เจาะประเด็นร้อน ปอท.: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคล ส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 13 : ระบบคุณธรรมมาตรฐานที่แตกต่าง

เจาะประเด็นร้อน ปอท.: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคล ส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 13 : ระบบคุณธรรมมาตรฐานที่แตกต่าง

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๖๑

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           ความตอนที่แล้วได้กล่าวถึง "มาตรฐานที่แตกต่าง" (Discriminations) ในการบริหารงานบุคคล ที่เป็นการปัญหาแก้กันที่ปลายเหตุอันการแก้ไขปัญหาที่ไม่ตรงจุด เพราะหากนำมาตรฐานดังกล่าวไปเปรียบเทียบกับหลักการการบริหารงานบุคคลที่สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ถือปฏิบัติจะแตกต่างกัน ซึ่งถือเป็นข้อกล่าวหาในเรื่อง"มาตรฐานการปฏิบัติ" (Standardization)ที่สำคัญ           บางแง่มุมมองในมาตรฐานแห่งระบบคุณธรรม (บางประการ)           มาตรฐานการบริหารงานบุคคลที่ยังไม่มีหรือขาดหลักเกณฑ์  ถือเป็นการตอกย้ำว่า "เป็นมาตรฐานงานบุคคลที่แตกต่าง" เป็นทรรศนะมุมมองที่มองเทียบกับ "สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน" หรือ ก.พ. ลองมาร่ายยาว ค้นหาดูกันต่อจากความตอนที่แล้ว           (1) กรณีศึกษาพนักงานส่วนตำบลที่ศาลปกครองชั้นต้นสั่งให้ นายก อบต. และก.อบต.จังหวัด ยกเลิกคำสั่งปลดออกและมติก.อบต.จังหวัด ที่เห็นชอบให้นายกฯ ออกคำสั่งปลดออก ตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช.ชี้มูลแต่ศาลไม่ได้กำหนดระยะเวลาปฏิบัติไว้ ก็           เพราะท้องถิ่นไม่มีมาตรฐานกลาง และไม่มีหลักเกณฑ์ในกรณีดังกล่าวไว้  ซึ่งในกรณีคดีปกครองในลักษณะเช่นเดียวกันนี้ ปรากฏว่าสำหรับข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ศาลปกครองได้กำหนดให้ผู้บังคับบัญชาผู้มีอำนาจบรรจุสั่งกลับเข้ารับราชการภายใน 30 วัน จึงเป็นกรณีที่แตกต่าง ในกฎเกณฑ์มาตรฐานการบริหารงานบุคคล สาเหตุที่แตกต่างเป็นเพราะกรอบอัตราตำแหน่งเลขที่เดิมของพนักงานส่วนตำบลดังกล่าว อาจ "ไม่มีกรอบอัตรา" อยู่ในอบต. แล้ว อาทิ มีพนักงานส่วนตำบลคนใหม่ไปบรรจุลงแทนแล้ว หรือ มีการเปลี่ยนแปลงกรอบอัตรา หรือยุบกรอบอัตราแล้ว ที่ต้องมีขั้นตอนที่แก้ไขเยียวยายาวนาน เพราะกระทบต่อการบริหารงานองค์กร จึงต้องขอเพิ่มกรอบอัตราใหม่เพื่อรองรับการกลับคืนตำแหน่งตามคำสั่งศาล  แม้จะติดขัดเรื่องปริมาณงานและอัตราค่าใช้จ่ายในการบริหารงานบุคคลเกินกว่าร้อยละ 40 ก็ตาม แต่ ก.กลางไม่มี"ประกาศมาตรฐานทั่วไป" เพื่อแจ้งให้ ก.จังหวัด           จัดทำ "ประกาศหลักเกณฑ์และเงื่อนไขฯ"เพื่อการปฏิบัติในเรื่องดังกล่าว ซึ่งแตกต่างไม่เหมือนข้าราชการ ก.พ.ที่มีกำหนดไว้ชัดเจนแล้ว           (2) ในรอบปีที่ผ่านมาในปี 2559 มีตัวอย่างกรณีศึกษาการรับโอนข้าราชการพนักงานข้าราชการส่วนท้องถิ่นในประเด็นการโอนลดตำแหน่งบริหาร อำนวยการสามารถโอนลดได้ แต่หากจะขอโอนกลับไม่ได้ เพราะยังไม่มีประกาศมาตรฐานทั่วไปสำหรับระบบแท่งนี่คือปัญหาในการเปลี่ยนระบบจากระบบ           ซีมาสู่ระบบแท่ง นอกจากนี้ ล่าสุด ก.กลาง มีการประกาศมาตรฐานทั่วไปในการโอนย้ายตามเจตนารมณ์ของคำสั่ง คสช. ที่ 8/2560 ที่ให้ ก.กลางยึดอำนาจการสอบสายงานผู้บริหาร และอำนวยการท้องถิ่น เพื่อแก้ไขปัญหาของระบบอุปถัมภ์ สำหรับกรณีการโอนย้ายตำแหน่งบริหารว่าง ให้รายงาน ก. จังหวัดภายใน 15 วัน  และให้โอกาสรับโอนภายใน150 วัน ที่ดูเหมือนว่าประกาศมาตรฐานทั่วไปดังกล่าวอาจไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์คสช. เพราะ เท่ากับว่ายังคงปล่อยให้ นายกอปท.มีอำนาจบริหารงานบุคคลเช่นเดิม ที่มิอาจควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจดุลพินิจในการบริหารงานบุคคลได้ ผลกระทบจึงเกิดว่า ในตำแหน่งที่อยู่ในเมือง หรือ อปท. ขนาดใหญ่หรือ อปท. ชั้นหนึ่ง มีการจัดสรรอัตราตำแหน่งด้วยวิธีการรับโอนย้าย มีการเลื่อนไหลโดยปริยายสำหรับตำแหน่งที่ว่าง ฉะนั้นจึงเกิดตำแหน่งว่างใน อปท. ที่ด้อยกว่า (มองในภาพรวม) ที่อาจใช้บัญชีสอบคัดเลือกที่กำลังดำเนินการอยู่มาบรรจุแต่งตั้ง           (3) ในกรณีการเทียบโอนตำแหน่งข้าราชการอื่นเพื่อมาแต่งตั้งในตำแหน่งบริหารอปท. สำนักงาน ก.พ. ตอบหารือเรื่องการเทียบโอนตำแหน่งท้องถิ่น กรณีที่ ก.ถ. เห็นว่าการกำหนดหลักเกณฑ์การรับโอนข้าราชการประเภทอื่น เป็นอำนาจของ ก. กลาง จึงได้หารือ ก.พ. ซึ่งต่อมา ก.พ. ได้ตอบข้อหารือแล้วเห็นต่างจาก ก.ถ. ว่าเป็นอำนาจของ ก.ถ. ตามพ.ร.บ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นพ.ศ. 2542 มาตรา 33(1) และมาตรา 34 ที่ก.ถ. ต้องยกเลิกเพิกถอนมติ ก.ท. เพราะหลักเกณฑ์การเทียบตำแหน่ง ก.พ.กำหนดเพื่อประโยชน์ในการรับโอนข้าราชการประเภทอื่นมาเป็นข้าราชการพลเรือน "เท่านั้น"เท่ากับว่า หนังสือการเทียบโอน ตาม ว.30 ลงวันที่ 15 กันยายน 2553 ที่ ก.ท. ใช้เป็นเกณฑ์ในการเทียบตำแหน่งไม่สามารถนำมาอ้างเพื่อเทียบโอนข้าราชการประเภทอื่นมาเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น ก.ท.จึงไม่สามารถนำมาใช้ในการเทียบโอนตำแหน่งโดยอนุโลมได้ ในกรณีปัญหาดังกล่าว เกิดจากปัญหาที่ยังไม่มีมาตรฐานกลางและมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการเทียบตำแหน่งกรณี ข้าราชการพลเรือน ข้าราชการอื่นโอนมาเป็นพนักงาน/ข้าราชการส่วนท้องถิ่น ทุกสายงาน ทุกตำแหน่งโดยยึดหลักความเสมอภาคเท่าเทียมกับข้าราชการอื่นโดยเฉพาะข้าราชการพลเรือนนอกจากนี้ ก.พ.กำหนดหลักเกณฑ์ การรับโอนของข้าราชการพลเรือนเท่านั้น  ก.พ.ไม่มีสิทธิมากำหนด เกณฑ์รับโอนของท้องถิ่นที่เป็นอำนาจของ ก.ถ. แต่อย่างใด           (4) จากประเด็นตาม (3) ต้องมีการยกเลิกเพิกถอนมติ ก.ท. กรณีการเทียบโอนตำแหน่งเพื่อย้าย ตามมติ ก.ท.เมื่อวันที่ 29 กรกฎาคม 2559 ที่เห็นชอบให้เทียบตำแหน่งท้องถิ่นจังหวัด (อำนวยการระดับสูง) เท่ากับตำแหน่ง นักบริหารงานท้องถิ่น (บริหารระดับสูง) เพราะเป็นการเทียบตำแหน่งที่มิชอบและเป็นการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมด้วยนอกจากนี้ ต้องพิจารณาทบทวนและยกเลิกเพิกถอนมติ ก.ท.จ.สงขลา เมื่อ 28 กันยายน2559 และมติ ก.อ.บ.ต. นครปฐม เมื่อวันที่ 22 กันยายน 2559 กรณีมีมติเทียบตำแหน่งและรับโอนท้องถิ่นจังหวัด (อำนวยการสูง) มาเป็นปลัดเทศบาลนครหาดใหญ่ (บริหารสูง) และรับโอน นักส่งเสริมงานท้องถิ่นชำนาญการพิเศษ (วิชาการ) มาเป็นปลัด อบต. (บริหารกลาง) ด้วยเช่นกัน           (5) ปัญหาวิธี "การคัดเลือกเพื่อรับโอน"ข้าราชการประเภทอื่น ถือเป็น "มาตรฐานการบริหารงานบุคคลที่ขาด" เป็นปัญหา "การเทียบโอนย้าย" ระหว่างข้าราชการส่วนท้องถิ่นกับข้าราชการส่วนกลาง เช่น ในกรณีการรับโอนข้าราชการส่วนภูมิภาค จากสำนักงานท้องถิ่นจังหวัด เพื่อแต่งตั้งในสายบริหาร อปท.ปัญหาคือ วิธีการคัดเลือกเพื่อรับโอนข้าราชการประเภทอื่น ตามหลักเกณฑ์การสรรหาตำแหน่งบริหารว่าง โดยการประกาศสรรหา รับสมัครมีการออกหนังสือรับรองตำแหน่งบริหารที่จะรับโอน ตามหลักเกณฑ์ที่ว่า "ผู้จะขอโอนและผู้จะขอให้รับโอนจะต้องมีระดับตำแหน่งไม่ต่ำกว่าตำแหน่งที่จะแต่งตั้ง" และ กำหนดการรับรองเทียบเคียงตำแหน่งบริหารว่า ข้าราชการกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ตำแหน่งสายงานที่เริ่มต้นจากระดับ 3 ที่ดำรงตำแหน่งตั้งแต่ระดับ 4 ขึ้นไปที่ปฏิบัติงานส่วนกลางท้องถิ่นจังหวัด หรือท้องถิ่นอำเภอ อกพ.สถ.มีมติให้เทียบเคียงได้กับตำแหน่งบริหาร  นี่คือมาตรฐานที่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นเห็นว่าแตกต่าง           (6) มีการเปิดประเด็นการต่อขยายเกษียณอายุราชการเป็น 65 ปีเท้าความว่า ที่เป็นเพียงผลศึกษา ต่อมาในปี 2560 ได้มีการยกเรื่องนี้มากล่าวถึงอีก แต่ลดอายุลงเป็นเกษียณ 63 ปี ในหลักการการต่ออายุควรเป็นการเฉพาะราย มิใช่เป็นการทั่วไป หมายความว่า คงมิใช่การต่ออายุให้แก่ข้าราชการหมดทุกคนทุกตำแหน่ง เช่น ในบางตำแหน่งที่ขาดแคลน หรือจำเป็นเท่านั้น ที่ต้องมีทั้งข้อดีข้อเสีย เพราะมีผลกระทบต่อการทำงานของคนที่จบใหม่ในโอกาสงานที่น้อยลง หรือคนในระบบที่จะก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งสูงก็มีโอกาสน้อยลงเช่นกัน เป็นต้น เรื่องนี้หากเป็นจริงในกรณีดังกล่าว กว่าจะได้ข้อยุติในส่วนข้าราชการพลเรือน และกว่าจะมาบังคับใช้กับท้องถิ่นได้ก็คงอีกนาน ถือเป็นสองมาตรฐานบุคคลท้องถิ่นเช่นกัน           (7) ผลกระทบระบบแท่งท้องถิ่น ในการเข้าระบบแท่ง (Broad Brand) เตรียมการมา7 ปีตั้งแต่ ปี 2552 สำเร็จเรียบร้อยเมื่อวันที่ 1 มกราคม 2559 ในทัศนคติของข้าราชการส่วนท้องถิ่นส่วนหนึ่งเห็นว่าเป็น "เส้นทางสายตัน" เพราะ ตำแหน่งต่างๆ ที่มีใหม่ (เปลี่ยนชื่อและคุณสมบัติใหม่) ทั้งสายผู้ปฏิบัติ แท่งวิชาการ แท่งทั่วไป รวมทั้งแท่งบริหาร และแท่งอำนวยการที่เป็นสายผู้บริหารด้วย ที่มิได้เป็นไปเช่นดังที่วาดฝันไว้ อาทิ ตำแหน่งสายงานนักบริหารงาน อปท. ตำแหน่งรองปลัดอปท. ที่เป็นตำแหน่งโก้ เป็นตำแหน่งลอยไม่มีงานเฉพาะหากไม่มีการมอบอำนาจจากปลัด อปท. หรือ ยังพบว่า มีปัญหาการทุจริตเรียกรับเงินเพื่อเข้าสู่ตำแหน่งที่อาจยังแก้ไม่ได้ทั้งในเรื่องความเหมาะสมของคนในพื้นที่ด้วยนอกจากนี้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นเห็นว่า การแก้ไขปัญหาเหล่านี้ ควรเป็นบุคลากรของท้องถิ่นเป็นผู้แก้ปัญหาเหล่านี้ด้วยตัวเอง "มิใช่ให้ส่วนกลางเข้ามาจัดการแก้ไขปัญหาให้" จากจุดนี้เป็นว่า กรณีการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นกลับมีข้าราชการพลเรือนส่วนกลาง(รวมส่วนภูมิภาค) เข้ามาจัดการแก้ไขปัญหาให้แก่ท้องถิ่น จึงเป็นการดำเนินการที่สวนกับหลักการ "ความมีส่วนร่วมในองค์กร" จึงไม่ถูกต้อง เพราะหลักการตามระบบคุณธรรม(Merit System)นั้น เป็นสิทธิเสมอภาคทางกฎหมายที่ทุกคนมีสิทธิเท่าเทียมกันในโอกาสที่จะไปบรรจุแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง  (โอนย้าย)ที่ใดก็ได้  แต่สิทธิดังกล่าวไม่ควรไปกระทบสิทธิอันเป็นการเพิ่มภาระให้กับบุคคลมากเกินสมควร โดยเฉพาะในเรื่องครอบครัว สภาพความเป็นอยู่ในการทำงาน เป็นต้น           (8) แปลกแต่จริง ในการรับฟังความคิดและผลกระทบการเข้าสู่ระบบแท่ง เป็นการดำเนินการภายหลังจากที่ได้เข้าสู่ระบบแท่งแล้ว (หลัง 1 มกราคม 2559) จึงเป็นการสำรวจผลกระทบภายหลังที่ดูไม่แปลกสำหรับราชการไทย แต่แปลกตาม "หลักการสากล"ข้อดีที่เห็นชัดเป็นรูปธรรมจับต้องได้ ของระบบแท่ง คือ เงินประจำตำแหน่ง สำหรับแท่งอำนวยการ และแท่งบริหาร สำหรับแท่งอื่นต้องเป็นวิชาชีพตามที่ประกาศกำหนด โดยมีเงื่อนที่มากขึ้น ส่วนข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่เหลือต่างรอการเติบโตในสายงาน ที่ติดขัดในระเบียบหลักเกณฑ์เงื่อนไขและขั้นตอน ที่ล่าช้ายาวนานขึ้น ในเรื่องการประเมินผลงานยังเหมือนเดิม ด้วยมาตรฐานขั้นตอนและหลักเกณฑ์ภายใต้อำนาจของผู้บริหารท้องถิ่นที่แล้วแต่ว่าจะประเมินให้ใครได้คะแนนสูงๆแท่งอันสวยหรูจึงไม่ได้เป็นไปตามที่คาดหวังนัก           ความคาดหวังของข้าราชการส่วนท้องถิ่น           การแก้ไขมาตรฐานทั่วไปที่เป็นการลิดรอนสิทธิประโยชน์ ความก้าวหน้าของข้าราชการส่วนท้องถิ่น จึงเป็นความคาดหวังของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่หวังว่า จะมีการตรวจสอบและแก้ไขมาตรฐานทั่วไปที่เป็นการลิดรอนสิทธิประโยชน์ ความก้าวหน้าของข้าราชการส่วนท้องถิ่นในทุกสายงานทุกตำแหน่งโดยเฉพาะสิทธิประโยชน์ที่ถูกลิดรอนจากการยกเลิกระบบซี และเข้าสู่ระบบแท่งโดยเปิดรับฟังข้อเสนอความคิดเห็นของข้าราชการส่วนท้องถิ่นให้กว้างขวาง ทุกภาคทั่วประเทศมีองค์กรกลางบริหารงานบุคคล (Central Personnel Organization or Agency) ที่มีอำนาจ "แบบอิสระ" (Commission) และ"มีความเป็นกลางที่ไม่มีส่วนได้เสีย" หรือ"หลักความไม่ฝักฝ่ายฝ่ายใด" (Impartiality)และ "แบบมืออาชีพ" (Professional) นี่เป็นผลสุทธิที่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นคาดหวังใน"ระบบคุณธรรม"