ทีมวิชาการสมาคมพนักงาน
เทศบาลแห่งประเทศไทย
"ปัญหาการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น"เป็นปัญหาที่มีขอบเขตกว้าง
ในระยะเวลาที่ผ่านมามีการวิพากษ์ถกประเด็นในเวทีสาธารณะหลายแห่งจะขอสาธยายเท้าความเพื่อสร้างองค์ความรู้ด้านการบริหารงานบุคคลแก่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง
โดยเฉพาะบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมด
เพื่อทราบขอบข่ายของคำว่า "การบริหารงานบุคคล" ที่จะตราเป็นกฎหมาย
ลองมาศึกษาแนวทางระดับชาติ เพื่อทราบทิศทางการจัดการ "กำลังคนภาครัฐ"
ในภาพรวม
จุดเริ่มต้นของการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น
กฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นเริ่มต้นจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ
พ.ศ.2540 คือ"พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542"
มีสาระสำคัญว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)
- (1)
"มีอิสระในด้านการบริหารงานบุคคล"ตามความต้องการและความเหมาะสมของท้องถิ่น
- (2)
"มีคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นของตนเอง"
ทำหน้าที่บริหารงานบุคคลสำหรับท้องถิ่นของตนได้โดยตรง และ
- (3)
"มีองค์กรกลาง" ทำหน้าที่กำหนดมาตรฐานกลาง
กำหนดมาตรฐานการบริหารงานบุคคลของพนักงานส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบให้มีทิศทางที่เหมาะสมและเป็นธรรม
ในทางปฏิบัติกฎหมายบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นก็จะล้อจากกฎหมายหลัก
คือ "พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน" ทั้งสิ้น ที่ผ่านมาได้แก่
พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ที่ยึดตามแนว
พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2535 และ ฉบับ พ.ศ. 2551
ซึ่งไม่รวมกฎหมายบุคคลของกรุงเทพมหานคร (กทม.) คือ
พ.ร.บ.ข้าราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และ
พ.ร.บ.ข้าราชการกรุงเทพมหานครและบุคลากร กรุงเทพมหานคร พ.ศ.2554
ปัจจุบันถือว่ากฎหมายบริหารงานบุคคลท้องถิ่นล่าช้าไปหลายช่วงตัว
เมื่อเทียบกับกฎหมายข้าราชการ กทม. (ฉบับล่าสุด พ.ศ. 2554)
และข้าราชการพลเรือน (ฉบับล่าสุด พ.ศ. 2551)
เพราะปัจจุบัน"ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" หรือที่เรียกตามกฎหมายว่า
"พนักงานส่วนท้องถิ่น" (พนักงานเทศบาลหรือพนักงานส่วนตำบล) หรือ
"ข้าราชการส่วนจังหวัด"หรือ "พนักงานเมืองพัทยา" ยังคงยึด
พ.ร.บ.บุคคลฯฉบับแรก พ.ศ. 2542 รวม 18 ปี ตั้งแต่เมื่อครั้งไม่มีระบบแท่ง นอกจากนี้ปัจจุบันข้าราชการส่วนท้องถิ่นยังไม่มี "คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม" ตามหลักการใหม่แต่อย่างใด
กระบวนการบริหารงานบุคคลภาครัฐ"การบริหารงานบุคคลภาครัฐ"
(Personnel Management) เรียกตามศัพท์ใหม่ว่า
"การบริหารงานทรัพยากรบุคคลภาครัฐ" (HRM - Human Re source Management)
มีวัตถุประสงค์คล้ายการบริหารแบบเดิม
แต่มีจุดมุ่งเน้นที่ต่างกัน วัตถุประสงค์ที่สำคัญเพื่อ
- (1)
การสรรหาและคัดเลือกบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถเข้ามาทำงานในองค์กร (Re
cruitment and Selection)
- (2) การใช้คนให้เกิดประโยชน์สูงสุด (Utilization)
- (3) การธำรงรักษาบุคคลที่มีความสามารถให้อยู่กับองค์การนานๆ(Maintenance)
และ
- (4) การพัฒนาบุคคลให้มีความรู้ความสามารถ (Development)
ภายใต้หลักการ
5 ประการคือ
- (1) หลักคุณธรรม (Merit Based หรือ Virtue)
- (2)
หลักกระจายอำนาจ (HR Decentralization)
- (3) หลักผลงาน(Performance Based)
- (4) หลักความสมดุลระหว่างคุณภาพชีวิตกับการทำงาน (HRM Flexibility)
- (5)หลักสมรรถนะ (Competency Based)
มี 4
กระบวนการภาพใหญ่บริหารทรัพยากรบุคคล ได้แก่
- (1) การสรรหาคัดเลือก
เพื่อให้ได้คนดีคนเก่งเข้ามาปฏิบัติงานในองค์การ
- (2)
การรักษาคนไว้ในองค์การ เพื่อธำรงรักษาคนดี
คนเก่งให้เต็มใจทุ่มเทปฏิบัติงานผลักดันองค์กรให้เจริญก้าวหน้าไปตามเป้าหมาย
- (3) การใช้ประโยชน์
เพื่อนำศักยภาพของบุคลากรที่มีคุณภาพเหล่านั้นมาใช้ประโยชน์ในการพัฒนา และ
- (4) การอบรม และพัฒนา เป็นการลงทุนด้านทุนมนุษย์ ให้เกิดมูลค่าเพิ่ม
ทวีศักยภาพส่งผลให้องค์กรเจริญก้าวหน้า
ยุทธศาสตร์การจัดกำลังคนภาครัฐใน
"ยุทธศาสตร์การจัดกำลังคนภาครัฐ" หรือ"มาตรการบริหารกำลังคนภาครัฐ"
แม้จะไม่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่น
แต่ก็เป็นการจัดการบริหารงานบุคลากรภาครัฐเช่นกัน
ลองมาศึกษาแนวทางจากระดับชาติเพื่อทราบทิศทางการจัดการบริหารกำลังคนภาครัฐในภาพรวม
ในแต่ละห้วงโดย สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.)
ในฐานะฝ่ายเลขานุการร่วม คณะกรรมการกำหนดเป้าหมายและนโยบายกำลังคนภาครัฐ
(คปร.)
ยุทธศาสตร์การจัดกำลังคนภาครัฐ (พ.ศ.2549 - 2551)
เพื่อปรับขนาดกำลังคนภาครัฐ ให้มีขนาด
และคุณภาพเหมาะสมกับการบริหารจัดการทรัพยากรบุคคลแนวใหม่
การพัฒนาระบบราชการและทิศทางการพัฒนาประเทศ
มุ่งเน้นการใช้กำลังคนอย่างคุ้มค่า ประหยัด ได้ประโยชน์สูงสุด
เกิดความสมดุลในภาพรวม ปรากฏผลการดำเนินงานขับเคลื่อนยุทธศาสตร์โดยสรุปคือ
สามารถปรับขนาดกำลังคนด้วยการลดกำลังข้าราชการฯ ภาครัฐ รวมทั้งสิ้น 151,342
อัตรา
มาตรการบริหารกำลังคนภาครัฐ (พ.ศ. 2552-2556) ดังนี้
- (1) เห็นชอบในหลักการมาตรการบริหารกำลังคนภาครัฐ (พ.ศ. 2552-2556)
เพื่อให้การดำเนินงานตามอำนาจหน้าที่ของ คปร.
บรรลุเป้าหมายในการบริหารจัดการกำลังคนให้สอดคล้องกับความจำเป็นตามภารกิจในภาครัฐ
ครอบคลุมถึงกำลังคนภาครัฐทุกประเภท ได้แก่ ข้าราชการ
(ไม่รวมข้าราชการทหาร) พนักงานราชการ ลูกจ้างประจำ และกำลังคนประเภทอื่นๆ
ในส่วนราชการสังกัดฝ่ายบริหารที่ใช้งบประมาณงบบุคลากรจากงบประมาณรายจ่ายแผ่นดิน
- (2) มอบหมายให้ คปร.
และองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลร่วมกับส่วนราชการดำเนินการเพื่อให้มีการนำมาตรการบริหารกำลังคนภาครัฐดังกล่าวไปปฏิบัติให้เกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม
ทั้งนี้ในส่วนของการกำหนดให้ส่วนราชการมีความคล่องตัวในการบริหารอัตรากำลัง
เห็นชอบเป็นหลักการให้ส่วนราชการมีอัตราว่างได้ไม่เกินร้อยละ 5
ของจำนวนตำแหน่งทั้งหมด
- (3) ให้ คปร.รับความเห็นของกระทรวงการคลัง
สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
ที่เห็นควรกำหนดเป้าหมายการดำเนินมาตรการให้ชัดเจนและสามารถปฏิบัติได้
และกำหนดแนวทางในการติดตามประเมินผลการดำเนินงานของมาตรการดังกล่าวเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อการบริหารกำลังคนภาครัฐ
- (4)
การกำหนดการใช้กำลังคนแต่ละประเภทให้เหมาะสมกับภารกิจ
โดยให้พนักงานราชการสามารถปฏิบัติงานในภารกิจหลักด้วย
มาตรการบริหารและพัฒนากำลังคนภาครัฐ(พ.ศ.
2557 - 2561) โดยให้สำนักงาน ก.พ.
จัดทำแนวปฏิบัติและคู่มือแนวทางการดำเนินการในเรื่องต่างๆ
ตามที่กำหนดไว้ในมาตรการฯ ดังกล่าว
เพื่อให้ส่วนราชการสามารถนำไปปรับใช้ได้ตามความเหมาะสม
ได้กำหนดแนวทางการดำเนินการในส่วนของการส่งเสริม
สนับสนุนการนำมาตรการบริหารจัดการเชิงยุทธศาสตร์ ประกอบด้วย
- (1)
ยุทธศาสตร์การวางแผนบริหารกำลังคนให้เกิดประโยชน์สูงสุด
- (2)
ยุทธศาสตร์การพัฒนากำลังคนและสร้างความพร้อมเชิงกลยุทธ์
- (3)
ยุทธศาสตร์การดึงดูดและรักษากำลังคนที่มีคุณภาพในภาครัฐ
เพื่อเป็นกลไกในการบริหารและพัฒนากำลังคนของภาครัฐให้สามารถขับเคลื่อนนโยบายและยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศของรัฐบาลได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น
ปัญหาอุปสรรคการดำเนินการตามแผนยุทธศาสตร์การจัดกำลังคนภาครัฐ
สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนรวบรวมปัญหาอุปสรรคในการดำเนินการไว้ดังนี้
- (1)นโยบายในการถ่ายโอนภารกิจด้านการศึกษาขั้นพื้นฐานและภารกิจด้านการบริการสาธารณสุขยังไม่ชัดเจน
และยังไม่มีผลเป็นรูปธรรม
- (2)
ส่วนราชการยังไม่มีการวางแผนทรัพยากรบุคคลเชิงกลยุทธ์
และไม่ให้ความสำคัญกับการศึกษาวิเคราะห์ปัญหากำลังคน
- (3)
ส่วนราชการหลายแห่งยังไม่มีระบบข้อมูลกำลังคนที่สมบูรณ์ทันสมัยทำให้ภาคราชการขาดข้อมูลประกอบการพิจารณาปรับเปลี่ยนระบบการบริหารทรัพยากรบุคคล
ให้สอดรับกับการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม เทคโนโลยีสารสนเทศ
และทิศทางการพัฒนาประเทศ
- (4)
ระบบการตรวจสอบการใช้กำลังคนยังไม่มีประสิทธิภาพทำให้ไม่สามารถตรวจสอบใช้กำลังคนตามเงื่อนไขของตำแหน่งและมีกำลังคนขาดหรือเกินในส่วนใดบ้าง
- (5) กำลังคนยังไม่ได้รับการพัฒนาอย่างเป็นระบบ
ทำให้ไม่อาจรองรับการปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและสอดคล้องตามบทบาทภารกิจ
- (6) ข้าราชการยังทำงานไม่เต็มศักยภาพ โดยส่วนหนึ่งขาดแรงจูงใจในการทำงาน
ทั้งแรงจูงใจที่เป็นรูปธรรมและนามธรรม
- (7)
ส่วนราชการยังไม่มีความพร้อมในการใช้เทคโนโลยีสมัยใหม่เนื่องจากขาดงบประมาณ
สนับสนุน
และกำลังคนรุ่นเก่ายังไม่ได้รับการพัฒนาให้สามารถใช้เทคโนโลยีที่ทันสมัยได้อย่างคล่องตัว
- (8) ค่าตอบแทนภาครัฐไม่สอดคล้องกับอัตราตลาด แรงงาน
ทำให้ไม่อาจจูงใจคนเก่งคนดีเข้าสู่ระบบราชการ
- (9)
ส่วนราชการต้องการอิสระในการบริหารอัตรากำลัง แต่ยังติดขัดด้วย กฎ ระเบียบ
รวมทั้งหน่วยงานกลางจะต้องเร่งสร้างความเข้มแข็งให้ส่วนราชการมีความพร้อม
และสร้างระบบรองรับการดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้องด้วย
- (10)
กำลังคนในส่วนราชการยังไม่สมดุลกันระหว่างคนรุ่นใหม่กับคนรุ่นเก่า
และระหว่างระดับปฏิบัติกับระดับสั่งการจากผลการดำเนินงานตามแผนการบริหารทรัพยากรบุคคลเชิงยุทธศาสตร์ในระดับชาติที่ผ่านมา
จะเห็นว่าอุปสรรคบางประการยังส่งผลให้มีช่องว่างในการสรรหา
และแต่งตั้งโยกย้ายซึ่งเป็นโอกาสให้เกิดความไม่เป็นธรรม
ไม่เป็นไปตามหลักการที่กำหนด
อาจกล่าวได้ว่าความพร้อมของบุคลากรในส่วนราชการยัง
ไม่สมดุลกับการกระจายอำนาจ ในการบริหารทรัพยากรบุคคล
และยังไม่มีระบบตรวจสอบที่เหมาะสม
เพื่อลดการใช้อำนาจอย่างไม่เป็นธรรมโดยเฉพาะที่เกี่ยวกับความเป็นธรรมในการแต่งตั้งโยกย้าย
ร่างกฎหมายบุคคลท้องถิ่นยังอยู่ไม่ไปถึงไหนดูยุทธศาสตร์การจัดกำลังพลภาครัฐข้างต้นแล้ว
อาจนำมาเปรียบกับการจัดกำลังพลภาครัฐส่วนท้องถิ่นได้ยาก
เพราะเป็นการบริหารจัดการในบริบทที่ต่างกัน กล่าวคือ ต่างกันระหว่าง
"การบริหารราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค" กับ "ราชการส่วนท้องถิ่น"
ซึ่งราชการบริหารส่วนท้องถิ่นมีปัญหาที่หนักอกมากกว่าหลายเท่า เพราะ ณ
ปัจจุบันนี้ ร่างพ.ร.บ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น
และร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองท้องถิ่นยังค้างอยู่ระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมาย
ของกระทรวงมหาดไทย (มท.) คณะที่1 เมื่อวันที่ 4 ตุลาคม 2560
สรุปว่าปัญหาเก่าๆเดิมๆ ที่สะสมมานานแต่เริ่มใช้ พ.ร.บ.ฯ พ.ศ.
2542-ปัจจุบัน 2560 รวม 18 ปี ยังคงอยู่ครบถ้วน
ว่ากันว่าคนที่เข้ามาแก้ไขปัญหากลับมีแต่คนที่เคยทำงานในราชการส่วนกลาง
หรือส่วนภูมิภาค ที่ขาดประสบการณ์จริงจากราชการส่วนท้องถิ่น เทศบาล
องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) หรือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) มาก่อน
หลายสิบปีที่ผ่านมาปัญหาของท้องถิ่นวนเวียนอยู่ที่ กฎหมาย
ระเบียบปฏิบัติที่ไม่สอดคล้องกับการปฏิบัติภารกิจหน้าที่จริงๆ ของเทศบาล
อบต. หรือ อบจ. ด้วยบทบัญญัติในข้อกฎหมาย
หลายประการไม่สามารถนำไปปฏิบัติได้จริงในความรู้สึกแปลกแยก "ต่างพวก" คือ
ข้าราชการส่วนกลาง โดยเฉพาะกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.)
ยังถือตนว่าไม่เกี่ยวข้องหรือเป็นพวกเดียวกับ "ข้าราชการส่วนท้องถิ่น"
การโยกย้าย เลื่อนระดับ แต่งตั้งฯ
ในระหว่างข้าราชการส่วนท้องถิ่นกับส่วนกลาง สถ. ไม่สามารถกระทำให้ ฉะนั้น
ความรู้สึกว่าเป็นพวกเดียวกันไม่เกิด
ความใส่ใจในการแก้ไขปัญหาจึงไม่อาจเกิดขึ้นได้
ฉะนั้น
จึงมีเสียงคัดค้านร่างกฎหมายท้องถิ่นฯ จากผู้มีส่วนได้เสีย
เพราะไม่ได้มีส่วนร่วมอย่างจริงจังแถมขาดตัวแทนคนท้องถิ่นร่วมเป็นกรรมการเข้าทำนอง
"คนร่างไม่ได้ใช้ คนที่ใช้ไม่ได้ร่าง" |
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น