ผู้ควบคุมงานจ้างใช้ดุลพินิจเปลี่ยนแปลงงานจ้าง

                 ผู้ควบคุมงานจ้างใช้ดุลพินิจเปลี่ยนแปลงงานจ้าง ... ผู้รับจ้างรับผิดด้วย

                                                            นางวชิราภรณ์ อนุกูล พนักงานคดีปกครองปฏิบัติการ

                                                                           กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร

                                                                       สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง



ในการทำสัญญาจ้าง คณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงาน ถือว่าเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในอันที่จะทำให้สัญญาจ้างบรรลุวัตถุประสงค์อย่างมีประสิทธิภาพและเป็นไปตามเงื่อนไขที่กำหนดในสัญญา โดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ ตรวจการจ้างไว้ในข้อ 72 ว่าจะต้องทำการตรวจการปฏิบัติงานของผู้ควบคุมงาน ผู้รับจ้างและตรวจการจ้างให้เป็นไปตามแบบรูปรายการละเอียดและข้อกำหนดในสัญญา และข้อ 73 ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของผู้ควบคุมงานที่จะต้องควบคุมการปฏิบัติงานของผู้รับจ้างตลอดเวลาอายุสัญญา โดยคณะกรรมการตรวจการจ้างและ ผู้ควบคุมงานยังมีอำนาจสั่งเปลี่ยนแปลงแก้ไขเพิ่มเติมหรือตัดทอนงานจ้างได้ตามที่เห็นสมควร และหาก ผู้รับจ้างขัดขืนไม่ปฏิบัติตาม กรรมการตรวจการจ้าง ผู้ควบคุมงานมีอำนาจสั่งให้หยุดกิจการนั้นชั่วคราวได้ ดังนั้น เมื่อคณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานมีอำนาจดังกล่าวและได้ใช้อำนาจ ในการสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงรูปแบบของงานตามสัญญาให้แตกต่างไปจากแบบรูปรายการละเอียดและข้อกำหนด ในสัญญาและเกิดความเสียหายขึ้น คณะกรรมการตรวจการจ้าง ผู้ควบคุมงานและผู้รับจ้างจะต้องรับผิด ในความเสียหายนั้นหรือไม่ ? เพียงใด ?

ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยประเด็นดังกล่าวไว้อย่างน่าสนใจ

กรณีผู้ฟ้องคดี (กรมทางหลวง) ได้ทำสัญญาจ้างผู้ถูกฟ้องคดี (เอกชน)ให้ซ่อมทางหลวงบริเวณที่ถูกอุทกภัย โดยผู้ถูกฟ้องคดีได้ใช้เงินสดเป็นหลักประกันการปฏิบัติตามสัญญา ผู้ถูกฟ้องคดีได้ทำงานตามสัญญาและส่งมอบงานเมื่อวันที่ 13 ตุลาคม 2546 คณะกรรมการตรวจการจ้างตรวจรับงานเมื่อวันที่ 15 ตุลาคม 2546 ต่อมาในระหว่างการรับประกันความชำรุดบกพร่องของงานจ้างตามสัญญาพบว่าทางหลวงดังกล่าวถูกน้ำกัดเซาะฐานรากสะพานชำรุดเสียหาย นายช่างแขวงการทางจึงมีหนังสือ ลงวันที่ 24 สิงหาคม 2547 แจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทำการแก้ไขเนื่องจากการที่สะพานพังเพราะผู้ถูกฟ้องคดีใช้วัสดุที่ไม่ถูกต้อง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีเพิกเฉย จนกระทั่งสะพานได้พังทลายลงเมื่อวันที่ 9 กันยายน 2547 ผู้ฟ้องคดีจึงทำการแก้ไขซ่อมแซมเองคำนวณค่าใช้จ่ายเป็นเงิน 1,900,000 บาท โดยได้ยึดเงินค้ำประกันการปฏิบัติตามสัญญาคงเหลือเงินที่ผู้ถูกฟ้องคดีต้องชดใช้อีกจำนวนเงินจึงขาดอยู่ 1,816,436 บาท จึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้เงินจำนวนดังกล่าว

คดีนี้ผู้ถูกฟ้องคดีโต้แย้งว่า ปฏิบัติงานตามคำสั่งและภายใต้ดุลพินิจของผู้ควบคุมงานเนื่องจากมีอุปสรรคในการก่อสร้างบริเวณสะพานโดยน้ำป่าไหลหลากพัดเอาก้อนหินขนาดใหญ่มาทับถม RC. Box Culvert หรือท่อระบายน้ำสี่เหลี่ยม ทำให้ทุบรื้อออกไม่หมด และพบหินขนาดกว้างไม่สามารถขุดดินหรือเจาะเพื่อทำฐานรากสะพานได้ จึงได้แจ้งผู้ควบคุมงานและได้รับอนุญาตจากผู้ควบคุมงานให้เปลี่ยนแปลงรูปแบบได้ โดยได้ปรับดินถมทับท่อ RC. Box Culvert และก่อสร้างตอม่อฐานรากแผ่และดาด ค.ส.ล. บนพื้นดินที่ปรับถม

ผู้ถูกฟ้องคดีจะต้องรับผิดตามสัญญาจ้างดังกล่าวหรือไม่ เพียงใด ? ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า

เอกสารแนบท้ายสัญญากำหนดให้ทุบรื้อ RC. Box Culvert ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้ก่อสร้างอยู่เดิมในบริเวณใต้สะพานที่จะทำการก่อสร้างออกก่อนการก่อสร้างตอม่อฐานรากของสะพาน และสร้างสะพานพร้อมทำดาด ค.ส.ล. ท้องคลองใต้สะพาน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีได้ก่อสร้างสะพานโดยไม่ทุบรื้อท่อ RC. Box Culvert ออกให้หมด แต่ได้ปรับดินถมทับท่อ RC. Box Culvert และก่อสร้างตอม่อฐานรากแผ่และดาด ค.ส.ล. บนพื้นดินที่ปรับถม ซึ่งไม่ถูกต้องตามแบบรูปรายการและข้อกำหนดในสัญญา แม้การก่อสร้างดังกล่าวจะได้รับอนุญาตจากผู้ควบคุมงานของผู้ฟ้องคดีให้เปลี่ยนแปลงรูปแบบก่อสร้างสะพานเป็นตอม่อแบบฐานรากแผ่ได้ แต่ก็เป็นการปฏิบัติงาน ตามคำสั่งของผู้ควบคุมงานที่สั่งการไม่ถูกต้องตามรูปแบบรายการและข้อกำหนดในสัญญาและไม่เป็นไปตามมาตรฐานวิชาการสำหรับงานก่อสร้าง ประกอบกับผู้ถูกฟ้องคดีตกลงทำสัญญารับจ้างทำงานซ่อมทางที่ถูกอุทกภัย ย่อมทราบอยู่ก่อนแล้วว่าบริเวณที่ก่อสร้างมีปัญหาอุทกภัยสูงต้องก่อสร้างให้เป็นไปตามมาตรฐานและหลักวิชาการและตามแบบที่ผู้ฟ้องคดีกำหนดตามสัญญา เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีทำการก่อสร้างสะพานไม่ถูกต้องตามรูปแบบรายการและข้อกำหนดในสัญญาที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงแข็งแรงของสะพาน จึงไม่อาจปฏิเสธความรับผิดตามสัญญาและต้องรับผิดในความเสียหายที่เกิดขึ้นตามสัญญา

นอกจากนี้ แม้ผู้ควบคุมงานจะมีอำนาจสั่งเปลี่ยนแปลงงานตามสัญญา แต่การควบคุมงานก่อสร้างดังกล่าวต้องให้ผู้รับจ้างปฏิบัติตามรายละเอียดของสัญญาด้วย เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีไม่ทุบรื้อท่อ RC. Box Culvert ออกให้หมดและก่อสร้างฐานรากแผ่ของสะพานไม่ถูกต้องตามรูปแบบรายการและข้อกำหนดในสัญญา โดยคณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานของผู้ฟ้องคดีได้รับรองว่าได้ทุบรื้อท่อ RC. Box Culvert หมดแล้ว และสั่งให้เปลี่ยนแปลงจากแบบก่อสร้างแบบฐานเสาตอกมาเป็นแบบฐานรากแผ่ จึงเป็นการตรวจการจ้าง และควบคุมงานก่อสร้างไม่เป็นไปตามแบบรูปรายละเอียด จึงเป็นกรณีที่ความชำรุดบกพร่องหรือความเสียหายเกิดขึ้นจากกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานสั่งให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงงานตามสัญญา จึงถือว่ามีส่วน ทำให้เกิดความเสียหายด้วย ผู้ฟ้องคดีในฐานะผู้แต่งตั้งคณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงาน จึงต้อง รับผิดในความเสียหายที่เกิดขึ้นด้วย แต่ความเสียหายเกิดจากการที่ผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเป็นผู้มีอาชีพในการก่อสร้าง ไม่ปฏิบัติตามรายละเอียดงานจ้างเหมาทำการซ่อมทางที่ถูกอุทกภัยและรายการละเอียดต่อท้ายสัญญา ซึ่งเป็นสาเหตุหลักของการพังของสะพาน ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องรับผิดในความเสียหายส่วนใหญ่ที่เกิดขึ้น

คดีนี้ผู้รับจ้าง (ผู้ถูกฟ้องคดี) กรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานโดยผู้ฟ้องคดีจะต้องรับผิดเพียงใด ? ผู้สนใจสามารถศึกษาได้จากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 351/2556 และคดีนี้เป็นบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีสำหรับหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐเกี่ยวกับการใช้อำนาจของคณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานว่า แม้ระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 จะให้อำนาจ ในการสั่งเปลี่ยนแปลง เพิ่มเติมหรือตัดทอนงานจ้างได้ตามที่เห็นสมควร ก็มิได้หมายความว่าจะใช้ดุลพินิจ ได้ตามอำเภอใจ เพราะการใช้อำนาจดังกล่าวยังต้องอยู่ภายใต้รูปแบบและรายละเอียดของสัญญา ดังนั้น ในการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานจึงควรที่จะศึกษารูปแบบและรายละเอียดของสัญญาให้เข้าใจชัดเจน นอกจากนี้ ในส่วนผู้มีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจการจ้างและผู้ควบคุมงานจะต้องแต่งตั้งผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญในเรื่องนั้นๆ เพื่อให้คณะกรรมการตรวจการจ้างหรือผู้ควบคุมงาน ใช้อำนาจหน้าที่ของตนด้วยความระมัดระวังภายใต้ความรู้ความเชี่ยวชาญของตน

ใช้ผลิตภัณฑ์ไม่ตรงตามสัญญา ... แต่ขอค่าเสียหายเพราะตรวจงานช้า

ใช้ผลิตภัณฑ์ไม่ตรงตามสัญญา ... แต่ขอค่าเสียหายเพราะตรวจงานช้า

จัดทาโดย นางสาววชิราภรณ์ คงกัลป์ พนักงานคดีปกครองปฏิบัติการ

กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร

สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง

ในการดำเนินการจัดซื้อหรือจัดจ้างของส่วนราชการ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วย การพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ได้กำหนดให้คณะกรรมการตรวจการจ้างมีหน้าที่ตรวจผลงานที่ผู้รับจ้างส่งมอบภายใน ๓ วันทำการ และให้ทำการตรวจรับให้เสร็จสิ้นไปโดยเร็วที่สุด เมื่อคณะกรรมการตรวจการจ้างเห็นว่า งานจ้างถูกต้องครบถ้วนเป็นไปตามแบบรูปรายการละเอียดและข้อกำหนดในสัญญา ให้ถือว่าผู้รับจ้าง ส่งมอบงานครบถ้วนตั้งแต่วันที่ผู้รับจ้างส่งงานจ้างนั้น แต่ถ้าเห็นว่าผลงานที่ส่งมอบทั้งหมดหรืองวดใดงวดหนึ่ง ไม่เป็นไปตามแบบรูปรายการละเอียดและข้อกำหนดในสัญญา ให้รายงานหัวหน้าส่วนราชการเพื่อทราบหรือสั่งการ ในกรณีที่กรรมการตรวจการจ้างบางคนไม่ยอมรับงาน โดยทำความเห็นแย้งไว้ให้เสนอหัวหน้า ส่วนราชการเพื่อพิจารณาสั่งการ ถ้าหัวหน้าส่วนราชการสั่งการให้ตรวจรับงานจ้างนั้นไว้จึงจะดำเนินการต่อไป ทั้งนี้ ตามข้อ ๗๒ (๓) (๔) และ (๕) ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕

กรณีที่คณะกรรมการตรวจการจ้างบางคนไม่ตรวจรับงานจ้างเพราะเห็นว่าผู้รับจ้างมิได้ใช้ผลิตภัณฑ์ตามที่กำหนดไว้ในสัญญาจ้างหรือเอกสารแนบท้ายสัญญาจ้าง และมิได้มีการดำเนินการ เพื่อขอเทียบเท่าคุณภาพของผลิตภัณฑ์ก่อน แต่ได้ดำเนินการก่อสร้างจนแล้วเสร็จ แต่ภายหลังจากผู้รับจ้างส่งมอบงานและได้พิจารณาเทียบเท่าคุณภาพผลิตภัณฑ์แล้วจึงได้ตรวจรับงานจ้าง กรณีดังกล่าวจะถือว่าคณะกรรมการตรวจรับงานล่าช้า อันเป็นเหตุให้ต้องรับผิดต่อผู้รับจ้างหรือไม่

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๕๕๕/๒๕๕๔ วินิจฉัยกรณีดังกล่าวไว้โดยมีข้อเท็จจริงสรุปได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดี (กรมการแพทย์) ได้ทำสัญญาว่าจ้างผู้ฟ้องคดีก่อสร้างอาคาร ซึ่งกำหนดให้ผู้ฟ้องคดีต้องติดตั้งวงกบกรอบบานประตูหน้าต่างให้แล้วเสร็จในการก่อสร้างงวดที่ ๑๓ และงวดที่ ๑๔ ตามลาดับ โดยเอกสารแนบท้ายสัญญา ข้อ ๕๕ กำหนดให้ผู้ฟ้องคดีใช้วงกบกรอบบานประตูหน้าต่างอะลูมิเนียม ซึ่งเป็นผลิตภัณฑ์ที่มีผลิตภัณฑ์ได้รับการรับรองมาตรฐานอุตสาหกรรม (มอก.) ไม่ถึง ๓ ราย จึงระบุให้ผู้ฟ้องคดีใช้ผลิตภัณฑ์ของ ๑๑ บริษัทที่กำหนดไว้ ต่อมา ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการติดตั้งวงกบกรอบบานประตูหน้าต่างอะลูมิเนียมของบริษัท ม. ซึ่งมิใช่ผลิตภัณฑ์ที่ได้กำหนดไว้ และได้ส่งมอบงานโดยคณะกรรมการตรวจการจ้างจานวน ๘ คน เห็นควรตรวจรับงาน แต่อีก ๔ คน ไม่ตรวจรับงาน เนื่องจากไม่ได้ใช้ผลิตภัณฑ์ของ ๑๑ บริษัท ที่กำหนด แต่ภายหลังจากที่มีการตรวจสอบคุณภาพวงกบกรอบบานประตูหน้าต่างอะลูมิเนียมของผู้ฟ้องคดีว่ามีคุณภาพเทียบเท่าตามเอกสารแนบท้ายสัญญา กรรมการตรวจการจ้าง ๔ คน จึงตรวจรับงาน ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าคณะกรรมการตรวจการจ้าง ๔ คน ที่ไม่ตรวจรับงานใช้ดุลพินิจบิดเบือนข้อเท็จจริง ประวิงเวลาตรวจรับงานทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงขอให้ศาลมีคาพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีชดใช้ค่าเสียหายเป็นเงิน ๒๖๖,๙๓๔ บาท   

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า ก่อนที่ผู้ฟ้องคดีจะทำการก่อสร้างงานงวดที่ ๑๓ และ งวดที่ ๑๔ ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นหนังสือขอใช้วงกบกรอบบานประตูหน้าต่างอะลูมิเนียมของบริษัท ม. ซึ่งเป็นผลิตภัณฑ์ที่นอกเหนือไปจากผลิตภัณฑ์ที่ระบุไว้ในข้อ ๕๕ ของเอกสารแนบท้ายสัญญา จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีได้ขอใช้ผลิตภัณฑ์ที่มีคุณภาพเทียบเท่าผลิตภัณฑ์ที่ระบุไว้ ผู้ฟ้องคดีจึงต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ ๒๓ มีนาคม ๒๕๒๐ ซึ่งกำหนดให้ต้องมีการพิสูจน์ให้เป็นที่เชื่อถือก่อน ส่วนราชการจึงจะยอมรับว่าเป็นสิ่งของเทียบเท่าได้ ต่อมา คณะกรรมการตรวจการจ้างได้มีหนังสือหารือไปยังกองแบบแผน สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข และกลุ่มงานวินัยและนิติการของผู้ถูกฟ้องคดี ซึ่งเห็นว่าผู้ฟ้องคดีใช้วงกบกรอบบานประตูหน้าต่างอะลูมิเนียมของบริษัท ม. ในการติดตั้งได้ แต่ในระหว่างที่การเสนอขอใช้วงกบกรอบ บานประตูหน้าต่างอะลูมิเนียมยังไม่ได้ข้อยุติ ผู้ฟ้องคดีได้เข้าติดตั้งวงกบกรอบบานประตูหน้าต่างอะลูมิเนียมโดยใช้ผลิตภัณฑ์ของบริษัท ม. จนแล้วเสร็จ และได้ส่งมอบงานงวดที่ ๑๓ ในวันที่ ๑๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๒ และงวดที่ ๑๔ ในวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๒ โดยคณะกรรมการตรวจการจ้างมีความเห็นแบ่งเป็น ๒ ฝ่าย คือ ฝ่ายที่ ๑ กรรมการจานวน ๘ คน เห็นควรตรวจรับงาน ส่วนฝ่ายที่ ๒ กรรมการอีกจานวน ๔ คน ไม่ยอมตรวจรับงาน และได้ทำบันทึกความเห็นแย้งโดยเสนอให้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิขึ้นมาพิจารณาเทียบเท่าคุณภาพวงกบกรอบบานประตูหน้าต่างอะลูมิเนียมของผู้ฟ้องคดีตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๓ มีนาคม ๒๕๒๐ และหลังจากคณะกรรมการดังกล่าวเห็นว่า วงกบกรอบบานประตูหน้าต่างของผู้ฟ้องคดีมีคุณภาพเทียบเท่าตามข้อ ๕๕ ของเอกสารแนบท้ายสัญญา กรรมการตรวจการจ้างจำนวน ๔ คน ที่ไม่ยอมตรวจรับงานในครั้งแรกจึงได้ตรวจรับงานงวดที่ ๑๓ และงวดที่ ๑๔ ในวันที่ ๒๗ ธันวาคม ๒๕๔๒

การตรวจรับงานของคณะกรรมการตรวจการจ้างที่เกิดความล่าช้าจึงมีสาเหตุ ๒ ประการ ได้แก่ ประการที่หนึ่ง การเสนอขอใช้วงกบกรอบบานประตูหน้าต่างอะลูมิเนียมของบริษัท ม. ไม่เป็น ไปตามข้อ ๕๕ ของเอกสารแนบท้ายสัญญา และประการที่สอง ผู้ฟ้องคดีลงมือติดตั้งวงกบกรอบบานประตูหน้าต่างอะลูมิเนียมโดยที่ยังไม่ได้รับอนุมัติจากคณะกรรมการตรวจการจ้าง และยังมิได้มีการดำเนินการพิสูจน์คุณภาพเทียบเท่าผลิตภัณฑ์ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๓ มีนาคม ๒๕๒๐ ตามที่กำหนดไว้ในข้อ ๖ ของเอกสารดังกล่าว ซึ่งเป็นผลให้กรรมการตรวจการจ้างจานวน ๔ คน ไม่ยอมตรวจรับงานและได้ทาบันทึกความเห็นแย้งไว้เพื่อให้มีการตรวจสอบคุณภาพเทียบเท่าตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว ดังนั้น การที่กรรมการตรวจการจ้างจำนวน ๔ คน ไม่ยอมตรวจรับงานและได้ทาบันทึกความเห็นแย้งไว้ จึงเป็นการดาเนินการตามอำนาจหน้าที่ที่กำหนดไว้ในข้อ ๗๒ (๕) ของระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ และไม่อาจรับฟังได้ว่าคณะกรรมการตรวจการจ้างตรวจรับงานล่าช้าเกินสมควร และความเห็นของกองแบบแผน และกลุ่มงานวินัยและนิติการก็เป็นเพียงการตอบข้อหารือจึงไม่มีผลผูกพันคณะกรรมการตรวจการจ้าง และไม่เป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๓ มีนาคม ๒๕๒๐ นอกจากนี้ แม้ว่าวงกบกรอบบานประตูหน้าต่างอะลูมิเนียมของบริษัท ม. จะเป็นผลิตภัณฑ์ที่ได้รับการรับรองมาตรฐานอุตสาหกรรม แต่เมื่อเอกสารแนบท้ายสัญญาระบุให้ใช้ผลิตภัณฑ์ของบริษัท ๑๑ บริษัท ผู้ฟ้องคดีจึงต้องปฏิบัติตามหรือดำเนินการขอเทียบเท่าคุณภาพของผลิตภัณฑ์ก่อนการติดตั้งตามมติคณะรัฐมนตรี ผู้ฟ้องคดีจึงอ้างไม่ได้ว่าปฏิบัติถูกต้องตามสัญญา

ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่ต้องรับผิดชดใช้ค่าเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี

            จากคำพิพากษาดังกล่าว ศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักการสำคัญในเรื่องเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจการจ้างตามระเบียบสานักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ว่า คณะกรรมการตรวจการจ้างมีอำนาจที่จะไม่ตรวจรับงานจ้างหากเห็นว่าผู้รับจ้างไม่ได้ใช้ผลิตภัณฑ์ตามที่กำหนดไว้ในเอกสารแนบท้ายสัญญา ถึงแม้ว่าผู้รับจ้างจะใช้ผลิตภัณฑ์ที่ได้รับการรับรองมาตรฐานอุตสาหกรรมแล้วหรือเจ้าหน้าที่ภายในหน่วยงานได้ให้ความเห็นว่าสามารถใช้ผลิตภัณฑ์ดังกล่าวได้แล้ว ก็ไม่มีผลผูกพันให้คณะกรรมการต้องยอมรับผลิตภัณฑ์ดังกล่าวแต่อย่างใด เนื่องจากผู้รับจ้างมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในเอกสารแนบท้ายสัญญาและความเห็นดังกล่าวก็เป็นเพียงการตอบข้อหารือไม่ถือว่าเป็นการปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๓ มีนาคม ๒๕๒๐ ซึ่งผู้รับจ้างที่ขอใช้ผลิตภัณฑ์อื่นนอกเหนือจากที่กำหนดไว้ในเอกสารแนบท้ายสัญญาจะต้องเสนอขอเทียบเท่าคุณภาพของผลิตภัณฑ์ต่อคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิที่ส่วนราชการแต่งตั้งขึ้นจากผู้ชำนาญการหรือผู้แทนของส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง และความเห็นของคณะกรรมการดังกล่าวให้เป็นที่สุดในเรื่องนั้น หากคณะกรรมการยอมรับสิ่งของนั้นก็ให้ ส่วนราชการยอมรับว่าเป็นสิ่งของที่เทียบเท่าได้

(บ

กิจการร่วมค้าเข้าร่วมเสนอราคา ... หลักเกณฑ์ที่ต้องรับทราบล่วงหน้า

กิจการร่วมค้าเข้าร่วมเสนอราคา ... หลักเกณฑ์ที่ต้องรับทราบล่วงหน้า

จัดทำโดย นางสาววชิราภรณ์ คงกัลป์ พนักงานคดีปกครองปฏิบัติการ

กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร

สำนักวิจัยและวิชาการ สำนักงานศาลปกครอง

เมื่อหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นใดประสงค์จะจัดซื้อจัดจ้างด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ (e-Auction) หน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นนั้นจะต้องดำเนินการประกาศคุณสมบัติของผู้มีสิทธิ เข้ารับการคัดเลือกให้เสนอราคาซึ่งเป็นเกณฑ์ความต้องการขั้นต่ำ เช่น ประสบการณ์และผลงานที่ผ่านมา สมรรถภาพในส่วนที่เกี่ยวข้องกับเจ้าหน้าที่ เครื่องมือและโรงงาน ฐานะการเงิน และหลักเกณฑ์ในการพิจารณาคัดเลือกผู้ที่จะมีสิทธิเข้าเสนอราคาไว้ในประกาศเชิญชวนหรือประกาศประกวดราคาหรือเอกสารประกวดราคาให้ชัดเจน เพื่อให้ผู้มีสิทธิเสนอราคาได้ทราบและปฏิบัติได้อย่างถูกต้องตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่หน่วยงานต้องการตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ นอกจากนี้ ในกรณีที่ผู้เสนอราคาเป็นกิจการร่วมค้า (joint venture) ที่มิได้จดทะเบียนเป็นนิติบุคคลใหม่ นิติบุคคลแต่ละรายที่เข้าร่วมค้าต้องมีคุณสมบัติครบถ้วนตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในเอกสารประกวดราคาด้วย เว้นแต่ในกรณีที่กิจการร่วมค้ามีข้อตกลงระหว่างกันให้ผู้ร่วมค้ารายใดเป็นผู้รับผิดชอบหลักในการเข้าเสนอราคากับทางราชการสามารถใช้ผลงานของผู้ร่วมค้าหลักรายนั้น เป็นผลงานของกิจการร่วมค้าที่ยื่นเสนอราคาได้ ทั้งนี้ ตามหนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท ๐๓๑๓.๔/ว ๓๐๕๔ ลงวันที่ ๒๔ ตุลาคม ๒๕๔๓ และหนังสือสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ นร (กวพ) ๑๓๐๕/ว ๒๔๕๗ ลงวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๔๓

การที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดแห่งหนึ่งออกประกาศประมูลการจ้างก่อสร้างด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ (e-Auction) โดยไม่ได้ประกาศหลักเกณฑ์กรณีผู้เสนอราคาเป็นกิจการร่วมค้าตามหนังสือสองฉบับข้างต้น เนื่องจากเห็นว่าหนังสือทั้งสองฉบับดังกล่าวมีสภาพเป็นกฎ ผู้เสนอราคาทุกรายจึงต้องทราบ และเป็นเพียงแนวทางปฏิบัติในการพิจารณาคุณสมบัติของผู้เสนอราคาที่ส่วนราชการต้องถือปฏิบัติและสามารถบังคับกับเอกชนได้โดยไม่จำเป็นต้องกำหนดไว้ในประกาศประกวดราคา องค์การบริหารส่วนจังหวัดนั้นจะนำหลักเกณฑ์ดังกล่าวมาพิจารณาตัดสิทธิผู้เสนอราคาที่เป็นกิจการร่วมค้ามิให้เข้าเสนอราคาได้หรือไม่

กรณีดังกล่าวศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษาที่ อ. ๕๓๐/๒๕๕๔ วินิจฉัยไว้โดยมีข้อเท็จจริงสรุปได้ว่า กรณีกลุ่มบริษัทร่วมค้า ศุพลสินธุ์ โดยบริษัท ด. จากัด (ผู้ฟ้องคดี) ได้ยื่นเอกสารประมูลจ้างตามประกาศประมูลจ้างเหมาก่อสร้างสำนักงานแห่งใหม่ด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์ (e-Auction) ของผู้ถูกฟ้องคดี (องค์การบริหารส่วนจังหวัด) แต่คณะกรรมการดำเนินการประมูลด้วยระบบอิเล็กทรอนิกส์เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีมิได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ตามหนังสือสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ นร (กวพ) ๑๓๐๕/ว ๒๔๕๗ ลงวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๔๓ ประกอบหนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท ๐๓๑๓.๔/ว ๓๐๕๔ ลงวันที่ ๒๔ ตุลาคม ๒๕๔๓ โดยผู้ฟ้องคดีไม่ได้จดทะเบียนนิติบุคคลใหม่ และไม่ได้แสดงคุณสมบัติด้านผลงานของ นิติบุคคลที่เข้าร่วมค้าทุกราย ซึ่งแต่ละรายต้องมีคุณสมบัติครบถ้วนตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในเอกสารประกวดราคา ทั้งในบันทึกข้อตกลงระหว่างผู้เข้าร่วมค้าก็มิได้กำหนดให้ผู้เข้าร่วมค้ารายใดรายหนึ่งเป็นผู้รับผิดชอบหลักในการเข้าเสนอราคา ผู้ถูกฟ้องคดีจึงพิจารณาให้ผู้ฟ้องคดีไม่ผ่านการคัดเลือกให้เข้าเสนอราคา ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวและฟ้องคดีต่อศาลขอให้เพิกถอนคำสั่งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ตัดสินให้ ผู้ฟ้องคดีขาดคุณสมบัติในการเป็นผู้มีสิทธิเสนอราคา

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดคุณสมบัติของผู้มีสิทธิเสนอราคาแต่เพียงว่าผู้เสนอราคาต้องเป็นนิติบุคคลมีอาชีพรับจ้างงานที่ประมูลจ้างโดยมีผลงานประเภทเดียวกับงานที่ประมูลจ้าง หากผู้เสนอราคาเป็นผู้ร่วมค้าให้ยื่นสำเนาสัญญาร่วมค้า และหากเป็นนิติบุคคลให้ยื่นสำเนาหนังสือรับรองการจดทะเบียนนิติบุคคลปีปัจจุบัน โดยมิได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกคุณสมบัติของผู้เสนอราคาที่เป็นกิจการร่วมค้าตามหนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท ๐๓๑๓.๔/ว ๓๐๕๔ ลงวันที่ ๒๔ ตุลาคม ๒๕๔๓ และหนังสือสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ นร (กวพ) ๑๓๐๕/ว ๒๔๕๗ ลงวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๔๓ ไว้ในประกาศเชิญชวนหรือประกาศประกวดราคาหรือเอกสารประกวดราคาให้ผู้เข้าเสนอราคาทราบเป็นการล่วงหน้าว่าเป็นสาระสำคัญที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะใช้ในการพิจารณาคัดเลือกผู้มีสิทธิเสนอราคาด้วย เป็นกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่ปฏิบัติตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๒๓ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง (๓) และ (๔) ข้อ ๒๔ วรรคสอง (๒) (๓) และ (๕) และข้อ ๓๗ วรรคสาม (๒) ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่อาจนำหลักเกณฑ์ตามหนังสือทั้งสองฉบับมาบังคับใช้กับผู้ฟ้องคดีได้โดยตรง

เมื่อหนังสือกระทรวงมหาดไทยและหนังสือสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวมีรูปแบบและเนื้อหาให้หน่วยงานของรัฐทราบและถือปฏิบัติตามแนวทางในการพิจารณาคุณสมบัติของผู้เสนอราคา ที่เป็นกิจการร่วมค้าให้เป็นไปตามแนวทางเดียวกันโดยมิได้มีเนื้อความในทางบังคับบุคคลภายนอกให้ต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ดังกล่าว และไม่ปรากฏว่าหนังสือทั้งสองฉบับข้างต้นได้ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษาตามมาตรา ๗ วรรคหนึ่ง (๔) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐ และผู้ฟ้องคดีมิได้รู้ถึงหลักเกณฑ์ตามหนังสือทั้งสองฉบับนั้นมาก่อน ผู้ถูกฟ้องคดีจึงไม่อาจนำหลักเกณฑ์ดังกล่าวมาใช้บังคับในทางที่ไม่เป็นคุณแก่ผู้ฟ้องคดีได้ตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน หนังสือทั้งสองฉบับจึงมี ความมุ่งหมายเพียงให้เป็นแนวทางปฏิบัติในการพิจารณาคุณสมบัติของผู้เสนอราคาที่เป็นกิจการร่วมค้าเท่านั้น มิได้มีความมุ่งหมายที่จะให้มีผลบังคับไปถึงบุคคลภายนอกเป็นการทั่วไปแต่อย่างใด จึงเป็นเพียงแนวทางปฏิบัติภายในฝ่ายปกครอง ไม่มีลักษณะเป็นกฎตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ดังนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีได้นำหลักเกณฑ์เกี่ยวกับคุณสมบัติของผู้เสนอราคาที่เป็นกิจการร่วมค้าตามที่กำหนดในหนังสือทั้งสองฉบับข้างต้นมาใช้ในการพิจารณาคุณสมบัติของผู้ฟ้องคดีแล้วมีคำสั่งว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ผ่านการคัดเลือกเป็นผู้มีสิทธิเสนอราคาประมูลจ้างก่อสร้างสำนักงานแห่งใหม่ ย่อมเป็นการใช้ดุลพินิจออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

จากคำพิพากษาข้างต้น ศาลปกครองได้วางหลักการสำคัญในการพิจารณาคุณสมบัติของผู้เสนอราคาที่เป็นกิจการร่วมค้าไว้ ๒ ประการ ดังต่อไปนี้

๑. หนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท ๐๓๑๓.๔/ว ๓๐๕๔ ลงวันที่ ๒๔ ตุลาคม ๒๕๔๓ และหนังสือสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ นร (กวพ) ๑๓๐๕/ว ๒๔๕๗ ลงวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๔๓ ที่แจ้งหรือเวียนให้ส่วนราชการทราบและถือปฏิบัติตามแนวทางในการพิจารณาคุณสมบัติของผู้เสนอราคาที่เป็นกิจการร่วมค้าที่เสนอราคากับส่วนราชการ ถ้าหน่วยงานทางปกครองมิได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกคุณสมบัติของผู้เสนอราคาไว้ในประกาศประกวดราคา เพื่อให้ประชาชนทราบล่วงหน้าว่าเป็นสาระสำคัญที่จะใช้ในการพิจารณาคัดเลือกผู้มีสิทธิเข้าเสนอราคา ถือเป็นกรณีที่หน่วยงานผู้ประกาศประกวดราคาไม่ปฏิบัติตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการ ส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๓๕ จึงไม่อาจนำหลักเกณฑ์ตามหนังสือดังกล่าวมาใช้บังคับกับผู้เสนอราคาได้โดยตรง

๒. หนังสือแจ้งหรือเวียนให้ส่วนราชการทราบและถือปฏิบัติในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ให้เป็นไปในแนวทางเดียวกัน มิได้มีเนื้อความในทางที่บังคับกับบุคคลภายนอกเป็นการทั่วไปให้ต้องปฏิบัติตาม เป็นเพียงแนวทางปฏิบัติภายในฝ่ายปกครอง ไม่มีลักษณะเป็น “กฎ” ตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ และมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่ถือเป็นข้อมูลข่าวสารที่หน่วยงานทางปกครองต้องพิมพ์เผยแพร่ในราชกิจจานุเบกษาตามมาตรา ๗ (๔) แห่งพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. ๒๕๔๐ หากมิได้จัดให้มีการพิมพ์เผยแพร่หน่วยงานทางปกครองย่อมไม่อาจนำหลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกดังกล่าว มาใช้บังคับในทางที่ไม่เป็นคุณแก่ผู้เสนอราคาที่เป็นกิจการร่วมค้าได้ เว้นแต่ผู้เสนอราคาจะได้ทราบถึงหลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกเช่นว่านั้นมาก่อนแล้วตามมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน

คู่สัญญาฝ่ายเอกชนกับการบอกเลิกสัญญาทางปกครอง

 คู่สัญญาฝ่ายเอกชนกับการบอกเลิกสัญญาทางปกครอง

นางสาวปารวี พิสิฐเสนากุล พนักงานคดีปกครองชำนาญการ

กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร สำนักวิจัยและวิชาการ

สำนักงานศาลปกครอง

“สัญญาทางปกครอง” แม้จะเกิดขึ้นจากการแสดงเจตนาเสนอสนองที่ต้องตรงกัน ของคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายเช่นเดียวกับในสัญญาทางแพ่ง แต่สัญญาทางปกครองเป็นสัญญาที่มีวัตถุประสงค์หลักเกี่ยวกับการบริการสาธารณะ หลักกฎหมายที่จะนำมาใช้บังคับกับสัญญาทางปกครองจึงมีความแตกต่างกับหลักกฎหมายที่ใช้บังคับกับสัญญาทางแพ่งในบางประการ โดยหลักกฎหมายเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง ที่สำคัญคือ คู่สัญญาฝ่ายปกครองมีเอกสิทธิ์เหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชนหลายประการ เช่น การบอกเลิกสัญญาซึ่งฝ่ายปกครองมีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว ส่วนคู่สัญญาฝ่ายเอกชนจะถือสิทธิตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์เพื่อบอกเลิกสัญญาทางปกครองได้หรือไม่ ? เพียงใด ? คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๓๑๔/๒๕๕๔ วินิจฉัย ดังนี้ 

คดีนี้ ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดี (องค์การบริหารส่วนตำบล) ได้ทำสัญญาจ้างผู้ฟ้องคดีขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลและติดตั้งเครื่องสูบน้ำซัมเมอร์ซิเบิ้ล ต่อมา ได้รับแจ้งจากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจังหวัดให้ทำการย้ายเครื่องขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลออกจากพื้นที่เนื่องจากไม่ได้ยื่นขออนุญาต ขุดเจาะจากกรมทรัพยากรน้ำบาดาล ผู้ฟ้องคดีจึงมีหนังสือแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีดำเนินการขอใบอนุญาต ให้ถูกต้อง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถแสดงใบอนุญาตให้ขุดเจาะน้ำบาดาลได้ ผู้ฟ้องคดีจึงได้มีหนังสือ บอกเลิกสัญญา และเมื่อครบกำหนดระยะเวลาตามสัญญาจ้างแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดีได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีเสียค่าปรับ แต่ผู้ฟ้องคดีได้นำคดีมาฟ้องขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีชาระเงินค่าใช้จ่ายต่างๆ ในการดำเนินการขุดเจาะบ่อน้ำบาดาล และคืนหนังสือค้ำประกัน 

ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยว่า สัญญาจ้างขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลและติดตั้งเครื่องสูบน้ำซัมเมอร์ซิเบิ้ลเป็นสัญญาที่มีคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองโดยมีวัตถุประสงค์ให้ผู้ฟ้องคดี ทำการขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลและติดตั้งเครื่องสูบน้ำซัมเมอร์ซิเบิ้ล อันเป็นทรัพย์สินที่ผู้ถูกฟ้องคดีในฐานะหน่วยงานทางปกครองใช้เป็นเครื่องมือโดยตรงในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ประชาชน ได้ใช้ในสิ่งอุปโภคที่จำเป็นต่อการดำเนินชีวิต จึงเป็นสัญญาจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภค อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา ๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ซึ่งการปฏิบัติตามสัญญาทางปกครองเพื่อให้การบริการสาธารณะบรรลุผล คู่สัญญา ฝ่ายปกครองจะมีอำนาจพิเศษหรือเอกสิทธิ์เหนือคู่สัญญาฝ่ายเอกชนหลายประการ โดยเอกชนคู่สัญญาต้องยอมรับอำนาจพิเศษหรือเอกสิทธิ์ของฝ่ายปกครอง สาหรับการบอกเลิกสัญญาทางปกครองนั้น แม้คู่สัญญาฝ่ายปกครองจะมีเอกสิทธิ์เหนือคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งที่จะบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว ก็เนื่องมาจากฝ่ายปกครองมีภาระหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองต่อความต้องการ ของประชาชนเป็นหลัก และการคุ้มครองประโยชน์ของมหาชนหรือประโยชน์ส่วนรวมในการปฏิบัติ ตามสัญญาทางปกครองจะอยู่เหนือประโยชน์ของปัจเจกบุคคลเสมอ แต่หากการบอกเลิกสัญญาก่อให้เกิดความเสียหายแก่คู่สัญญาฝ่ายเอกชน คู่สัญญาฝ่ายเอกชนก็มีสิทธิเรียกร้องให้ฝ่ายปกครองชดใช้เยียวยาความเสียหายที่เกิดขึ้นได้ เพราะฉะนั้น การบอกเลิกสัญญาทางปกครองของคู่สัญญาฝ่ายเอกชนซึ่งจะทำให้การบริการสาธารณะต้องหยุดชะงักไม่บรรลุวัตถุประสงค์จึงไม่อาจกระทำได้ และตามหลักกฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับการสิ้นสุดของสัญญาทางปกครอง สัญญาทางปกครองอาจสิ้นสุดลงได้ด้วยเงื่อนไขอย่างใด อย่างหนึ่งใน ๒ ประการ 

ประการแรก สิ้นสุดลงตามปกติเมื่อคู่สัญญาบรรลุวัตถุประสงค์ของสัญญา และ

ประการที่สอง สิ้นสุดลงด้วยการเลิกสัญญา ซึ่งเกิดขึ้นได้ใน ๔ กรณี คือ 

(๑) โดยความยินยอมของคู่สัญญาทั้งสองฝ่าย 

(๒) เมื่อสัญญาเลิกกันโดยปริยาย เช่น มีเหตุสุดวิสัยทำให้วัตถุประสงค์ของสัญญาหมดไป 

(๓) เมื่อศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เลิกสัญญา และ 

(๔) โดยคู่สัญญาฝ่ายปกครองเลิกสัญญาฝ่ายเดียว

ดังนั้น การเลิกสัญญาทางปกครองจึงไม่ตกอยู่ภายใต้บังคับมาตรา ๓๘๙ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

เมื่อสัญญาจ้างขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลมิได้มีข้อกำหนดให้ผู้ฟ้องคดีมีสิทธิบอกเลิกสัญญา และผู้ฟ้องคดีไม่อาจอ้างบทบัญญัติมาตรา ๓๘๙ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ได้ เนื่องจาก หลักกฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองกำหนดให้ฝ่ายปกครองมีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ฝ่ายเดียว ดังนั้น การกล่าวอ้างเหตุที่จะไม่ดำเนินการขุดเจาะบ่อบาดาลต่อไปเนื่องจากผู้ถูกฟ้องคดีไม่สามารถแสดงใบอนุญาตให้ขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลโดยถือสิทธิตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงไม่ชอบด้วยข้อกำหนดในสัญญาและหลักกฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง และผู้ฟ้องคดีประกอบกิจการเกี่ยวกับการขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลมานานย่อมมีความเข้าใจเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ในการขุดเจาะบ่อน้ำบาดาลตามพระราชบัญญัติน้ำบาดาล พ.ศ. ๒๕๒๐ เป็นอย่างดี หากจะกล่าวอ้างเหตุดังกล่าวเพื่อไม่ต้องปฏิบัติตามสัญญา ย่อมที่จะต้องกล่าวอ้างเสียตั้งแต่ก่อนเข้าทำสัญญาหรือปฏิเสธที่จะเข้าทำสัญญาเสียตั้งแต่ต้น และกรณีดังกล่าวเป็นกรณีที่สามารถแก้ไขให้ถูกต้องโดยการยื่นขอรับใบอนุญาตจากผู้มีอำนาจได้ ผู้ฟ้องคดีจึงไม่อาจถือเป็นเหตุที่จะไม่ปฏิบัติตามสัญญาและบอกเลิกสัญญาได้ พิพากษายกฟ้อง 

กล่าวโดยสรุป คดีนี้ศาลปกครองสูงสดได้วางหลักกฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับการสิ้นสุด ของสัญญาทางปกครองไว้อย่างชัดเจนว่า สัญญาทางปกครองสิ้นสุดลงด้วยเหตุ ๒ ประการ คือ เมื่อคู่สัญญาบรรลุวัตถุประสงค์และโดยการบอกเลิกสัญญา และการเลิกสัญญาทางปกครองก็ไม่อยู่ภายใต้มาตรา ๓๘๙ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ดังนั้น หากข้อสัญญาไม่ได้กำหนดให้คู่สัญญา ฝ่ายเอกชนมีสิทธิบอกเลิกสัญญาได้ในกรณีใด คู่สัญญาฝ่ายเอกชนก็ไม่มีสิทธิบอกเลิกสัญญาทางปกครองโดยอ้างสิทธิตามกฎหมายดังกล่าวได้ และถึงแม้ฝ่ายปกครองจะมีเอกสิทธิ์เหนือกว่าที่จะบอกเลิกสัญญาได้ เนื่องจากฝ่ายปกครองมีภาระหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองต่อความต้องการ ของประชาชนเป็นหลักและคุ้มครองประโยชน์ของมหาชนหรือประโยชน์ส่วนรวมก็ตาม แต่หากการ บอกเลิกสัญญาของฝ่ายปกครองก่อให้เกิดความเสียหายแก่ฝ่ายเอกชน คู่สัญญาฝ่ายเอกชนก็มีสิทธิ เรียกค่าเสียหายได้

ระเบียบกำหนดเงื่อนไขไว้ ... เหตุใด? ไม่ต่อรองราคา

ระเบียบกำหนดเงื่อนไขไว้ ... เหตุใด? ไม่ต่อรองราคา

นางสาวเบญญาภา ไชยคามี พนักงานคดีปกครองชำนาญการ

กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร สำนักวิจัยและวิชาการ

สำนักงานศาลปกครอง

ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๖ (๗) วรรคสอง (ข) ได้กำหนดหลักเกณฑ์สำคัญเกี่ยวกับขั้นตอนในการพิจารณารับข้อเสนอด้านราคา ประการแรกว่า ถ้าผู้เสนอราคาต่ำสุด เสนอราคาพัสดุที่ไม่ได้แสดงเครื่องหมายมาตรฐานหรือเสนอพัสดุที่ผู้ผลิตไม่ได้รับการรับรองระบบคุณภาพ จะต้องเรียกผู้เสนอราคาพัสดุที่แสดงเครื่องหมายมาตรฐานหรือผู้เสนอราคา ที่พัสดุผลิตจากโรงงานที่ได้รับการรับรองระบบคุณภาพรายที่เสนอราคาสูงกว่าราคาต่ำสุดไม่เกิน ร้อยละเจ็ดมาต่อรองราคา และประการต่อมา หากต่อรองราคาแล้ว ได้ราคาที่ลดลงสูงกว่าราคาต่ำสุดไม่เกินร้อยละห้าหรืออัตราที่ กวพ. (คณะกรรมการว่าด้วยการพัสดุ) กำหนด จึงจะสามารถซื้อจากผู้เสนอราคา ที่แสดงเครื่องหมายมาตรฐานหรือผู้เสนอราคาที่พัสดุผลิตจากโรงงานที่ได้รับการรับรองคุณภาพนั้นได้

กรณีที่หน่วยงานผู้ประกวดราคาไม่ดำเนินการตามขั้นตอนต่อรองราคา แต่มีคำสั่งอนุมัติให้จัดซื้อพัสดุจากผู้เสนอราคาที่เสนอพัสดุที่มีเครื่องหมายรับรองคุณภาพ จะถือว่าเป็นการออกคำสั่ง โดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และต้องชดใช้ค่าเสียหายหรือไม่

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. ๔๘๙/๒๕๕๓ ได้วินิจฉัยเรื่องนี้ไว้ ดังนี้

ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ (กรมราชทัณฑ์) ประกาศประกวดราคาซื้อเครื่องใช้ส่วนตัวผู้ต้องขัง ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้เสนอราคาต่ำสุดและมีคุณสมบัติครบถ้วนตามเงื่อนไขของประกาศ แต่ไม่ได้รับการอนุมัติให้จัดซื้อเนื่องจากคณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาเห็นว่ามีผู้เสนอราคาต่ำลำดับที่สอง คือ บริษัท อ. เสนอผลิตภัณฑ์สบู่ที่ได้รับการรับรองเครื่องหมายมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรม (มอก.) ต่างกับสบู่ของผู้ฟ้องคดีที่ไม่มี มอก. การบรรจุหีบห่อ ตรายี่ห้อ เนื้อสบู่และกลิ่นก็ไม่ได้มาตรฐาน ซึ่งสามารถสัมผัสเห็นได้ด้วยตา และเมื่อให้ผู้ต้องขังทดลองใช้สบู่ตัวอย่างแล้ว ส่วนใหญ่พึงพอใจสบู่ของบริษัท อ. ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงอนุมัติให้จัดซื้อผลิตภัณฑ์จากบริษัทนี้ ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่ง แต่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ (รองปลัดกระทรวงยุติธรรม) ยกอุทธรณ์ ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า คำสั่งอนุมัติดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงนำคดีมาฟ้อง ต่อศาลปกครอง ขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีร่วมกันชดใช้ค่าเสียหายพร้อมดอกเบี้ย ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า แม้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จะมีเหตุผลที่จะไม่ต้องกำหนดในรายละเอียดเกี่ยวกับพัสดุที่ต้องได้รับการรับรองมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมก็ตาม แต่การดำเนินการพิจารณาข้อเสนอด้านราคาต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขข้อ ๑๖ (๗) วรรคสอง (ข) ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งคดีนี้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้เสนอราคาต่ำสุดเป็นเงิน ๓๙,๕๕๕,๕๕๕ บาท และเสนอสบู่ยี่ห้อที่ผลิตโดยไม่มีการรับรองมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรม (มอก.) ส่วนบริษัท อ. เป็นผู้เสนอราคาต่ำลำดับสองเป็นเงิน ๔๐,๙๕๐,๐๐๐ บาท โดยเสนอผลิตภัณฑ์สบู่ยี่ห้อที่ผลิตโดยมี การรับรองมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรม (มอก.) จึงถือว่าเป็นผู้เสนอราคาสูงกว่าราคาที่ผู้ฟ้องคดีเสนอไม่เกินร้อยละเจ็ด ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีหน้าที่ต้องเรียกให้บริษัทฯ มาต่อรองราคาตามเงื่อนไขของระเบียบดังกล่าว ซึ่งเป็นกฎเกณฑ์ที่กำหนดขึ้นมาเพื่อให้การจัดซื้อและจัดจ้างของทางราชการมีเอกภาพในการดำเนินการ เปิดเผย โปร่งใส และให้ความเป็นธรรมแก่เอกชนผู้เสนอราคาอย่างเท่าเทียมกัน รวมทั้ง มีหลักการให้ส่วนราชการพิจารณาคัดเลือกสิ่งของหรืองานจ้างที่มีคุณภาพและเป็นประโยชน์ต่อทางราชการมากที่สุด ซึ่งหมายความว่า ส่วนราชการจะต้องพิจารณาคัดเลือกสิ่งของหรืองานจ้างที่มีคุณภาพในราคา ที่มีการเสนอต่ำสุด อีกทั้งให้ผู้เสนอราคาที่สูงกว่าแต่เสนอพัสดุที่ได้มีการแสดงเครื่องหมายรับรองระบบคุณภาพให้ทบทวนปรับลดราคาให้ต่ำลงเพื่อประโยชน์ของทางราชการ เมื่อปรากฏว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ละเลยไม่เรียกบริษัทฯ มาต่อรองราคาและมีคำสั่งอนุมัติให้จัดซื้อเครื่องใช้ส่วนตัวผู้ต้องขังจากบริษัทฯ จึงเป็นการกระทำที่ไม่รักษาประโยชน์ของทางราชการ นอกจากนี้ การทดสอบคุณภาพมาตรฐานของสบู่ ที่ผู้ฟ้องคดีเสนอ เป็นเพียงการสัมผัสและพิจารณาด้วยสายตาของคณะกรรมการพิจารณาผลการประกวดราคาซึ่งมิใช่ผู้เชี่ยวชาญในการตรวจวิเคราะห์คุณสมบัติของสบู่และไม่ได้พิสูจน์ในทางวิทยาศาสตร์ใดๆ ที่แสดงให้เห็นว่าสบู่ที่ผู้ฟ้องคดีนำเสนอไม่มีคุณภาพมาตรฐานอย่างไร จึงไม่ถือว่าเป็นหลักเกณฑ์ที่จะ ให้ความเป็นธรรมแก่ผู้เสนอราคาอย่างเท่าเทียมกันได้ ทั้งการนำตัวอย่างสบู่ให้ผู้ต้องขังทดลองใช้ เพื่อสำรวจความพึงพอใจ มิได้เป็นเงื่อนไขของการประกวดราคาและไม่มีหลักประกันที่แสดงให้เห็นถึง ความเป็นกลางของผู้สำรวจแต่อย่างใด คำสั่งอนุมัติให้จัดซื้อพัสดุจากบริษัท อ. จึงเป็นการออกคำสั่ง โดยไม่ชอบด้วยข้อ ๑๖ (๗) วรรคสอง (ข) ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ อันเป็นคำสั่งที่ออกโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นการกระทำละเมิดอันเกิดจากคำสั่ง ทางปกครองที่จะพึงเรียกร้องค่าเสียหายกันได้ ซึ่งต้องเป็นความเสียหายตามความเป็นจริงที่มีผลเยียวยา ให้ผู้ฟ้องคดีกลับคืนสู่ฐานะเดิมและมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับความเสียหายอันเป็นผลโดยตรงจาก การกระทำละเมิดด้วย กล่าวคือ ค่าขาดประโยชน์จากการที่ผู้ฟ้องคดีต้องสูญเสียโอกาสในการเข้าทำ สัญญา ค่าพาหนะในการติดต่อกับทางราชการและค่าจัดทำเอกสารประกวดราคา แม้เป็นความเสียหาย ที่เกิดขึ้นจริง แต่เมื่อไม่สามารถพิสูจน์ได้ ศาลจึงกำหนดค่าเสียหายให้ได้ตามสมควรตาม มาตรา ๔๓๘ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ส่วนการขาดกำไรเป็นเพียงความเสียหายที่คาดหมายว่าจะได้ เมื่อเข้าทำสัญญา และค่าติดตามผลการประกวดราคา ค่าที่ปรึกษากฎหมาย ค่าเสียเวลาในการจัดหาสินค้า ค่าเสียชื่อเสียงนั้น ถือเป็นความเสียหายที่มิใช่ผลโดยตรงจากการกระทำละเมิด

คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดได้วางบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีว่า ฝ่ายปกครอง ต้องเคารพต่อกฎเกณฑ์ที่ตนกำหนดขึ้นตราบใดที่กฎเกณฑ์หรือระเบียบข้อบังคับยังไม่ได้ยกเลิกหรือยังมี การบังคับใช้อยู่ ทั้งนี้ เนื่องจากกฎเกณฑ์หรือระเบียบข้อบังคับที่ฝ่ายปกครองกำหนดขึ้นเป็นทั้งแหล่งที่มา ของอำนาจและเป็นข้อจำกัดอำนาจของเจ้าหน้าที่ เมื่อกฎเกณฑ์หรือระเบียบข้อบังคับกำหนดให้เจ้าหน้าที่ ดำเนินการในเรื่องนั้นๆ อย่างไร โดยวิธีใดหรือโดยมีเงื่อนไขอย่างไร ก็จะต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ หรือระเบียบข้อบังคับนั้น ดังเช่น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ ข้อ ๑๖ (๗) วรรคสอง (ข) ได้กำหนดเงื่อนไขอันถือเป็นขั้นตอนสำคัญในการพิจารณารับข้อเสนอราคาไว้ หน่วยงาน ผู้ประกาศประกวดราคาจึงมีหน้าที่จะต้องเรียกผู้เสนอราคามาต่อรองราคาเพื่อให้ส่วนราชการได้คัดเลือก สิ่งของที่มีคุณภาพมากที่สุดในราคาที่เสนอต่ำที่สุด การที่หน่วยงานผู้ประกวดราคาไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไข ที่ระเบียบดังกล่าวกำหนด จึงเป็นการไม่ปฏิบัติตามกฎเกณฑ์หรือระเบียบข้อบังคับที่ฝ่ายปกครองกำหนดขึ้น

ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น

ข้อ 11 (7) ในกรณีพัสดุที่ต้องการซื้อหรือจ้างทำตาม (5) หรือ (6) เป็นพัสดุที่มีผู้ได้รับใบอนุญาตแสดงเครื่องหมายมาตรฐาน ประเภท ชนิด หรือขนาดเดียวกัน และในขณะเดียวกันเป็นพัสดุที่ผลิตจากโรงงานที่ได้รับการรับรองระบบคุณภาพน้อยกว่าสามราย หรือเป็นพัสดุที่มีผู้ได้รับใบอนุญาตแสดงเครื่องหมายมาตรฐาน ประเภท ชนิด หรือขนาดเดียวกัน โดยมีผู้ได้รับใบอนุญาตน้อยกว่าสามราย หรือเป็นพัสดุที่มีผู้ผลิตจากโรงงานที่ได้รับการรับรองระบบคุณภาพ โดยมีผู้ผลิตน้อยกว่าสามราย ให้ระบุความต้องการเฉพาะ พัสดุที่ทำในประเทศไทย

การซื้อหรือการจ้างในกรณีนี้นอกจากการจ้างก่อสร้าง หากมีผู้เสนอราคาพัสดุที่แสดงจากโรงงานที่ได้รับการรับรองระบบคุณภาพ โดยมีผู้ผลิตน้อยกว่าสามราย ให้ระบุความต้องการเฉพาะพัสดุที่ทำในประเทศไทยการซื้อหรือการจ้างในกรณีนี้นอกจากการจ้างก่อสร้าง หากมีผู้เสนอราคาพัสดุที่แสดงเครื่องหมาย

มาตรฐานและในขณะเดียวกันเป็นพัสดุที่ผลิตจากโรงงานที่ได้รับการรับรองระบบคุณภาพหรือมีผู้เสนอราคาพัสดุที่แสดงเครื่องหมายมาตรฐาน หรือมีผู้เสนอราคาพัสดุที่ผลิตจากโรงงานที่ได้รับการรับรองระบบคุณภาพให้ดำเนินการต่อรองราคาดังนี้

(ก) ให้เรียกผู้เสนอราคาพัสดุที่แสดงเครื่องหมายมาตรฐานและในขณะเดียวกันเป็นพัสดุที่ผลิตจากโรงงานที่ได้รับการรับรองระบบคุณภาพรายที่เสนอราคาสูงกว่าราคาต่ำสุดของผู้เสนอราคารายอื่น ไม่เกินร้อยละสิบมาต่อรองราคา ทั้ง นี้ ให้เรียกผู้เสนอราคารายที่เสนอราคาต่ำสุดมาต่อรองราคาก่อนหากต่อรองราคาแล้วราคาที่ลดลงสูงกว่าราคาต่ำสุด ของผู้เสนอราคารายอื่นไม่เกินร้อยละเจ็ด หรืออัตราที่ปลัดกระทรวงมหาดไทยกำหนดให้ซื้อหรือจ้างจากผู้เสนอราคารายนั้น หากต่อรองราคาแล้วไม่ได้ผล ให้เรียกผู้เสนอราคา

พัสดุที่แสดงเครื่องหมายมาตรฐานและผลิตจากโรงงานที่ได้รับการรับรองระบบคุณภาพรายที่เสนอราคาต่ำสุดลำดับถัดไปมาต่อรองราคา หากต่อรองราคาแล้ว ราคาที่ลดลงสูงกว่าราคาต่ำสุดของผู้เสนอราคารายอื่นไม่เกิน

ร้อยละเจ็ด หรืออัตราที่ปลัดกระทรวงมหาดไทยกำหนดให้ซื้อหรือจ้างจากผู้เสนอราคารายนั้น

(ข) หากดำเนินการตาม (ก) แล้วไม่ได้ผล ให้เรียกผู้เสนอราคาพัสดุที่แสดงเครื่องหมายมาตรฐาน หรือผู้เสนอราคาพัสดุ ที่ผลิตจากโรงงานที่ได้รับการรับรองระบบคุณภาพรายที่เสนอราคาสูงกว่าราคาต่ำสุดของผู้เสนอราคารายอื่น ไม่เกินร้อยละเจ็ดมาต่อรองราคา หากต่อรองราคาแล้ว ราคาที่ลดลงสูงกว่าราคาต่ำสุดของผู้เสนอราคารายอื่นไม่เกินร้อยละห้า หรืออัตราที่ปลัดกระทรวงมหาดไทยกำหนดให้ซื้อหรือจ้างจากผู้เสนอราคารายนั้น