เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 19 : การสอบคัดเลือกสายบริหารอำนวยการ ตอน 3

เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 19 : การสอบคัดเลือกสายบริหารอำนวยการ ตอน 3

สยามรัฐสัปดาหวิจารณ์  ฉบับวันที่ ๑๓ เมษษยน ๒๕๖๑

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           การวัดความรู้ด้วยการสอบ           มีการตั้งข้อสังเกตว่าข้อสอบอาจวัดความรู้ระดับบริหารไม่ได้ สาเหตุหนึ่งคือ ผู้สอบทำข้อสอบแบบไม่มั่นใจ เพราะไม่เคยเจอคำถามที่ออก แบบนี้มาก่อน ว่ากว้างไปหรือง่ายจนไม่ใส่ใจคิด แต่ก็ไม่ยากจนทำข้อสอบไม่ได้ การสอบครั้งนี้มิใช่การสอบแข่งขันบรรจุบุคคลเข้ารับราชการใหม่ วิธีการ คัดเลือกต้องแตกต่างจากการสอบแข่งขันฯ จึงไม่ควรมีการสร้างเงื่อนไขหรือขั้นตอนที่เป็นภาระมากมายแก่ผู้สอบ อาทิ การเข้มงวดด้วยกติกาหยุมหยิม หรือไม่ควรมีขั้นตอนมาก ควรเน้นว่าคนที่มีคุณสมบัติย่อมมีสิทธิเท่าเทียมกัน เพราะการสอบคัดเลือกฯ ก็เพื่อได้คนที่เหมาะสมกับงาน เพื่อให้แน่ใจว่าจะได้คนเก่งคนดีเป็นสำคัญ สำหรับการประกาศผลการคัดเลือกนั้นก็ไม่ควรเนิ่นนาน หากรู้ผลได้ในวันคัดเลือกเลยยิ่งดี เพราะการปล่อยเวลานานวัน จะเกิดปัญหาเรื่องความโปร่งใส การวิ่งเต้น เด็กฝาก หรืออื่นใด เป็นต้น           ทำไม ก.กลางต้องจัดการสอบคัดเลือกฯ ครั้งนี้           เป็นผลจากคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 8/60 แต่เนื่องจากการไม่สามารถรวม ก.กลางการบริหารงานบุคคลจาก 3 ก. (ก.อบจ., ก.ท. และ ก.อบต.) ให้เป็น ก.เดียวได้ ฉะนั้น การใช้อำนาจดำเนินการโดย ก.กลาง ต้องย้อนไปสิ้นสุดที่ ก.จังหวัด โดยใช้ประกาศหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการบริหารงานบุคคลฯ ของ ก.จังหวัด ที่แยกตามประเภทของข้าราชการส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าหลักเกณฑ์การโอนย้าย การบรรจุแต่งตั้งฯ อาทิ การพิจารณารับโอนย้ายตำแหน่งว่างให้รับโอนย้ายได้ใน 150 วัน มองว่าการสอบคัดเลือกครั้งนี้แทบหมดคุณค่า ขาดความศักดิ์สิทธิ์ทันที เพราะการบรรจุแต่งตั้งยังต้องไปแขวนไว้ที่ ก.จังหวัด และยังเป็นการบรรจุแต่งตั้งแบบยินยอม “สามฝ่าย” เช่นเดิม คือ ยินยอมของนายก อปท. ต้นสังกัด นายก อปท. ที่มีตำแหน่งว่าง และ เจ้าตัวข้าราชการผู้สอบ ในฝ่ายของนายก อปท. ไม่มีปัญหา เพราะการปล่อยให้มีตำแหน่งว่างที่ต้องการคนใหม่ไม่ว่าใครก็ตามเป็นความสมยอมของนายก อปท. เอง ฉะนั้นความลงตัวในสามฝ่ายอาจมิใช่เรื่องง่าย โดยเฉพาะฝ่ายข้าราชการที่มีเงื่อนไขในเรื่องภาระความสะดวกสบายในตำแหน่งที่ได้รับการแต่งตั้ง ได้แก่ ภาระครอบครัว ค่าใช้จ่าย การเหลืออายุราชการน้อยเพราะไม่สามารถสอบตามระบบปกติได้ ฯลฯ เป็นต้น           การเปิดให้โอนย้ายก่อนบรรจุแต่งตั้งตามบัญชีสอบ           มีสองมุมมอง มุมแรกเป็นประโยชน์แก่คนไกลบ้าน เพราะการขยับย้ายจากที่หนึ่งไปอีกที่หนึ่งในระดับเดียวกัน ตำแหน่งเดิมก็ว่าง จึงไม่กระทบต่อจำนวนตำแหน่งว่างที่จัดสอบ ยกตัวอย่าง ผู้สอบได้ที่มีภูมิลำเนาภาคใต้แต่ไปแต่งตั้งในภาคอีสาน ย่อมมีผลกระทบต่อชีวิตครอบครัวแน่นอน ฉะนั้นเมื่อมีตำแหน่งว่างในภาคใต้หรือตำแหน่งที่ใกล้บ้าน (ภูมิลำเนา) ก็ต้องให้โอกาสคนที่บรรจุอยู่เดิมได้มีโอกาสโอนย้ายก่อนเป็นลำดับแรก เพื่อได้ย้ายกลับบ้าน หากไม่เปิดโอกาสจะเป็นการสร้างภาระในการวิ่งเต้น ติดต่อประสานงานหาทางย้ายที่ขัดแย้งต่อระบบคุณธรรม เป็นการให้เวลาและโอกาส อปท. ก่อน เป็นทางเลือกอีกหนึ่งทาง หากพ้น 150 วันแล้ว ให้เป็นอำนาจของ ก.กลางโอนย้ายเพื่อความเหมาะสม หรือสั่งให้แต่งตั้งจากบัญชีต่อไป เป็นการให้โอกาสผู้สอบได้ในที่เล็กที่ไกลกว่าได้มีโอกาสขยับไปที่ใหญ่ที่ใกล้บ้านกว่า เป็นต้น นอกจากนี้ จึงไม่สมควรอย่างยิ่งที่จะ “รับโอนย้ายข้าราชการอื่น” หรือที่เรียกว่า “รับโอนข้ามห้วย” ไม่ว่าจะเป็นด้วยวิธีการ “คัดเลือกหรือสอบคัดเลือก” ก็ตาม เพราะสร้างความไม่เป็นธรรมแก่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่มากมายแล้วใน อปท. ที่ไม่มีโอกาสได้แต่งตั้งหรือโอนย้าย แต่กลับมีการโอนย้ายข้าราชการสังกัดอื่นจากต่างหน่วยมาเพิ่มหนักเข้าไปอีก เป็นการสร้างปัญหาการบริหารงานบุคคลมากกว่า การแก้ไขปัญหาการขาดแคลนบุคคลบริหารงาน ซึ่งเรื่องนี้ ก.พ. ได้ตอบหารือแล้วว่า ไม่สามารถนำแนวทางของ ก.พ. มาเทียบในกรณีรับโอนของข้าราชการส่วนท้องถิ่นได้           ระบบอุปถัมภ์ไม่มีวันหมด           มุมมองต่างมุมในกรณีที่เป็น “การใช้ระบบอุปถัมภ์ในตำแหน่งว่าง” ใน อปท. ใหญ่ หรือ เมืองใหญ่ ที่ได้มีการพิจารณารับโอนย้ายตำแหน่งภายใน 150 วันจนครบหมดสิ้นแล้ว ทำให้ตำแหน่งว่างเหลือที่อื่นคือ อปท. ไกลกว่า เล็กกว่า หรือในจังหวัดห่างไกล โอกาสผู้สอบได้สละสิทธิการแต่งตั้งจึงเกิดขึ้นได้ โดยการเว้นช่วงให้โอนย้ายตามที่กล่าวข้างต้น แต่เป็นที่น่าสังเกตว่า ตามคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 8/2560 นี้มีเป้าหมายที่การแก้ไขปัญหาการบริหารงานบุคคลที่มาจากระบบอุปถัมภ์ มีการทุจริตในการบริหารงานบุคคล ฉะนั้นหากพิจารณาดูเจตนารมณ์ของคำสั่งฉบับนี้แล้ว เห็นว่า “ต้องหยุดเรื่องการโอนย้ายตำแหน่งบริหารและอำนวยการให้หมดเสียก่อน เพื่อแก้ไขระบบอุปถัมภ์ และการทุจริตดังกล่าวแล้ว” ซึ่งในกรณีของการ “สอบแข่งขันก็เช่นเดียวกันด้วย” เพราะเป็นช่วงเวลาที่ ก.กลางได้ดำเนินการสอบแข่งขันอยู่นั่นเอง แต่ปรากฏว่าประเด็นนี้ ไม่ได้มีการพิจารณาให้ความสำคัญนัก ฉะนั้น จึงมีหลักการบริหารงานบุคคลที่แปลกขัดต่อหลักคุณธรรมอย่างที่เห็น เช่น การห้ามรับรองบัญชีเพื่อแต่งตั้งของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่ดำรงตำแหน่งอยู่เดิมจะรับรองบัญชีฯ ได้ก็ต่อเมื่อมีการเรียกบรรจุจากบัญชีผู้สอบแข่งขันได้จนหมดสิ้นแล้ว โดยอ้างว่า ได้มีการประกาศไว้เป็นหลักเกณฑ์เงื่อนไขในการสอบแข่งขันไว้แล้วทั้ง ๆ ที่ขัดต่อหลักคุณธรรม เป็นต้น           ฉะนั้นหากเป็นการสอบตามช่วงเวลาปกติก็คงไม่มีประเด็นใดให้โต้แย้ง แต่นี่เป็นการดำเนินการตาม “คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 8/2560” จึงเป็นกรณีที่ ก.กลางต้องพิจารณาให้รอบคอบเพื่อให้สมเจตนารมณ์ของคำสั่งที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ การไปทำกติกาที่ขัดแย้งเจตนารมณ์ มันมองได้สองแง่สองมุม แต่อย่างไรก็ตามไม่ว่าจะมองในแง่มุมใด อรรถประโยชน์สูงสุดในการบริหารงานบุคคลต้องมาก่อน กล่าวคือ “มองว่าในครั้งนี้ คสช. ต้องการล้างบางระบบอุปถัมภ์เป็นลำดับแรก การปล่อยให้ยังคงมีอำนาจตามระบบอุปถัมภ์อยู่มันก็ขัดเจตนารมณ์ หากพ้นช่วงนี้ไป จึงจะเข้าสู่วงรอบการบริหารงานบุคคลตามปกติ” เพราะการทำลายระบบอุปถัมภ์ ยังมีไม่สิ้นสุดไปทีเดียว แต่ผู้มีอำนาจสามารถกำหนดกรอบแนวทาง “วิธีการบริหารงานบุคคลที่ใกล้เคียงระบบคุณธรรมมากที่สุดได้”           เหตุผลส่วนตัวที่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นไม่ไปสอบสายบริหารและอำนวยการท้องถิ่น           มาดูสาเหตุที่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นไม่ไปสอบด้วยเหตุผลส่วนตัวในหลายประการ อาทิ (1) มีความพอใจสบายใจในตำแหน่งหน้าที่เดิมที่ดำรงอยู่แล้ว เรียกว่า “อิ่มตัว” (2) ไม่อยากย้ายไปไกลครอบครัว โดยที่ไม่สามารถชี้นิ้วได้ว่าจะไปอยู่ในท้องที่ใด จังหวัดใด ภาคใด (3) เพิ่มภาระค่าใช้จ่ายในการดำรงชีพสำหรับครอบครัว (4) การเข้าสู่ตำแหน่งบริหารหรืออำนวยการท้องถิ่นถือเป็น “เบอร์ 1” ที่ข้าราชการท้องถิ่นผู้นั้นต้องพร้อม “ชน” ในทุกสถานการณ์ท้องถิ่นที่อยู่ภายใต้การกำกับของ “สายการเมือง” โดยเฉพาะอยู่ในยุคแห่งการตรวจสอบ ตรงนี้เป็นสิ่งสำคัญมาก (5) ประสบการณ์ช่วงที่ผ่านมาการย้ายกลับภูมิลำเนาหรือการย้ายกลับตามความประสงค์ค่อนข้างยาก เพราะต้องมีการวิ่งเต้น เสียเวลา เสียค่าใช้จ่าย ค่าธุรการต่าง ๆ ที่เรียกรวม ๆ ว่า “ค่าอำนวยความสะดวก” ซึ่งไม่จำเป็นถึงขนาดว่าต้องเป็นการทุจริต ก็ยังถือว่า “ยาก” อยู่ดี (6) ตามร่าง พ.ร.บ.บุคคลฯ ฉบับใหม่ที่ต้องย้ายทุก 4 ปีเป็นหลักการที่ดีมากเพราะตำแหน่ง “บริหารและอำนวยการ” เป็นตำแหน่งที่เรียกว่า “หัวหน้า” สามารถกระทำการใดในอำนาจหน้าที่ได้ทั้งเชิงบวกเชิงลบถือเป็นตำแหน่งสำคัญขององค์กร การสับเปลี่ยนหมุนเวียนไปตาม อปท. ต่าง ๆ น่าจะเป็นผลดีกว่าการนั่งแช่อยู่ในตำแหน่งเดิม แต่ก็มิใช่ว่าจะเป็นการจับย้ายกันข้ามจังหวัด ข้ามภาค ในมุมมองนี้ “ภายใต้สภาพแวดล้อมแห่งการตรวจสอบที่เข้มงวดมากขึ้น” การเป็นหัวโขน (ตำแหน่ง) อะไรก็คงไม่สำคัญนัก ขอเพียงการประคองตัวในตำแหน่งหน้าที่ให้อยู่รอดปลอดภัยจาก “วินัยและคุกตะราง” ในขณะที่อยู่ทำงานหรือจนกว่าจะเกษียณอายุราชการ โดยไม่มีภาระหนี้สินพันตัวก็ถือว่าสุดยอดแล้ว           มีข้อพิจารณาในปัจจัยเกื้อหนุนสำคัญ 2 ประการว่า (1) คุณสมบัติของข้าราชการส่วนท้องถิ่นผู้มีสิทธิสอบที่มี “คุณสมบัติครบ” แต่อาจขาดหรือบกพร่องใน “ความสามารถ” วุฒิภาวะ ประสบการณ์มากน้อยแตกต่างกันที่ทำให้การบรรจุแต่งตั้งขาดความลงตัวไปได้ หรือ (2) ในตำแหน่งตั้งแต่อำนวยการรวมบริหารต้นขึ้นไป ในกรณีที่ได้รับการแต่งตั้งใน “ที่ที่เหมาะสม” หรืออาจเรียกว่า “ถึงบ้านแล้ว” อาจไม่อยากขยับย้ายกันเพราะการไปสอบเพื่อรับตำแหน่งใหม่ที่สูงขึ้น ไม่รู้ชะตากรรม ไม่ทราบว่าจะได้ไปลงที่ อปท. ใด การอยู่ไกลบ้านทำให้มีภาระปัญหาครอบครัว และค่าใช้จ่าย เป็นต้น           ปัจจัยนี้ทำให้มีผู้สมัครสอบน้อยลง กล่าวคือ มีความไม่สมดุลระหว่าง (1) คนมีคุณสมบัติแต่ขาดประสบการณ์ (2) คนมีประสบการณ์แต่ขาดคุณสมบัติ และ (3) คนที่มีทั้งคุณสมบัติและมีประสบการณ์แต่ไม่สนใจไปสมัครสอบ ไม่ว่าจะจบการศึกษาปริญญาตรี หรือโท หรือเอก           การแต่งตั้งจากบัญชีผู้สอบได้           การสอบตำแหน่งบริหารอำนวยการฯ ครั้งนี้มีสองกรณีคือ (1) ในแท่งเดิมสูงขึ้น เรียก “การคัดเลือก” หรือ (2) ข้ามแท่งจากอำนวยการไปบริหาร จากวิชาการ/ทั่วไปไปอำนวยการ เรียกว่า “การสอบคัดเลือก” ทำให้มีปัญหาในการพิจารณาเรียงอาวุโส หรือ การให้คะแนน “ระยะเวลาการดำรงตำแหน่งในสายงาน” มีข้อสงสัยในเงื่อนไขการแต่งตั้ง (โอนย้าย) ว่าเป็นอำนาจของใครระหว่าง ก.จังหวัด กับ ก.กลาง เพราะ ก.กลาง ได้รับมอบอำนาจจาก คสช. ให้ดำเนินการสอบแข่งขัน และ สอบคัดเลือกสายบริหารอำนวยการฯ แต่เนื่องจากยังไม่มีการแก้ไขกฎหมายการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น จึงต้องยึดถือการบรรจุแต่งตั้งตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มาตรา 15 ที่เป็นอำนาจของนายก อปท. และ โดยความเห็นชอบของ ก.จังหวัด ในประเด็นนี้เห็นว่า “แปลก” เพราะ ก.กลางเป็นผู้ดำเนินการสอบทั้งสอบแข่งขัน และ สอบคัดเลือกสายบริหารและอำนวยการฯ แต่ครั้นจะบรรจุแต่งตั้งกลับต้องย้อนกลับไปที่ ก.จังหวัด อีกครั้ง ในทางปฏิบัติมีปัญหายุ่งยากซ้ำซ้อนทางเทคนิคปฏิบัติ เพราะ ก.จังหวัด มีแยกกัน 3 ก. และนอกจากนี้ ก.จังหวัดที่มากถึง 76x3=228 ก.           ตามร่าง พ.ร.บ.บุคคลฯ ฉบับใหม่ ในกรณีตำแหน่งบริหารอำนวยการฯ ว่างลง อปท. ต้องแต่งตั้งจากบัญชีสอบภายใน 60 วัน ไม่มีการเปิดโอกาสให้รับโอนย้ายก่อน สำหรับตำแหน่งที่ว่างเดิม หรือสำหรับผู้ที่ไม่ได้ไปสอบเลื่อนตำแหน่ง จึงเป็นปัญหาการจัดคนสอบได้ลงตำแหน่ง (การแต่งตั้ง) หากพิจารณาแนวโน้มจากร่าง พ.ร.บ.บุคคลฯ ฉบับใหม่ เห็นว่าต่อไปการโอนย้ายข้าราชการส่วนท้องถิ่นคงจะยากขึ้น หรือ อาจทำไม่ได้ หรืออาจได้ย้าย แต่ย้ายไปในตำแหน่งว่างที่อยู่ไกล เพราะหากมีอัตราว่าง ตามหลักทั่วไปการโอนย้ายตำแหน่งในระดับเดิม “ต้องโอนย้ายได้สะดวก ไม่ควรมีระเบียบฯ ใดมาล็อกปิดกั้น” การกำหนดว่า การแต่งตั้งต้องสอบขึ้นบัญชีไว้อย่างเดียวจึงไม่ถูกต้อง การลอกเลียนหลักการของ ก.พ. มาใช้กับท้องถิ่นต้องปรับใช้ให้ได้           กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นต้องเปิดเผยข้อสอบและธงคำตอบเพื่อความโปร่งใส           มีประเด็นตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 คือ (1) การเปิดเผยคะแนน จำเพาะรายบุคคลที่ขอ และ (2) การเปิดเผยเฉลยปรนัยและธงคำตอบอัตนัย เป็นการทั่วไปไม่ได้ แม้ว่า การเปิดเผยข้อสอบฯ หรือไม่จะเป็นเรื่องของดุลพินิจ แต่เพื่อความโปร่งใส เทียบในการสอบความรู้ชั้นเนติบัณฑิต นบท. ภายหลังการสอบแล้วเสร็จที่จะเปิดเผยธงคำตอบ พร้อมกับคะแนนรวมและรายข้อของแต่ละบุคคลที่ผู้สอบสามารถขอดูของตนเองได้เพื่อขอดูกระดาษคำตอบของตนเองและคะแนนที่ได้แล้วเอามาเปรียบเทียบกับคนอื่นที่ไปขอดูด้วยกัน เช่นเดียวกับการสอบพนักงานอัยการ ผู้พิพากษา โดยเฉพาะ “การเปิดเผยเฉลยข้อสอบตาม (2)” อย่างไรก็ตามการเปิดเผยนั้นจะต้องไม่อยู่ในขั้นตอนการพิจารณาหรือร่างความเห็นของเจ้าหน้าที่ ฉะนั้นอาจต้องรอการประกาศผลสอบหรือรอขั้นตอนการตรวจข้อสอบเสียก่อน ที่คาดว่าคงประกาศผลการสอบก่อนวันที่ 1 พฤษภาคม 2561 นี้ สำหรับกรณีตาม (1) เปิดเผยได้เฉพาะของตนเองและของคนที่สอบได้ เพราะกระดาษคำตอบและบัญชีคะแนนของผู้เข้าสอบแข่งขัน ไม่เป็นข้อมูลข่าวสารส่วนบุคคลอันได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายไม่ให้เปิดเผย เช่น กรณีการสอบแข่งขันเข้าเรียนของ รร.สาธิตมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ และมีตัวอย่างคำวินิจฉัยของคณะกรรมการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร กรณีข้าราชการกรมการปกครองขอตรวจดูข้อสอบและผลเฉลย ที่อุทธรณ์คำสั่งมิให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับกระดาษคำตอบและข้อสอบพร้อมเฉลย ที่คณะกรรมการฯ “...ให้เปิดเผยกระดาษคำตอบและคำเฉลยข้อสอบแบบปรนัยซึ่งไม่มีเนื้อหาของข้อสอบทั้งคำถามและคำตอบพร้อมทั้งให้สำเนาที่มีคำรับรองถูกต้องแก่ผู้อุทธรณ์และเปิดเผยข้อสอบพร้อมเฉลยที่มีเนื้อหาของข้อสอบทั้งคำถามและคำตอบให้ผู้อุทธรณ์ทราบได้โดยการเข้าตรวจดูแต่ไม่ให้สำเนา...”