บทความพิเศษ: ประเด็นร่าง พ.ร.บ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 5 : ข้อห่วงใยเบื้องต้นในร่างกฎหมายบุคคลท้องถิ่น

บทความพิเศษ: ประเด็นร่าง พ.ร.บ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 5 : ข้อห่วงใยเบื้องต้นในร่างกฎหมายบุคคลท้องถิ่น

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๗ ธันวาคม ๒๕๖๐

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           ในร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.... ฉบับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ที่เผยแพร่ประชาพิจารณ์ตั้งแต่วันที่ 20 กันยายน 2560 รวม 18 ประเด็น เป็นที่น่าสงสัย มีข้อห่วงใยในสิ่งที่ขาดหายในร่างพ.ร.บ.บริหารงานบุคคลใหม่ ว่า ได้มีการกำหนดประเด็นร่าง พ.ร.บ. ไว้ครบถ้วนตามปัญหา และตามข้อวิตก ข้อเรียกร้องของฝ่ายข้าราชการประจำหรือไม่ อย่างไร เพราะร่างกฎหมายฉบับนี้ผู้มีส่วนได้เสียโดยตรงก็คือ "ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" หรือข้าราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เท่านั้น ฝ่ายการเมืองท้องถิ่นหาได้มีส่วนได้เสียโดยตรงไม่ จึงมีเสียงวิพากษ์วิจารณ์กันในหมู่ฝ่ายประจำของท้องถิ่นทั้งในวงในวงนอก สาเหตุที่ต้องเน้นว่าทั้งวงในวงนอก ก็เพราะเวทีที่จะเปิดโอกาสให้ฝ่ายประจำได้ออกโรงจริงๆ ไม่มี จึงต้องพูดว่ากล่าวกันลับหลังเป็นส่วนใหญ่ ด้วยมีข้อจำกัดในหลายๆ           ประการ ที่ไม่สามารถกระทำได้อย่างอิสรเสรีการไม่ยอมรับความจริงเชิงตรรกะ ใจไม่กว้างและความไม่กล้า ความกลัวเกรงเกรงใจในบริบทของสังคม "อุปถัมภ์" เหล่านี้ ทำให้ความจริงเบื้องลึกยังดำรงอยู่ ไม่ได้พิจารณาอย่างเต็มที่ตามสภาพปัญหาที่มี           เป้าหมายการบริหารทรัพยากรมนุษย์           ในกระบวนการบริหารงานบุคคล (Per sonnel Process) หรือที่ตามศัพท์ใหม่เรียกว่า การบริหารทรัพยากรบุคคล" หรือ "การบริหารทรัพยากรมนุษย์" (Human Resource Management) หรือ "การบริหารทุนมนุษย์"(Human Capital Management) มีกิจกรรม"บุคคล" ที่เป็นกิจกรรมหลัก อันมีเป้าหมายหรือวัตถุประสงค์อยู่ 4 ประการ ได้แก่ (1) การสรรหา (2) การพัฒนา (3) การรักษาไว้ และ(4) การใช้ประโยชน์           น่าเป็นห่วงว่า ร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.... ได้มีหลักประกันใดๆ ให้กับข้าราชการท้องถิ่นที่สัมพันธ์สอดคล้องกับหลักการดังกล่าวข้างต้น อาทิ การเน้นการสรรหาบุคคลที่มากที่สุด แต่ให้ความสำคัญน้อยกว่าในการพัฒนาบุคคล และการรักษาไว้ซึ่งบุคคล อันจะมีผลต่อการพัฒนาองค์กรและการปกครองส่วนท้องถิ่นในภาพรวมต่อไป ทั้งนี้เพื่อตอบโจทย์ปัญหาต่อประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ คำถามคือ "มีหลักประกันดังกล่าวหรือไม่ เพียงใด และอย่างไร?" ตามหลักประกันเดิมๆ ในระดับเบื้องต้นที่ว่า (1) สิทธิประโยชน์ของข้าราชการส่วนท้องถิ่นต้องไม่ด้อยกว่าข้าราชการพลเรือน (2) การนำ กฎระเบียบ หลักเกณฑ์ ประกาศ คำสั่งแนวทางปฏิบัติ หนังสือสั่งการใด ที่เกี่ยวกับสิทธิประโยชน์ของข้าราชการส่วนท้องถิ่น ที่ยังไม่มี ให้ใช้ของข้าราชการพลเรือนโดยอนุโลม ซึ่งสมควรอย่างยิ่งที่ต้องมีบทบัญญัติไว้ใน "ร่าง พ.ร.บ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น" ไว้ด้วย           ข้าราชการส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ 2560 มีมาตราเดียวที่น่าห่วงในมาตรฐาน           ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 มาตรา 250 วรรคท้าย เพียงมาตราเดียวเท่านั้นที่บัญญัติชัดเจนคำว่า "ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" ไว้ ซึ่งแต่ต่างจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ที่บัญญัติไว้มากกว่า ข้อห่วงใยว่าการบริหารงานบุคคลของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่มีหลักประกันตามประกาศมาตรฐานกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ประกาศ ก.ถ.) ว่าต้องไม่ต่ำกว่าข้าราชการพลเรือนนั้นมีความหมายเพียงใด และต้องบัญญัติไว้ในกฎหมายระดับใด ว่าอย่างไรเพราะจากหลักการตามประกาศ ก.ถ. ข้างต้นทำให้มาตรฐานการบริหารงานบุคคลของข้าราชการส่วนท้องถิ่น รวมสิทธิสวัสดิการต่างๆที่สำคัญ อาทิ (1) สิทธิในการบำเหน็จบำนาญ(2) สิทธิในการขอพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์ไทย (3) สิทธิเกี่ยวกับสวัสดิการนอกเหนือจากเงินเดือนและเงินประจำตำแหน่งเช่น ค่ารักษาพยาบาลของตนเอง บิดา มารดาคู่สมรส และบุตร ค่าเช่าบ้าน ค่าครองชีพชั่วคราว ฯลฯ ซึ่งมีผิดแผกแตกต่างไปจากข้าราชการพลเรือน แม้ในเรื่องทั่วไปก็ยังแตกต่างมากกว่า เพราะจากหลักการที่ว่า "มาตรฐานต้องไม่ต่ำกว่า แต่มากกว่าหรือเกินกว่าได้" เพราะท้องถิ่นมี "อำนาจอิสระ" ในการบริหารงานตามรัฐธรรมนูญ นี่ถือเป็นจุดด่างพร้อยของข้าราชการส่วนท้องถิ่นประการหนึ่ง ที่ขาดความเชื่อถือ ความมั่นใจจากราชการอื่นโดยเฉพาะใน "มาตรฐานที่แตกต่าง และ แปลกแยก"           การพิจารณาความดีความชอบเป็น 'เครื่องมือ'ของนักการเมืองท้องถิ่น           ลองวกมาดูตัวอย่างเรื่อง การพิจารณาการประเมินผลและการเลื่อนขั้นเงินเดือน ค่าจ้าง ค่าตอบแทนของฝ่ายประจำส่วนท้องถิ่นประจำปี รวมถึงการเลื่อนระดับ ตำแหน่งด้วยหรือที่เรียกรวมๆ ว่า "การพิจารณาความดีความชอบ" พอแยกการพิจารณาออกเป็น (1)การเลื่อนขั้นเงินเดือนฯ (2) การจ่ายเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษ (โบนัส) (3)การเลื่อนระดับ การแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งหรือระดับที่สูงขึ้น           กล่าวโดยสรุปในสามเรื่องว่า (1) การพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนฯ ของผู้บังคับบัญชาเป็นการตอบแทนความดีความชอบให้แก่ข้าราชการ ลูกจ้าง พนักงานจ้าง ที่ได้ปฏิบัติงานในรอบปีที่ผ่านมา ให้แก่ผู้ที่ปฏิบัติตนเหมาะสมแก่การเป็นข้าราชการฯ ที่ปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลเป็นที่น่าพึงพอใจของทางราชการ อันถือว่า "เป็นผู้ที่มีความชอบ"จึงได้รับการพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนเป็นรางวัลตอบแทนตามควรแก่กรณี ที่รวมถึงการเลื่อนขั้นประจำปี และ การเลื่อนขั้นกรณีถึงแก่ความตายเนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ราชการด้วย ซึ่งการพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนฯ จะมีองค์ประกอบในการพิจารณาได้แก่ (1.1) คุณภาพและปริมาณงาน (1.2) ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของงาน (1.3) ความสามารถ ความอุตสาหะ(1.4) คุณธรรมและจริยธรรม (1.5) การรักษาวินัย และ (1.6) การปฏิบัติตนที่เหมาะสม โดยมีรางวัลการเลื่อนขั้น 0.5 ขั้น หรือ 1 ขั้น หรือ 1.5 ขั้น ตามเงื่อนไขหลักเกณฑ์ที่กำหนด (2)การพิจารณาจ่ายเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษ (โบนัส) เป็นเงิน "รางวัลประจำปี" สำหรับข้าราชการ ลูกจ้าง พนักงานจ้างโดยคำนึงถึง คุณภาพ ปริมาณ ประสิทธิภาพประสิทธิผลในการปฏิบัติราชการ ความสามารถ ความอุตสาหะในการปฏิบัติงาน และความพึงพอใจของประชาชนผู้รับบริหาร (3)การเลื่อนระดับ การแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งหรือระดับที่สูงขึ้น เป็นความก้าวหน้าในการรับราชการของ "ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" ตามระบบ "คุณธรรม" (Merit) สำหรับผู้ที่มีคุณสมบัติครบถ้วนตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด           ที่ยกมากล่าวเป็นตัวอย่างนี้เป็นหลักการทั่วไป แต่โดยนัยของ อปท. แล้ว มันมิได้เป็นไปตามหลักการของระบบคุณธรรมนัก กล่าวคือ ในหลายกรณี การพิจารณาความดีความชอบดังกล่าว เป็น "เครื่องมือ" ในการให้รางวัลแก่ข้าราชการ ลูกจ้าง พนักงานจ้างท้องถิ่น ที่มีวิวัฒนาการในรูปแบบต่าง ๆ อาทิ เป็นการ "การต่อรองผลประโยชน์" ทั้งส่วนตน และพวกพ้อง การใช้ข่มเหง ข่มขู่ กีดกัน รังแก ดองเค็ม ผู้ที่ไม่ยอมรับใช้ผู้บังคับบัญชา ด้วยคำพูดที่ว่า "ยอมเสียและยอมรับใช้ก็จะได้ดิบได้ดี ไม่เสียโอกาสในการได้ความดีความชอบ" ดังมีผลการศึกษาวิจัยของนักวิชาการนำเรื่องจริง ๆ มาสาธยายแล้ว           จิ้งจกทักก็ยังฟัง           ที่จริง การกล่าวถึงการบริหารงานบุคคลแบบบ้านๆ ต้องเปิดใจ อย่าเพิ่งเอาหลักวิชาการมาพูดมาก ต้องดูจากสภาพความเป็นจริงที่เกิดขึ้น กล่าวคือ ดูตาม "สภาพจริงๆ ที่เป็นจริง" ทั้งจากประสบการณ์จริงที่เกิดขึ้น หรือจากที่นักวิชาการได้กลั่นกรองศึกษาวิจัย หรือวิพากษ์วิจารณ์มาแล้ว ในหนังสือการสำรวจการบริหารงานสาธารณะ (Public Administra tion) ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ที่ตีพิมพ์เผยแพร่ไปทั่วโลกปี 2011 (พ.ศ. 2554) บอกสภาพการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นไทยโดยเฉพาะเทศบาลไว้ว่า ... "Generally, the act give mayors tremendous powers in making decisions in hiring, promoting,and transferring municipal personnel through the Committee for Municipal Personnel (ก.ท. คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล)"... อ่านแล้วก็ไม่รู้จะพูดว่าอย่างไรเพราะตาม ด้วยผลของมาตรา 15 แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ที่เป็นผลผลิตจากรัฐธรรมนูญเดิม พ.ศ.2540 นั้นได้มอบอำนาจสิทธิขาดในการ "บริหารงานบุคคลท้องถิ่นอย่างเด็ดขาด" ให้แก่นายก อปท. จึงปฏิเสธไม่ได้ว่า "มันไม่เป็นความจริง" เพราะแม้แต่จิ้งจกทักมา เรายังต้องฟังแต่นี่นักวิชาการได้พูดไว้ในเอกสารวิชาการที่เผยแพร่ไปทั่วโลกแล้วจะว่าอย่างไร           เอาล่ะ ไม่ว่ากัน ผู้เขียนเห็นว่า "องค์กรกลางบริหารงานบุคคล" ก็เป็นประเด็นสำคัญที่ต้องพิจารณา เพราะรูปแบบเดิมที่ประเทศไทยนำมาใช้คือรูปแบบ "Committee" มิใช่ระบบ "Commission" ที่มีระบบการตรวจสอบฝ่ายการเมืองหรือกิจกรรมทางการเมืองที่นำมาใช้ในระบบการแต่งตั้ง (เลือกตั้ง) คณะกรรมการบริหารงานบุคคลที่รัดกุมกว่า คงต้องยกหัวข้อนี้ไปกล่าวไว้ในอีกตอนต่างหาก           ร่าง พ.ร.บ.บริหารงานบุคคลใหม่ติดมาตรา 77 รัฐธรรมนูญ 2560 ยาวหน่อย           แต่ในการตรากฎหมายการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น หรือ "พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น" ต้องดำเนินการตามแนวทางการจัดทำและการเสนอร่างกฎหมายตามบทบัญญัติมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 ด้วย โดยมีหลักเกณฑ์และแนวทางเกี่ยวกับการร่างกฎหมายการตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย และแนวทางการรับฟังความคิดเห็นประกอบการจัดทำร่างกฎหมายรวมทั้งการวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมาย เพื่อให้หน่วยงานของรัฐใช้เป็นกรอบหรือแนวทางการดำเนินการในการจัดทำร่างกฎหมายในระดับ พ.ร.บ. เพื่อให้เป็นไปตามบทบัญญัติมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ได้แก่ (1) ร่างกฎหมายต้องสอดคล้องและไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญและ พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญ (2) ร่างกฎหมายต้องสอดคล้องและไม่ขัดหรือแย้งกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนการปฏิรูปประเทศ (3) การร่างกฎหมายต้องคำนึงถึงหรือพิจารณาดำเนินการให้สอดคล้องกับหลักการและสาระสำคัญของ พ.ร.บ.การอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ.2558 พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 และพระราชกฤษฎีกาการทบทวนความเหมาะสมของกฎหมาย พ.ศ.2558 (4) ร่างกฎหมายต้องสอดคล้องกับหลักการตามมาตรา 77 ของรัฐธรรมนูญ (4.1) การจัดให้มีกฎหมาย ให้กระทำได้เพียงเท่าที่จำเป็น (4.2) ในการเสนอร่างกฎหมายต่อคณะรัฐมนตรี ให้หน่วยงานของรัฐตรวจสอบความจำเป็นในการตรากฎหมายอย่างเคร่งครัด (4.3) การร่างกฎหมายเพื่อให้มีระบบอนุญาต ให้กระทำได้เพียงเท่าที่จำเป็น(4.4) การร่างกฎหมายเพื่อให้มีระบบคณะกรรมการ ให้กระทำได้เพียงเท่าที่จำเป็น กรณีจำเป็นเช่นว่านั้น เช่น การกำหนดให้มีคณะกรรมการขึ้นเพื่อทำหน้าที่ (4.5) ในกรณีที่จำเป็นต้องมีระบบคณะกรรมการ ต้องพิจารณาให้สอดคล้องกับหลักเกณฑ์ (4.6) การร่างกฎหมายเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐและระยะเวลาในการดำเนินการตามขั้นตอนต่างๆ ต้องพิจารณาให้สอดคล้องกับหลักเกณฑ์           ใครจะว่า การร่าง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ล่าช้า ไม่ทันการ พอมามองขั้นตอนตามมาตรา 77 แห่งรัฐธรรมนูญแล้ว ยังมีอีกหลายขั้นตอนที่ยาวนาน ที่ไม่เหมือนขั้นตอนตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ที่แตกต่างกันแทบจะสิ้นเชิง แม้เวลาที่เสียเปล่ามา 3 ปีกว่าไม่นับ ก็ต้องทำใจ ทนรอหน่อยแล้วกัน