'จรัส สุวรรณมาลา' ส่องกล้องทิศทาง 'ท้องถิ่น' 'รัฐบาลชุดนี้ไม่ส่งเสริมการกระจายอำนาจ'

'จรัส สุวรรณมาลา' ส่องกล้องทิศทาง 'ท้องถิ่น' 'รัฐบาลชุดนี้ไม่ส่งเสริมการกระจายอำนาจ'

มติชน  ฉบับวันที่ ๙ มกราคม ๒๕๖๑

"มติชน" ย่างก้าวเข้าสู่ขวบปีที่ 41 ของการก่อตั้ง เป็นโอกาสอันดีในการขอสัมภาษณ์ ศาสตราจารย์ ดร.จรัส สุวรรณมาลา นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ที่มีผลงานงานเขียนทางวิชาการทั้งด้านการจัดการท้องถิ่นและการคลังสาธารณะ ปัจจุบันเป็นอาจารย์สอนอยู่ที่คณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ เคยทำหน้าที่ผู้เชี่ยวชาญด้านการกระจายอำนาจทางการคลัง ธนาคารโลก ในอดีตเป็นอดีตสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) 2550 และกับบทบาทของสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ปัจจุบันเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ในคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ก.ก.ถ.) ที่มี วิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี เป็นประธาน ก.ก.ถ.           การพูดคุยครั้งนี้จะฉายภาพรวมเกี่ยวกับการกระจาย อำนาจสู่ "ท้องถิ่น" ในอนาคต ท่ามกลางอุณหภูมิอันเข้มข้นของการเมืองที่มาถึงยุคเปลี่ยนผ่านอีกครั้งหนึ่ง การถูกจัดลำดับโรดแมปให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่นก่อนการเลือกตั้งระดับชาติ อาจารย์จรัสกล่าวไว้อย่างน่าติดตาม           มองอย่างไรกับ อปท.ที่ถูกคำสั่งและประกาศ คสช.ร่วม 3 ปีเศษ ทั้งที่มิได้เป็นต้นเหตุความวุ่นวาย           "การที่รัฐบาลไปหยุดการเลือกตั้งท้องถิ่น ไม่เข้าใจว่าไปหยุดทำไม เพราะไม่เกี่ยวกับส่วนกลาง แต่ก็โอเคที่ตอนหลังบอกว่าจะให้ท้องถิ่นได้จัดการเลือกตั้งก่อน ตั้งแต่มีนักการเมืองท้องถิ่นถูกเลือกตั้งมาในช่วงปี 40 มันเปลี่ยนแปลงไปตลอดเวลา เริ่มจากการที่คนเข้ามาสมัครไม่ค่อยรู้เรื่องท้องถิ่น ส่วนใหญ่เป็นนักการเมือง กำนัน ผู้ใหญ่บ้านเก่า ตอนหลังเกิดการกระจาย อำนาจด้านการเงินการคลัง คนสนใจสมัครเลือกตั้งมากขึ้น เพราะมีงบประมาณมากขึ้น ลากเอานักการเมืองส่วนกลางเข้าไปด้วย คนที่เคยเป็น ส.ส.มาก่อน จะรู้เรื่องท้องถิ่น"           "ต่อมาคนที่เป็นท้องถิ่นเข้ามาเป็นนักการเมืองท้องถิ่นเริ่มมีการเปลี่ยนแปลงคุณสมบัติ มีคนจบปริญญาตรีและโทมากขึ้น ไม่ใช่ชาวบ้าน น่าแปลกนักวิชาการไปทำวิจัยพบว่า อปท.ที่มีผลงานดี ได้รับรางวัลเยอะแยะ ส่วนมากเป็นนักการเมืองท้องถิ่นที่บริหารงานแบบอยู่ยาว ไม่ใช่พวกที่เข้ามาไม่นานไม่ค่อยได้เห็นผลงาน"           รัฐบาล คสช.เดินหน้าหลายโครงการในท้องถิ่นใช้คำว่า'ประชารัฐ' ตั้งแต่โครงการใหญ่จนถึงเล็ก มองอย่างไร           "รัฐบาลชุดนี้ไม่ต่างจากรัฐบาลชุดก่อนๆ ในแง่การใช้วิธีนโยบายรัฐส่วนกลาง โดยการทำเอง ทำตั้งแต่ระดับชาติส่งแนวคิดลงไปให้หน่วยปฏิบัติการในพื้นที่ ท้องถิ่นมีอยู่ก็เหมือนไม่ได้ช่วยอะไร อะไรที่เกิดในพื้นที่ต้องยึดโยงกัน อย่างบัตรคนจนจ่ายเงินไปตามบัญชี ถึงตัวคนแล้วก็จบ ไม่ได้ดูว่าคนที่อยู่ชนบทมีคนป่วย คนชรา ที่ต้องการการดูแลมากกว่าการส่งอะไรไปให้"           "หลายโครงการที่ทำวิจัยเพื่อประเมินให้รางวัลท้องถิ่น หลายเรื่องท้องถิ่นทำได้ดีกว่ารัฐบาล ยกตัวอย่าง โครงการช่วยเหลือผู้สูงอายุ คนพิการ คนป่วยติดเตียงในด้านสาธารณสุข ที่ จ.ลพบุรี พบว่ามีโครงการท้องถิ่นรัฐบาลให้เงินช่วยเหลือคนแก่ แต่เงินไม่ได้ช่วยดูแลคนไข้ใน อปท. เช่น คนแก่อยู่ที่บ้านหกล้มในห้องน้ำ จะมีอุปกรณ์เครื่องมือให้กดติดตัว ภายใน 5 นาที จะมีรถฉุกเฉินของท้องถิ่นไปช่วยนำส่งโรงพยาบาล โครงการแบบนี้ไปชนะรางวัลระดับโลกก็มีมาแล้ว"           "ยังมีเทศบาลเมืองหนองปรือ อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ทำโครงการดูแลคนพิการ ด้วยการเข้าคุยกับบริษัทเอกชนให้ช่วยสนับสนุนคนพิการ บริษัทเหล่านี้ไม่ได้เอาไปทำงาน แต่ให้ทุนคนพิการประกอบอาชีพค้าขายเอง ทำจนไม่มีคนพิการที่ไม่ได้รับการดูแล เอกชนก็ได้ทำซีเอสอาร์อย่างจริงจัง"           "หรือที่ จ.สงขลา บ้านเกิดของผม นิพนธ์ บุญญามณี นายก อบจ.สงขลา จัดรถฉุกเฉินให้ตำบลละหนึ่งคัน ค่อยๆ ซื้อไป ทำเป็นเครือข่ายกับหมอขึ้นมา ผมกลับไปบ้าน (สงขลา) เห็นแล้วตกใจ รถฉุกเฉินมาถึงหน้าบ้าน หลายจังหวัดเอาไปทำตาม แต่ที่แย่คือสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ทักว่าทำงานเกินหน้าที่ อบจ. แต่เป็นหน้าที่ของส่วนกลาง ตัวนายก อบจ.ก็ไม่ยอม อ้างถึง พ.ร.บ.เกี่ยวกับการดูแลผู้ป่วยประเภทฉุกเฉิน ทางรัฐบาลระบุให้ท้องถิ่นดำเนินการร่วมได้ ใช้กฎหมายฉบับนี้ที่อ้างว่าทำได้"           ย้อนไปในปี 57 อาจารย์จรัสกล่าวปาฐกถาพิเศษหัวข้อ 'การปกครองท้องถิ่นกับการปฏิรูปประเทศ' ตอนหนึ่งบอกว่า ทิศทางการปฏิรูปประเทศไทยวันนี้ (ปี 2557) คือ การลดการรวมศูนย์อำนาจ เพิ่มการกระจายอำนาจให้กว้างขวางจะแก้ปัญหาต่างๆ ได้ มาถึงปี 61 เป็นอย่างไร           "ผมเป็นคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ก.ก.ถ.) ในปัจจุบัน อาจารย์วิษณุ เครืองาม เป็นประธาน ก.ก.ถ. ให้ผมดูแลเรื่องการแบ่งรายได้ของท้องถิ่น การพัฒนาของ อปท. ในปัจจุบันมาถึงจุดที่โตพอจะดูแลตัวเองได้ งบประมาณรายได้ที่รัฐบาลจัดสรรไป ท้องถิ่นทำได้ดีขึ้นกว่าเมื่อก่อน มาถึงจุดที่ผลิตบริการสาธารณหลายอย่างๆ ที่เทศบาลเมืองหนองปรือ (อำเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี) บอกไม่รับเงินงบประมาณมาทำ ทั้งโครงการผู้สูงอายุ คนพิการ เพราะกลัว สตง.มาทัก หันมาใช้คนในเขตทำงานอย่างเดียว ในเมื่อท้องถิ่นถูกหน่วยงานรัฐมีหน้าที่กำกับควบคุมติดตาม ใช้การตีความกฎหมายว่าอันนี้ทำได้ ทำแบบนี้ไม่ให้ทำ เป็นการยึดอำนาจโดยการตีความทางกฎหมายคืนมา"           "ผมถึงได้บอกกระจายอำนาจไม่ไปไหน ในความไม่ไปไหนท้องถิ่นก็โตแล้ว อาจารย์วีระศักดิ์ เครือเทพ (คณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ) ไปวิจัยเรื่องเงินงบประมาณท้องถิ่น ยังบอกว่า หากท้องถิ่นจัดการบริการพื้นฐานในหน้าที่ตัวเองให้ได้มาตรฐาน งบประมาณที่มีอยู่สามารถทำได้"           มองตามช่องแล้ว ในอนาคต อปท.ทำอะไรได้มากขึ้นกว่าที่คิดไว้           "ผมมองว่าท้องถิ่นยืนได้แล้ว รัฐบาลอย่าไปตัดแข้งตัดขา พูดกันแฟร์ๆ รัฐบาลทหารไม่เชื่อเรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นและไม่ส่งเสริม (หัวเราะ) ที่ผ่านมาการกระจายอำนาจเรื่องเงินอุดหนุน เงินที่บอกโอนให้ท้องถิ่นทำโครงการกลับเป็นต้องไปทำโครงการของรัฐบาล เหมือนใช้ท้องถิ่นเป็นข้าราชการ พอท้องถิ่นจะใช้งบประมาณตัวเองทำโครงการ ก็ถูกบอกว่าอยู่นอกอำนาจ ยิ่งได้ยินรัฐบาลบ่นว่าท้องถิ่นมีเงินเหลือทำไมไม่จ่าย เอาเงินมาช่วยรัฐบาลบ้างสิ ที่จริงท้องถิ่นอยากจ่าย อยากทำเรื่องที่ตรงกับรัฐบาล แต่รัฐบาลสั่งให้กระทรวงทำแทน"           "ผมเชื่อว่ารัฐบาลชุดนี้ 100 เปอร์เซ็นต์ไม่ส่งเสริมการกระจายอำนาจ ปล่อยให้อยู่ในมือของข้าราชการประจำไปตีความกับท้องถิ่นกันเอง จากนี้ไป ผมคิดว่าการกระจายอำนาจขึ้นอยู่กับการเมือง ถ้ารัฐบาลทหารยังคงอยู่ หากสมมุติหลังเลือกตั้ง พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นรัฐบาลเลือกตั้ง ทหารเป็นแกนนำในคณะรัฐมนตรี (ครม.) คนอื่นเป็นแค่องค์ประกอบ ผมมองไม่เห็นอนาคตการกระจายอำนาจ พล.อ.ประยุทธ์เป็นคนดี แต่ว่าทหารเป็นใครก็ตามจะมองแต่เรื่องความมั่นคงของชาติ มองความสมานฉันท์ หากมองความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันเป็นเรื่องที่ดี ผมเข้าใจความรู้สึกถ้าบ้านเมืองต้องสงบ ไม่ทะเลาะกัน ต้องมีองค์กรส่วนกลางที่เข้มแข็ง"           เมื่อพูดถึงการกระจายอำนาจท้องถิ่น เรื่องที่เชื่อมโยงกันและน่าสนใจเป็นเรื่องของเมืองล่มสลายที่อาจารย์เคยวิจัยไว้           "ขณะนี้เรากำลังเข้าสู่เมืองล่มหลาย ทั่วโลกล่มสลายมาแล้ว 30-40 ปี ผมวิจัยพบ เช่น อำเภอโพธาราม (จังหวัดราชบุรี) กับอำเภอตาคลี (จังหวัดนครสวรรค์) เมืองพวกนี้ใหญ่มากตอนนี้เหลือนิดเดียว เนื่องด้วยเทคโนโลยีสร้างเมือง สร้างระบบการผลิต สร้างกิจการ เมื่อธุรกิจเปลี่ยนผันไปตามเทคโนโลยี เมืองเปลี่ยนไปด้วย อย่างอำเภอโพธาราม รถไฟบุกเบิกมาเปิดเมืองนี้ แต่ก่อนเป็นเมืองชายฝั่งแม่น้ำแม่กลอง พอรถไฟไปเมืองใหญ่ขึ้น กิจการรถไฟเปิดเมือง มาวันหนึ่งรถไฟไม่ได้ใช้ แต่ใช้รถยนต์วิ่งตามถนนที่ตัดเข้าไป คนจึงย้ายออกจากอำเภอโพธารามไปอยู่ริมถนน"           "ผมวิจัยตัวเมืองยะลา โตมาตั้งแต่ต้นปี 2500 รถไฟวิ่งเข้ามา มีการค้าเกิดขึ้น แม้รถไฟเปลี่ยนไปแต่เมืองนี้ไม่หยุดโต มาเจ๊งตอนปี 47 เกิดเหตุระเบิดทั้งคืน ประชากรลดลงมาอย่างแรง ปัจจุบันนิ่งแล้ว หลังปี 57 หยุดโทรม เริ่มมีคนกลับเข้ามาหากิน นายก (นครยะลา) เก่งมาก เมืองในโลกอย่างยะลาถือเป็นเมืองแอคซิเดนต์ (Accident) แต่เมืองส่วนมากโทรมด้วยการเปลี่ยนแปลงทางเทคโนโลยีการผลิต คนไทยไม่สนใจเรื่องนี้ ผมทำเรื่องนี้อยู่"           จะแก้ปัญหาได้อย่างไรกับเมืองท้องถิ่นที่ล่มสลาย           "เมื่อมองอนาคตของการกระจายอำนาจ รัฐบาลสนใจพัฒนาเมืองอยู่ในยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี เป็นความจริงที่ประเทศยกระดับเป็นไทยแลนด์ 4.0 ได้ ขับเคลื่อนด้วยสังคมเมือง เมืองดั้งเดิมสร้างนวัตกรรมไม่ได้ จะพัฒนาเศรษฐกิจต้องใช้นวัตกรรม เมืองสมัยใหม่ที่มีนวัตกรรมจะมีความทันสมัย ทั้งโลจิสติกส์ ความรู้การศึกษาของคน สิ่งอำนวยความสะดวก เรื่องการเงิน การเชื่อมต่อให้ทุนทำวิจัย ต้องเชื่อมกันครบ ต้องใช้คนอายุน้อยทำ"           "เมืองของเราส่วนใหญ่ โดยเฉพาะเมืองต่างจังหวัดเป็นเมืองคนแก่ รุ่นใหม่ออกไปทำงานในเมืองใหญ่ อย่างเทคโนโลยีอุตสาหกรรมยุคเดิม ที่รับคนงานครั้งละ 3-4 พันคนเห็นแถวลาดกระบัง ในอนาคตจะล้าสมัย ถ้าพูดถึงเมืองใหม่ต้องสร้างเทคโนโลยีขึ้นใหม่ เป็นขนาดกลาง เล็ก หรือไม่ใหญ่ เพื่อจะขายสินค้าในชุมชนเป็นหลักและขายข้างนอกเมื่อมีแบรนด์เอง ต้องตั้งไข่จากเศรษฐกิจชุมชนผลิตขายในเมือง"   "รัฐบาลต้องยอมรับความจริง ปัญหาคือยังใช้วิธีแบบทำเอง พอคิดเมืองแบบนี้เหมาะทำอีสต์คอร์ริดอร์ ทำเมืองใหม่ แล้วไปทำเมืองชายแดนแม่สอด หลายจังหวัดสัก 14-15 เมือง แต่รัฐบาลส่งหน่วยงานลงไปทำเอง ท้องถิ่นไม่ได้รับประโยชน์ ใครจะบริหาร"           โยงว่ารัฐบาลไม่ยอมกระจายอำนาจออกไป           "ใช่ รัฐบาลสร้างเมืองแบบไม่กระจายอำนาจ ส่งคนเข้าไปทำแทนที่จะให้ท้องถิ่นทำ รัฐบาลมีบทบาทสร้างเมืองใหม่ ทำถนน สนามบินเอง เอาเอกชนมาลงทุน พอสร้างเสร็จคนที่อยู่ต้องบริหารจัดการ ทุกประเทศทำอย่างนี้ แต่รัฐบาลไม่ได้ทำแบบนี้ ไม่ได้คิดด้วยซ้ำว่าจะให้ใครไปบริหาร ตั้งแต่ปี 2504 รัฐบาลทุกชุดทำแบบนี้ตลอด ถ้าคุณถามว่าทำไมไม่เปลี่ยน รัฐบาลท่องอยู่คำเดียว ความมั่นคงแห่งชาติ ถ้าทำแบบอื่นจะไม่มั่นคง คุมไม่ได้ ถึงต้องทำเอง แต่ว่าถ้าเมืองไทยมีเมืองที่เป็นเมืองมหานคร 30 กว่าแห่ง เมืองขนาดกลาง 1,200 แห่ง เมืองขนาดเล็กที่เหลือยังไม่ต้องพูดถึง ผมมีความเห็นว่า นโยบายยุทธศาสตร์ชาติทิศทางดี รัฐบาลยังไม่สายที่จะคิดใหม่ การสร้างเมืองในอนาคตให้เป็นเมืองทันสมัยแบบไทยแลนด์ 4.0 คือเมืองที่เด็กในเมืองจะไม่ย้ายไป จะสร้างเมืองตัวเอง รัฐบาลกลางต้องช่วยอยู่แล้ว สร้างโครงสร้างอินฟราสตรัคเจอร์ในพื้นที่ เมื่อเอาทุกอย่างไปใส่แล้วก็อย่าไปเป็น เจ้าของบ้าน"           อยากให้มองทิศทางการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในอีก 10-20 ปีข้างหน้า ควรเดินไปทิศทางไหนแล้วจะอยู่รอด           "รัฐบาลชุดนี้มีสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เป็นข้าราชการเป็นหลัก ใน ครม.ก็มีแต่อดีตข้าราชการทั้งนั้น มองเป็นรัฐบาลข้าราชการ รัฐบาลชุดนี้ไม่ชอบใช้คำว่ากระจายอำนาจ เป็นคำที่ไม่เพราะ (หัวเราะ) เขาใช้คำอื่นแทน คือ การพัฒนาเมือง การพัฒนาเศรษฐกิจของเมืองให้เป็นกลไกในการขับเคลื่อนไทยแลนด์ 4.0 ในยุทธศาสตร์ชาติเขียนแต่เรื่องพัฒนาเมือง เมื่อทำเมืองเสร็จต้องกระจายอำนาจ ผมไม่แน่ใจว่ารัฐบาลคิดหรือเปล่า แต่ผมว่ายัง"           "ที่ผ่านมา รัฐบาลเห็นเมืองไหนเข้าตาก็หยิบมาพัฒนาใหม่ ตั้งแต่สมัยรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ รวมถึงรัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร กะว่าโตแล้วเมืองข้างๆ ต้องโตไปด้วย ถ้าพูดถึงกรุงเทพฯวันนี้ ตรงไหนที่รถไฟฟ้าไปไม่ถึง หมู่บ้านจัดสรรจะเป็นเมืองร้าง บ้านซื้อแล้วไม่มีคนอยู่เยอะมากขึ้น รัฐบาลถ้าทำแบบนี้ต้องทิ้งเมืองขนาดกลาง เมืองเล็กให้เป็นเมืองร้างในอนาคต ผมทำเรื่องเมืองที่กำลังเสื่อมถอย เริ่มทำสัก 2 ปีที่แล้ว ยังไม่มีใครทำมาก่อน ถ้าผมทำเพิ่มจะเจออีกเยอะในเมืองไทยนี่แหละ และยังไม่มีนโยบายของรัฐมาแก้ปัญหานี้"