการแต่งตั้งเช่น กรรมการโดยตำแหน่งเข้ามาเป็นกรรมการส่วนหนึ่ง และได้รับเลือกตั้งเข้ามาอีกส่วนหนึ่ง จำนวนกรรมการของแต่ละองค์กรกลางบริหารงานบุคคลต่างกัน           ส่วนใหญ่อยู่ระหว่าง 9 - 18 คน (2) รูปแบบผู้อำนวยการ (Director Type) เป็นการจัดองค์กรที่ให้ความสำคัญกับบุคคลที่มาดำรงตำแหน่งหัวหน้าบริหารขององค์กร คือ ตัวผู้อำนวยการ           คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนหรือ ก.พ.(Civil Service Commission CSC) ใช้รูปแบบคณะกรรมการ ซึ่งจะมุ่งเน้นภาระหน้าที่ในด้านการเลือกสรรบุคคลเข้ารับราชการและหน้าที่สำคัญอื่นๆในการบริหารงานบุคคลภาครัฐ มีจุดสำคัญคือ "การรวมอำนาจ" (Centralized Sys tem) ระบบบริหารงานบุคคล เพื่อให้เกิดความเป็นธรรม และมาตรฐานในการปฏิบัติ หรือมีการจัดรูปแบบองค์การกลางในลักษณะ "การกระจายอำนาจ" ที่มีหลายองค์การกลางช่วยกันรับผิดชอบในกิจกรรมการบริหารงานบุคคล โดยคงบางส่วนที่เป็นเรื่องนโยบาย มาตรฐาน และการพิทักษ์ระบบคุณธรรมไว้ที่ส่วนกลางสำหรับประเทศไทยแบ่งแยกองค์การกลางบริหารงานบุคคลออกตามประเภทของข้าราชการ ในรูปแบบของคณะกรรมการข้าราชการประเภทต่างๆ โดยแต่ละองค์การกลางต่างมีอิสระ ในการกำหนดนโยบาย กฎระเบียบและหลักเกณฑ์ต่างๆ           รูปแบบ "คณะกรรมการ" ที่เรียกว่า "Commission" (คณะกรรมการอิสระ)เน้นความเป็นอิสระจากผู้แต่งตั้ง และมีกลไกคุ้มครองความเป็นอิสระในการใช้ดุลพินิจ เพื่อให้สามารถใช้ดุลพินิจอย่างเป็นอิสระจากรัฐบาลและข้าราชการ ยึดหลัก"การไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด" หรือหลัก "ความไม่มีส่วนได้เสีย" (Im partiality) ไม่ยึดหลัก "ความเป็นกลางทางการเมือง" (Neu trality) ดังเช่น "Committee" ที่ห้ามกรรมการเป็นสมาชิกพรรคการเมือง           เป็นที่น่าสังเกตว่า กฎหมายบริหารงานบุคคลท้องถิ่นนั้นได้จำลองลอกแบบมาจากกฎหมายของข้าราชการพลเรือน ที่มีบริบทของข้าราชการที่แตกต่างกัน กล่าวคือ "ท้องถิ่น" (อปท.) มีลักษณะเป็นการเมืองที่มีนักการเมืองท้องถิ่นเป็นผู้แทนหรือตัวแทนของ อปท. มีหน้าที่บริหารนโยบายงาน อปท. รวมทั้งงานการบริหารบุคคลด้วย ที่รับผิดชอบต่อประชาชนโดยตรง ต่างจากข้าราชการพลเรือนที่อำนาจในการบริหารงานบุคคลสิ้นสุดที่หัวหน้าฝ่ายประจำคือ ปลัดกระทรวง หรือ อธิบดีเท่านั้น และท้องถิ่น อปท. ทั่วไปก็มีลักษณะที่แตกต่างจากกรุงเทพมหานคร ที่เป็น"การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ" ฉะนั้น การเทียบโครงสร้างองค์ประกอบ ของคณะกรรมการบริหารงานบุคคลกลาง จึงแตกต่างกันไป ที่ไม่สามารถนำมาเปรียบเทียบหรือเทียบเคียงกันได้ทุกประการ           ปัญหาการมีคณะกรรมการกลางบุคคลหลายคณะ           "องค์กรบริหารงานบุคคลกลางของท้องถิ่น" ถือว่าเป็นจุดสำคัญหัวใจของการบริหารงานบุคคล งานบริหารบุคคลเป็นเรื่องสำคัญของทุกองค์กร มันน่าแปลกที่แต่ละท้องถิ่นกลับมีกฎหมายเกี่ยวกับงานบุคคล หรือที่ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 กำหนดให้ "คณะกรรมการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นจังหวัด" 3 ประเภท ได้แก่ ข้าราชการส่วนจังหวัด สำหรับองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.), พนักงานเทศบาล สำหรับเทศบาล และพนักงานส่วนตำบล สำหรับองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.)หรือที่เรียกรวมว่า "คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด" คำย่อว่า "ก.จังหวัด" มีหน้าที่ออก "ประกาศหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลให้เป็นไปตามมาตรฐานทั่วไปที่ "คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น" (แยกรวม 3 ประเภท) คำย่อว่า "ก.กลาง" ได้แก่ คณะกรรมการกลางข้าราชการส่วนจังหวัด (ก.จ.) คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (ก.ท.)และคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนตำบล (ก.อบต.) ซึ่งปรากฏว่าในการออกประกาศฯ ของ ก.จังหวัด นั้นมีลักษณะที่ไม่ชัดเจน และไม่เป็นแนวทางเดียวกัน แม้เป็นท้องถิ่นประเภทเดียวกัน ในบางจังหวัดทำประกาศหลักเกณฑ์ฯ เป็น "ฉบับแก้ไข" บางจังหวัดทำเป็น "ฉบับเพิ่มเติม"รวมแล้วแต่ละจังหวัดมี 3 ก.จังหวัด (อบจ.เทศบาล และ อบต.) รวม 225 ฉบับ ซึ่งยังไม่รวมกรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา อีกต่างหาก ศาลปกครองมีแนววินิจฉัยว่า ก.จังหวัด แต่ประเภทในแต่ละจังหวัดนั้นถือเป็น "องค์กรบริหารงานบุคคลกลาง" เหมือนกันหมด นี่เป็นปัญหาของการมีองค์กรกลางบริหารงานบุคคลที่มากมาย ทำให้ไม่สามารถควบคุมมาตรฐานการบริหารงานบุคคลได้ อันเป็นปัญหาสำคัญที่ได้มีการเรียกร้องและท้วงติงมาตลอด ไม่ว่าในช่วงของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 หรือรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 หรือแม้แต่รัฐธรรมนูญปัจจุบัน พ.ศ.2560 ก็ตาม และไม่ว่าจะเป็นผลการศึกษาของนักวิชาการหรือการศึกษาวิจัยวิชาการของหน่วยงานใดก็ตาม ก็จะมีปัญหาเรื่อง "การมีองค์กรกลางบริหารงานบุคคลที่หลากหลายมากเกินไป" หรือ "การมีคณะกรรมการจำนวนหลายคณะ" ผลการศึกษาล่าสุด อาทิ การศึกษาของธนาคารโลก (2552 -2553), การศึกษาของ ดร.สุรพงษ์ มาลี(2554), การศึกษาของ อภิรัตน์ วงศ์ประไพโรจน์ (2557), การศึกษาของสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) (2558) และการศึกษาของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ(สปท.) (2559) ต่างมีข้อสรุปที่ตรงกัน           น่าสังเกตว่า แม้จะมี "คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น" หรือ ก.ถ. ควบคุมทั้ง ก.กลาง (3 ประเภท) ก.ก. (คณะกรรมการข้าราชการกรุงเทพมหานคร) และ ก.เมืองพัทยา รวมทั้ง 5 ก. ก็ตาม แต่ข้าราชการกรุงเทพมหานครถือเป็น "ข้าราชการประเภทหนึ่ง" ที่มีมาตรฐานของตัวเองที่ใกล้เคียงกับข้าราชการพลเรือนมาก และ กทม. ไม่ได้เกี่ยวกับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.)นัก เพราะขึ้นตรงกับกระทรวงมหาดไทย           ปัญหาองค์กรบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น           ผลการศึกษาของ อภิรัตน์ วงศ์ประไพโรจน์ (2557) พบว่ามีปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับองค์กรบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยที่สำคัญรวม 3 ประการ คือ (1) ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับโครงสร้างและระบบการบริหารงานส่วนท้องถิ่น พบว่าเกิดปัญหาการทับซ้อนกันระหว่าง คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นกับคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น ในการออกมาตรฐานกลางบริหารงานบุคคลเนื่องจากคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นในแต่ละจังหวัด ไม่สามารถที่จะบังคับใช้และใช้ดุลพินิจในการใช้อำนาจตัดสินใจที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นได้ ว่าจะนำมาตรฐานกลางของคณะกรรมการใดมาปรับใช้ คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นในแต่ละจังหวัดขาดความเป็นเอกภาพในการดำเนินงานส่งผลโดยตรงต่อการใช้ดุลพินิจและการบังคับใช้แนวทางในการปฏิบัติเพื่อคุ้มครองคุณธรรมและจริยธรรมในการบริหารงานบุคคลต่อข้าราชการส่วนท้องถิ่นนั่นเอง (2)ปัญหาเกี่ยวกับสถานะทางกฎหมายของสำนักงานคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ที่เป็นเพียงกองหนึ่ง ภายใต้สังกัดของสำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทยเท่านั้น แต่ภารกิจและหน้าที่ของสำนักงานดังกล่าว มีอำนาจหน้าที่และบทบาทในการดูแลและควบคุมการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นของทั้งประเทศไทยโดยมีเลขานุการเป็นหัวหน้าสำนักงานคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ซึ่งเป็นข้าราชการสังกัดกระทรวงมหาดไทย ตามโครงสร้างจึงถูกครอบงำโดยกระทรวงมหาดไทย ทั้งในเรื่องการบริหารงาน หรือการตัดสินใจในการกระทำตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด หมายความว่า คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลถูกครอบงำจากราชการบริหารส่วนกลางนั่นเอง (3) ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับการใช้ดุลพินิจในการลงโทษทางวินัยและการอุทธรณ์ร้องทุกข์ เกิดปัญหาในการใช้ดุลพินิจในกระบวนวิธีพิจารณาโทษทางวินัย อีกทั้งยังเกิดปัญหาในการอุทธรณ์และการร้องทุกข์เนื่องจากคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นในแต่ละจังหวัดเป็นผู้ตั้งอนุกรรมการส่งผลให้เกิดความไม่เป็นธรรมต่อพนักงานส่วนท้องถิ่น เพราะเป็นผู้มีส่วนได้เสียในการพิจารณาโทษทางวินัย เกิดการใช้ดุลพินิจที่ไม่เหมาะสม นอกจากนี้ ในปัจจุบันคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นทำหน้าที่เป็นทั้งผู้พิจารณาการลงโทษทางวินัย และในขณะเดียวกันก็เป็นผู้รับเรื่องอุทธรณ์และร้องทุกข์ด้วย           นี่เป็นสภาพเบื้องต้นขององค์กรกลางบริหารงานบุคคลที่เรียกร้องปรับปรุงกันมายาวนานถึง 18 ปี