บทความพิเศษ: รัฐธรรมนูญ 2560 กับการปกครองท้องถิ่น

บทความพิเศษ: รัฐธรรมนูญ 2560 กับการปกครองท้องถิ่น

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๒๘ มิถุนายน ๒๕๖๑

ศ.ดร.ชาติชาย ณ เชียงใหม่           กรรมการร่างรัฐธรรมนูญ           การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตั้งแต่ปี 2537 เป็นต้นมามีส่วนสำคัญทำให้ชุมชนท้องถิ่นมีความเจริญมากขึ้นในทางวัตถุและเศรษฐกิจ และขณะเดียวกัน มีส่วนทำให้โครงสร้างสังคมการเมืองแบบระบบอุปถัมภ์และโครงข่ายผลประโยชน์ทางการเมืองเศรษฐกิจของชุมชนท้องถิ่นที่มีอยู่เดิม มีความแข็งแกร่งมากขึ้น เมื่อมีการกระจายอำนาจและทรัพยากรรัฐส่วนกลางให้แก่ท้องถิ่นมากขึ้น โครงสร้างสังคมการเมืองท้องถิ่นทวีความหลากหลายซับซ้อนมากขึ้น มีทั้งที่เป็นแบบแนวดิ่ง แนวทแยงและแนวขวางทับซ้อนมีความเป็นพลวัตรสูง มีการแปรเปลี่ยนคู่ความสัมพันธ์บ่อยถี่มากขึ้นการต่อสู้แย่งชิงอำนาจและผลประโยชน์ระหว่างคนท้องถิ่นกับคนต่างถิ่นมีมากขึ้น โครงสร้างทางสังคมการเมืองแบบเครือข่ายอุปถัมภ์นี้โดยตัวของมันเอง กลับทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำซ้อนความเหลื่อมล้ำ (Inequality within Inequality)           เพราะในแต่ละท้องถิ่นมีการยึดกุมผูกขาดอำนาจโดยคนไม่กี่กลุ่ม ในขณะที่ผู้คนจำนวนไม่น้อยในแทบทุกชุมชนหมู่บ้านท้องถิ่นต้องพึ่งพานักการเมืองท้องถิ่นและระดับชาติมากขึ้นเรื่อยๆ จนอาจกล่าวได้ว่า ชุมชนหมู่บ้านท้องถิ่นไทย เป็นชุมชนการเมืองที่ผู้คนมีความชำนาญในการใช้สิทธิในการเลือกตั้งของตนต่อรองแลกเปลี่ยนผลประโยชน์กับผู้สมัครรับเลือกตั้งในทุกระดับ และเป็นชุมชนเฉยเมยต่อการฉ้อราษฎร์บังหลวง           ในกรอบของการปฏิรูปการเมืองและการบริหารราชการแผ่นดิน รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมุ่งหมายให้การเมืองท้องถิ่นมีความดีงาม มีดุลยภาพของอำนาจที่เหมาะสม การปกครองท้องถิ่นมีธรรมาภิบาล มีประสิทธิภาพ โปร่งใส ประชาชนมีส่วนร่วมและตรวจสอบได้ โดยบัญญัติว่าบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะใดที่สมควรให้เป็นหน้าที่และอำนาจโดยเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรเป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการใดให้บัญญัติเป็นกฎหมายซึ่งต้องสอดคล้องกับรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและต้องมีกฎหมายบัญญัติเกี่ยวกับกลไกและขั้นตอนการกระจายหน้าที่และอำนาจ ตลอดจนงบประมาณและบุคลากรที่เกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจดังกล่าวของส่วนราชการให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในการจัดทำบริการสาธารณะหรือกิจกรรมสาธารณะ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถร่วมมือดำเนินการหรือมอบหมายให้เอกชนหรือหน่วยงานของรัฐก็ได้ รัฐต้องส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดเก็บรายได้ของตัวเองอย่างเหมาะสม มีการรักษาวินัยการเงินการคลัง และการบริหารงานบุคคลต้องใช้ระบบคุณธรรมและคำนึงถึงความเหมาะสมและความจำเป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ และมีมาตรฐานเทียบเคียงกันได้  มีการกำกับดูแลที่เหมาะสมกับแต่ละภูมิสังคมและรูปแบบของการปกครองท้องถิ่นการปรับดุลอำนาจในการกำกับตรวจสอบ           การใช้อำนาจการเมืองการบริหารท้องถิ่นโดยภาคประชาชนโดยเพิ่มอำนาจการถ่วงดุลของประชาชนในการกำกับตรวจสอบการใช้อำนาจของนักการเมือง และข้าราชการท้องถิ่นโดยต้องมีกลไกและกระบวนการที่ทำให้มีดุลอำนาจที่เหมาะสมในท้องถิ่นระหว่าง ประชาชน องค์กรชุมชน กำนันผู้ใหญ่บ้าน ผู้บริหาร สมาชิกสภาและข้าราชการท้องถิ่น ที่ผ่านมาประชาชนมีโอกาส ช่องทางและความสามารถไม่มากพอที่จะกำกับตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรปกครองท้องถิ่น รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจึงเพิ่มคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของบุคคลที่จะลงสมัครรับเลือกตั้งเป็นผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นให้มากขึ้นเช่นเดียวกับผู้สมัครรับเลือกตั้งในระดับประเทศ เพื่อให้ได้คนที่ดีและเก่งมาบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเพื่อเป็นการป้องกันและปราบปรามการทุจริต และกำหนดให้เป็นหน้าที่ของประชาชนในการเฝ้าระวังและตรวจสอบการทุจริตในการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและให้ภาครัฐกำหนดมาตรการคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสการทุจริตฉ้อราษฎร์บังหลวง นอกเหนือไปจากการให้อำนาจแก่ประชาชนในการยื่นถอดถอน ผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น ดังนั้น รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจึงได้กำหนดให้โครงสร้างของการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมีได้หลายรูปแบบ เปิดโอกาสให้ประชาชนในแต่ละท้องถิ่นแสดงเจตนารมณ์เลือกนำไปใช้ให้เหมาะกับบริบทของท้องถิ่นตน ซึ่งอาจเป็นได้ทั้งรูปแบบสภาท้องถิ่นที่เข้มแข็ง รูปแบบผู้บริหารท้องถิ่นมืออาชีพและรูปแบบผู้บริหารท้องถิ่นที่เข้มแข็ง นอกจากนี้ยังให้ประชาชนในแต่ละท้องถิ่นสามารถเลือกรูปแบบของที่มาของผู้บริหารท้องถิ่นว่าจะมาจากสภา หรือจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนก็ได้           โครงสร้างการเมืองและแนวการบริหารงานตามที่กำหนดในรัฐธรรมนูญ 2560 ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องปรับทั้งการบริหารงานและการใช้อำนาจทางการเมือง โดยต้องปรับแนวทางการบริหารงานจากการจัดบริการสาธารณะแบบบริหารกฎระเบียบมาเป็นการบริหารจัดการเชิงพื้นที่แบบบูรณาการและยึดถือผู้รับบริการเป็นเป้าหมาย โดยต้องกำหนดบทบาทภารกิจที่มีต่อแต่ละกลุ่มผู้รับบริการให้เหมาะสมและชัดเจนและจัดวางรูปแบบความสัมพันธ์กับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการปฏิบัติหน้าที่และการบริการสาธารณะแต่ละอย่างให้เหมาะสมกับความสามารถของตนโดยคำนึงถึงผลลัพธ์ความสำเร็จและประโยชน์ที่ประชาชนกลุ่มเป้าหมายจะได้รับเป็นสำคัญ ในการตอบสนองความต้องการของประชาชนแต่ละกลุ่ม เช่น การส่งเสริมเศรษฐกิจชุมชนตามนโยบายไทยนิยมยั่งยืน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องร่วมกับส่วนราชการและชุมชน จัดทำฐานข้อมูลครัวเรือนและข้อมูลชุมชนหมู่บ้านเพื่อจัดทำแผนชีวิตครัวเรือนและของชุมชนหมู่บ้านที่มีเป้าหมายในการลดรายจ่าย เพิ่มรายได้ในแต่ละปี การกระจายความเสี่ยง และการพึ่งตนเองตามแนวทางปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง จากนั้นทำการวิเคราะห์แจกแจงแผนเหล่านี้มาจัดทำเป็นแผนชีวิตของประชาชนแต่ละกลุ่มที่มีสถานะทางเศรษฐกิจและความสามารถในการหารายได้ต่างกัน จากนั้น ทำการวิเคราะห์คัดเลือกนำภารกิจด้านต่างๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทมาพิจารณาว่าจะสนับสนุนกิจกรรมการพัฒนาต่างๆตามแผนชีวิตของครัวเรือนและชุมชนหมู่บ้านเหล่านั้นด้วยโครงการและการบริการสาธารณะใดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและด้วยวิธีการใด หนึ่ง ทำเอง สอง จะจ้างหรือซื้อบริการสาม จะทำร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นหรือร่วมกับเอกชนหรือส่วนราชการ           องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะสามารถบริหารงานตามความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้ต้องปรับการใช้อำนาจทางการเมือง ผู้บริหารท้องถิ่นต้องไม่ทำให้การปกครองท้องถิ่นเป็นการสร้างระบบอำนาจนิยมรวมศูนย์ในท้องถิ่น ต้องไม่สร้างวัฒนธรรมองค์กรแบบขุนนางอำมาตย์ท้องถิ่น ต้องไม่ทำให้ราชการส่วนท้องถิ่นเป็นพลังที่แข็งแกร่งที่สุดในการเมืองท้องถิ่นที่ครอบงำกลุ่มพลังอื่นในท้องถิ่น  และที่สำคัญที่สุดต้องน้อมนำหลักปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียงมาประยุกต์ใช้ เพื่อเสริมสร้างประชาธิปไตยพอเพียงในระดับท้องถิ่น           "โครงสร้างการเมืองและแนวการบริหารงานตามที่กำหนดในรัฐธรรมนูญ 2560 ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องปรับทั้งการบริหารงานและการใช้อำนาจทางการเมือง"