คอลัมน์ รายงานพิเศษ: กกถ.ตรวจการบ้านปรับปรุงกฎหมาย อปท. ทำไม?ไม่ควรยก อบต.เป็นเทศบาลตำบล(ตอน 1)

คอลัมน์ รายงานพิเศษ: กกถ.ตรวจการบ้านปรับปรุงกฎหมาย อปท. ทำไม?ไม่ควรยก อบต.เป็นเทศบาลตำบล(ตอน 1)

ผู้จัดการสุดสัปดาห์ 360 องศา  ฉบับวันที่ ๘ เมษายน ๒๕๖๐

ใหม่ โคราช           สัปดาห์ก่อน ที่ประชุมคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ก.ก.ถ.) ที่นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน ตรวจการบ้าน จากคณะอนุกรรมการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่มีนายชาติชาย ณ เชียงใหม่ เป็นประธาน ซึ่งนำ "ร่าง พ.ร.บ.ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ที่เสนอโดย สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ไปพิจารณาและทำความเห็น           ก่อนหน้านั้น คณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่น สปท. ได้จัดทำรายงานของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ด้านการปกครองท้องถิ่น เรื่อง "โครงสร้างและอำนาจหน้าที่อปท.รูปแบบทั่วไป ร่างพ.ร.บ.ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ประกอบด้วย 6 ลักษณะ 225 มาตรา สรุปสาระสำคัญได้ดังนี้           กำหนดรูปแบบ อปท.ได้แก่ เทศบาล และองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ร่างมาตรา 2 และร่างมาตรา 5) กำหนดให้กระทรวงมหาดไทย มีหน้าที่ในการส่งเสริม สนับสนุน และแนะนำการบริหารงานของ อปท. โดยการกำกับดูแล อปท.ต้องทำเท่าที่จำเป็น ซึ่งในการนี้กระทรวงมหาดไทย ต้องมีหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการกำกับดูแลที่ชัดเจนสอดคล้องและเหมาะสมกับ รูปแบบ อปท. (ร่างมาตรา 4) กำหนดหลักเกณฑ์สำหรับการ จัดตั้ง อปท.           (1) เทศบาลตำบล ท้องถิ่นที่มีประชากรไม่เกินหนึ่งหมื่นห้าพันคน ซึ่งมีประกาศกระทรวงมหาดไทย ยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบล (ร่างมาตรา 9)           (2) เทศบาลเมือง ได้แก่ ท้องถิ่นที่มีประชากรเกินหนึ่ง หมื่นห้าพัน คนแต่ไม่เกินห้าหมื่นคน และรายได้โดยไม่รวม เงินอุดหนุนพอควรแก่การที่จะปฏิบัติหน้าที่ และประชาชนใน ท้องถิ่นนั้นแสดงเจตนารมณ์ที่จะมีการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาลเมือง (ร่างมาตรา 10)           (3) เทศบาลนคร ได้แก่ ท้องถิ่นที่มีประชากรเกินห้าหมื่นคนขึ้นไป และรายได้โดยไม่รวมเงินอุดหนุนพอควรแก่การที่จะปฏิบัติหน้าที่ และประชาชนในท้องถิ่นนั้นแสดงเจตนารมณ์ที่จะมีการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาลนคร (ร่างมาตรา 11)           (4) องค์การบริหารส่วนจังหวัด ให้จังหวัดหนึ่งมีองค์การบริหารส่วนจังหวัดโดยมีเขตพื้นที่ตามจังหวัดนั้น (ร่างมาตรา 14) กำหนดให้มีการควบรวมเทศบาลที่มีรายได้ไม่รวมเงินอุดหนุน ต่ำกว่ายี่สิบล้านบาท หรือมีจำนวนประชากรต่ำกว่าเจ็ดพันคน เข้าด้วยกัน หรือเทศบาลแห่งอื่นที่มีพื้นที่ติดต่อกันในอำเภอเดียวกันภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีผลใช้บังคับ โดยมีข้อยกเว้นกรณีเทศบาลมีสภาพเป็นเกาะหรือสภาพภูมิศาสตร์ไม่สามารถติดต่อกับเทศบาลอื่น ที่จะไปรวมได้สะดวก (ร่างมาตรา 15)           กำหนดการรวมเทศบาลที่มีเขตติดต่อกันภายในอำเภอเดียวกันเข้าด้วยกันให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเทศบาลที่จะไปรวมหรือเทศบาลรวมกับ อปท.รูปแบบอื่นได้โดยให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเทศบาลที่ประสงค์จะไปรวม (ร่างมาตรา 17) กำหนดองค์ประกอบ คุณสมบัติ การพ้นจากตำแหน่งของสมาชิกสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น กำหนดให้ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหาร ท้องถิ่น (ร่างมาตรา 60) กำหนดให้การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ร่างมาตรา 79)           กำหนดหน้าที่และอำนาจของเทศบาล โดยหน้าที่และอำนาจจะมีทั้งการจัดทำบริการสาธารณะพื้นฐานซึ่งเป็นหน้าที่ที่ต้อง จัดทำ และการจัดทำบริการสาธารณะอื่นที่นอกเหนือจากอำนาจหน้าที่พื้นฐานที่อาจจัดทำได้ ส่วนองค์การบริหารส่วนจังหวัดกำหนดให้มีหน้าที่และอำนาจที่ชัดเจนไม่ซ้ำซ้อนกับหน้าที่และอำนาจของเทศบาล ในลักษณะอำนวยการ ประสานงาน และ จัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะขนาดใหญ่และ คาบเกี่ยวระหว่างอปท.และเป็นภาพรวมของจังหวัด (ร่างมาตรา 80 ถึงร่างมาตรา 93) กำหนดให้อปท. โดยความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นอาจร่วมกันดำเนินการ หรืออาจมอบหมายให้ อปท.อื่นดำเนินการแทนได้ หรือจะขอให้จัดตั้งเป็นสหการหรือเรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นนิติบุคคลก็ได้ (ร่างมาตรา 77 ถึงร่างมาตรา 102)           กำหนดรายได้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ร่างมาตรา 127 ถึงร่างมาตรา 161) กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับ อปท. กรณีที่ส่วนราชการหรือหน่วยงานอื่นจะเข้าไปจัดทำบริการสาธารณะในเขตพื้นที่อปท.ในเรื่องเดียวกันกับที่ อปท.จัดทำได้ (ร่างมาตรา 194 ถึงร่างมาตรา 196) กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้กำกับดูแลองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล เมือง และเทศบาลนคร และนายอำเภอเป็นผู้กำกับดูแลเทศบาลตำบล (ร่างมาตรา 197 ถึงมาตรา 203) กำหนดเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองส่วนท้องถิ่น (ร่างมาตรา 205 ถึงมาตรา 223)           ล่าสุด หลังจากการระดมความคิดเห็น ต่อร่าง พ.ร.บ. 2 ฉบับ คณะอนุกรรมการ ได้พิจารณาในประเด็นต่างๆ ดังนี้ การยกฐานะองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นเทศบาล (ร่าง พ.ร.บ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ....) การควบรวมเทศบาล การบริหาร อปท. หน้าที่และอำนาจ ของ อปท. การจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะ การเงิน การคลัง งบประมาณ กองทุนส่งเสริมกิจการของ อปท. การส่งเสริมการดำเนินงานกิจการสถานธนานุบาลของ อปท. ความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานของรัฐกับ อปท. และการกำกับดูแล อปท.           เริ่มจากความเห็นต่อ "การยกฐานะองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นเทศบาล (ร่าง พ.ร.บ.ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ....)" คณะอนุกรรมการฯ มีความเห็นว่า ไม่ควรยกฐานะองค์การบริหารส่วนตำบลขึ้นเป็นเทศบาลครอบคลุมพื้นที่ทั้งหมดขององค์การบริหารส่วนตำบลโดยผลของกฎหมาย โดยมีเหตุผลดังนี้           1. ร่าง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช .... มาตรา 249 วรรคหนึ่ง บัญญัติให้มีการจัดตั้ง อปท.ตามหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นตาม วิธีการและรูปแบบของ อปท. ที่กฎหมายบัญญัติ และมาตรา 249 วรรคสอง บัญญัติให้การจัดตั้ง อปท.ในรูปแบบใดให้คำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นและความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จำนวนและความหนาแน่นของประชาชน และพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบประกอบกัน           ดังนั้น การจัดตั้ง อปท.รูปแบบใด รวมถึงการยุบเลิก อปท.รูปแบบใด จึงควรต้องเป็นไปตามหลักการที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้คือ ต้องเป็นไปตามหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น การที่ร่างพระราชบัญญัติให้ใช้ประมวลกฎหมาย อปท. มาตรา 5 บัญญัติให้ยกฐานะ อบต. ทั้งหมดเป็นเทศบาลตำบล เป็นการทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบ อบต. หมดสิ้นไป โดยเปลี่ยนรูปแบบเป็นเทศบาลตำบล ซึ่งเป็น การบังคับโดยผลของกฎหมาย มิได้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชน ในท้องถิ่นอาจเป็นปัญหาการขัดแย้งกับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญดังกล่าวมาข้างต้น           2. ในหลักการของการกระจายอำนาจเป็นเรื่องของความหลากหลาย ความเหมาะสมกับบริบทของพื้นที่ สภาพแวดล้อม สังคมเมือง สังคมชนบท ประเพณี วัฒนธรรม ซึ่งการกระจาย อำนาจในต่างประเทศไม่ได้มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพียงแค่ 2 ระดับ และไม่ได้มีเพียงรูปแบบเดียว อปท.ระดับล่างมีหลายรูปแบบ มีโครงสร้างความเหมาะสมกับบริบทของพื้นที่และลักษณะของชุมชน การบังคับให้ อบต. ยกฐานะเป็นเทศบาลตำบลทั้งหมดน่าจะผิดไปจากหลักการกระจายอำนาจการปกครองส่วนท้องถิ่นควรพิจารณาแยกการบริหารชุมชนเมืองกับชุมชนชนบทออกจากกัน การยกฐานะ อบต.เป็นเทศบาลควรพิจารณาเฉพาะพื้นที่ที่มีลักษณะเป็นชุมชนเมืองและควรคำนึงถึงศักยภาพในการจัดทำบริการสาธารณะ เศรษฐกิจ รายได้และเรื่องอื่นๆ ด้วย ไม่จำเป็นต้องยกฐานะ อบต.เป็นเทศบาลตำบลทั้งหมด           ดังนั้น จึงไม่ควรยกฐานะ อบต.เป็นเทศบาลตำบลทั้งหมด พื้นที่ใดใน อบต.ที่มีลักษณะเป็นชุมชนเมือง มีความหนาแน่น ของประชากรเข้าหลักเกณฑ์ที่กำหนดควรยกฐานะเป็นเทศบาลในพื้นที่นั้น โดยควรมีการกำหนดเขตเทศบาลที่ยกฐานะให้ชัดเจน ส่วนพื้นที่ที่เหลือซึ่งอยู่นอกเขตเทศบาลที่กำหนดขึ้นใหม่ให้ ยังคงฐานะเป็น อบต.เป็นการชั่วคราวก่อน           โดยกำหนดให้มีเฉพาะสภา โดยมีสมาชิกสภามาจาก ผู้แทนหมู่บ้านทำหน้าที่ในการจัดหาบริการสาธารณะตามความต้องการของประชาชนในพื้นที่ ซึ่งอาจซื้อบริการจากเทศบาลตำบลที่ยกฐานะขึ้นใหม่เพราะเป็นผู้ให้บริการสาธารณะเดิม อยู่แล้ว หรืออาจให้ อบต.เข้ามาดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะแทน เพื่อไม่ให้เกิดความเสียหายในการให้บริการสาธารณะ แก่ประชาชน           3. จากผลการศึกษาวิจัย "สรุปผลการวิจัยและข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย 15 ปี การกระจายอำนาจของไทย" ในโครงการวิจัยเพื่อติดตามและประเมินผลการกระจายอำนาจของไทย จัดทำโดยคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สนับสนุนการวิจัยโดยสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่ อปท.ได้แสดงให้เห็นว่า อปท.ขนาดเล็กถึงแม้จะมีรายได้น้อยทำให้มีศักยภาพในการดำเนินงานที่จำกัด           แต่มีจุดแข็งคือ อปท.ขนาดเล็กสามารถเข้าถึงการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนได้ง่ายกว่า และเสริมสร้างการมีส่วนร่วมกับประชาชนได้ดีกว่า อปท.ขนาดใหญ่ จึงเป็นประโยชน์ต่อประชาชนในท้องถิ่น           ดังนั้น หากจะมีการควบรวมควรกำหนดให้มีระยะเวลาเปลี่ยนผ่าน เช่น 3-5 ปี ถ้าเป็นไปโดยสมัครใจก็สามารถควบ รวมได้ โดยรัฐต้องกำหนดมาตรการในการสร้างแรงจูงใจเพื่อ ให้เกิดการควบรวม หากต้องการควบรวมเป็นไปโดยไม่สมัครใจก็สามารถควบรวมได้ โดยควรกำหนดหลักเกณฑ์การพัฒนาศักยภาพและระยะเวลาดำเนินการโดยอาจจะกำหนด ระยะ เวลา 3-5 ปีเพื่อให้ อปท. พัฒนาศักยภาพให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด           หากไม่สามารถพัฒนาศักยภาพให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ได้จึงดำเนินการควบรวม อปท.นั้นสำหรับบางพื้นที่ที่มีคุณลักษณะเฉพาะพื้นที่ห่างไกลและมีความยากลำบากในการเข้าถึง เป็นชุมชนที่มีอัตลักษณ์หรือความจำเป็นเฉพาะ ฯลฯ อาจจัดให้มีหน่วยการปกครองท้องถิ่นขนาดเล็กต่อไปตามเดิมความเหมาะสมของ พื้นที่หรือความสมัครใจของประชาชน หาก อบต.ใดมีลักษณะ หรืออัตลักษณ์เช่นนี้ไม่ควรยุบรวมกับ อปท.อื่น ควรให้คงสภาพเดิมไว้           ฉบับหน้า จะกล่าวถึง ผลวิจัยในโครงการวิจัยเพื่อติดตามและประเมินผลการกระจายอำนาจของไทย จัดทำโดยคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สนับสนุนการวิจัย โดยสำนักงาน กกถ.ในประเด็น การควบรวมเทศบาล การบริหาร อปท. ในส่วนของสภาท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่น หน้าที่และอำนาจของ อปท.           ทั้งนี้ จะกล่าวถึงเหตุผลที่ไม่ควรบังคับให้มีการรวม เทศบาล ที่มีรายได้ไม่รวมเงินอุดหนุนต่ำกว่ายี่สิบล้านบาท หรือมีจำนวนประชากรต่ำกว่าเจ็ดพันคน ภายในหนึ่งปี.