เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 7 : หน้าที่หลักองค์กรกลาง

เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 7 : หน้าที่หลักองค์กรกลาง

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๖๐

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           สภาพการบริหารท้องถิ่น 14-18 ปีที่ผ่านมา           รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 มาตรา 251 บัญญัติว่า "การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติซึ่งต้องใช้ระบบคุณธรรมและต้องคำนึงถึงความเหมาะสมและความจำเป็นของแต่ละท้องถิ่นและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ การจัดให้มีมาตรฐานที่สอดคล้องกันเพื่อให้สามารถพัฒนาร่วมกันหรือการสับเปลี่ยนบุคลากรระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันได้"           "องค์กรกลางการบริหารงานบุคคล"(Central Personnel Agency) เป็นประเด็นสำคัญที่สุดใน "การบริหารงานบุคคล"(Public Personnel Management) ตามศัพท์เดิม หรือ "การบริหารทรัพยากรบุคคล"(Public Human Resource Management - PHRM) ตามศัพท์ใหม่ โดยไม่จำเป็นต้องไปออกแบบองค์กรให้ยุ่งยากซับซ้อน เพียงแต่นำหลักสากลที่อารยประเทศได้ดำเนินการมาปรับใช้ แต่สำหรับประเทศไทยปรากฏว่ายังไม่สอดคล้องกับบริบทของสังคมไทยนักเพราะมีการออกแบบ "องค์กรกลาง" ให้มีหลายองค์กรหลายชั้น หลายแบบหลายประเภท แยกแยะแตกต่างกันไปตามประเภทของ"บุคลากรรัฐ" ทำให้เกิดความสับสนซับซ้อนโดยเฉพาะการเทียบโอนเพื่อหามาตรฐานแถมยังเกิด "มาตรฐานที่แตกต่าง" (Double Standard) หรือ "มาตรฐานที่แปลกแยก"ขึ้นอีกต่างหาก ที่ขัดกับหลักความเป็นปัจเจกชน (Individual or Private) ของบรรดาบุคลากรของรัฐ หรือข้าราชการ ในเรื่อง "ระบบคุณธรรม" โดยเฉพาะ "ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" ที่ "การปกครองส่วนท้องถิ่น" ที่มีบริบทเป็น "การเมือง" (Politics) ที่ "ผู้บริหารท้องถิ่น" ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.) เป็นผู้มีอำนาจสิทธิขาดในการบริหารงาน ในปี 2546 มีการแก้กฎหมายเปลี่ยนแปลงรูปแบบ อปท. มาเป็นรูปแบบ "การบริหารงานที่ผู้บริหารมีอำนาจมาก" (Strong Executive or Strong Mayor) ทั้งหมดทุกรูปแบบ คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.)รวมเมืองพัทยา และกรุงเทพมหานครด้วยเป็นรูปแบบการบริหารงาน อปท. ที่ให้อำนาจนายก มากเหนือกว่าฝ่ายสภาฯ แถมมีการออกแบบระบบการบริหารงานบุคคลตามพ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นพ.ศ.2542 ให้อำนาจเด็ดขาดในการบริหารงานบุคคลไว้แก่นายก อปท. เป็นทุนอีกด้วยทำให้ระบบบริหารงานบุคคลท้องถิ่นกะปลกกะเปลี้ยเสียศูนย์ ขาดมาตรฐานเสื่อมลงไปเรื่อยๆ โดยเฉพาะ "หลักคุณธรรม" (Merit System) ดังที่ได้ปรากฏตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา 14-18 ปีเห็นชัดว่าเป็นเช่นนั้นจริง           ความเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่นหายไป           คำว่า "ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" มีบัญญัติให้ความหมายไว้ประปราย ไว้ใน (1)มาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2500 และ(2) มาตรา 3 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ.2539 และในที่สุด ได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 มาตรา 250 วรรคท้าย           จากถ้อยคำ "การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น" เป็นประเด็นว่า เหตุใดกฎหมายบริหารงานบุคคลท้องถิ่นจึงไม่บัญญัติชื่อว่า"กฎหมายระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น" ที่ล้อมาจากกฎหมายข้าราชการพลเรือน หรือข้าราชการประเภทอื่น อาทิ กฎหมาย บุคคลของตำรวจ มหาวิทยาลัย ครู อัยการ ศาลหรือแม้แต่กรุงเทพมหานครที่เป็นท้องถิ่นด้วย           กัน (เพียงแต่เป็น อปท.รูปแบบพิเศษเท่านั้น)ถือเป็นการขีดคั่น "แบ่งแยก" เพียงแค่คำเรียกชื่อก็ยังแตกต่าง นอกจากนี้พัฒนาการแก้ไขกฎหมายบุคคลท้องถิ่นยังล่าช้ากว่าข้าราชการประเภทอื่นๆ ไปหลายช่วงตัว เมื่อเปรียบเทียบประเภทข้าราชการที่ใกล้เคียงกัน คือ ข้าราชการกรุงเทพมหานคร (กทม.) ที่มีการตรากฎหมายใหม่ ให้มีองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรม(ก.พ.ค.) เสร็จในปี พ.ศ.2554 แล้ว           หน้าที่หลักขององค์การกลางการบริหารงานบุคคล (Central Personnel Agency)           หน้าที่หลักขององค์การกลางการบริหารงานบุคคล ก็คือ "การรักษามาตรฐานการบริหารงานบุคคล" นั่นเอง โดยมีองค์กรกลางในการบริหารงานบุคคล "ระดับชาติ" ที่สำคัญอยู่ใน 3 ประเภท คือ          (1) คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนเรียกชื่อย่อว่า "ก.พ." จัดตั้งขึ้นโดย พ.ร.บ.คณะกรรมการรักษาพระราชบัญญัติ พ.ศ.2472 เดิมเรียกว่า ก.ร.พ. เปลี่ยนเป็นคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2476 ปัจจุบันคือ พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551          (2) คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการเรียกชื่อย่อว่า "ก.พ.ร." จัดตั้งขึ้นโดย พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน(ฉบับที่ 5) พ.ศ.2545 และ          (3) คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมเรียกชื่อย่อว่า "ก.พ.ค."           จัดตั้งขึ้นโดย พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2551 ซึ่งทั้ง 3 องค์กรถือเป็นรูปแบบสำเร็จของการบริหารงานทรัพยากรบุคคลภาครัฐทุกองค์กร           ผลการศึกษาการบริหารงานบุคคลของ14 ประเทศ (2547) คือ สหรัฐอเมริกา อังกฤษแคนาดา ออสเตรเลีย สาธารณรัฐแอฟริกาใต้สาธารณรัฐเกาหลี สาธารณรัฐสิงคโปร์ เขตบริหารพิเศษฮ่องกง สาธารณรัฐอินเดีย สาธารณรัฐประชาชนบังกลาเทศ สาธารณรัฐฟิลิปปินส์ สาธารณรัฐอินโดนีเซีย สรุปบทบาทหน้าที่ขององค์กรกลางบริหารงานบุคคลของประเทศต่างๆ รวม 7 ประการ คือ          (1) การวางกฎ ระเบียบ แนวปฏิบัติให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน          (2) ติดตาม เฝ้าระวัง ให้มีการปฏิบัติตามกฎระเบียบดังกล่าว          (3) ทำหน้าที่คัดสรร คัดเลือก และบรรจุคนที่มีความสามารถให้ภาครัฐโดยวิธีการที่มีคุณภาพและมาตรฐาน          (4) ดูแล รักษาระบบคุณธรรม และความเป็นธรรมในการบริหารงานบุคคลในทุกขั้นตอน รวมถึงการดูแลเรื่องวินัยและการร้องทุกข์ อุทธรณ์ เป็นต้น          (5) วางระบบ และวิธีการพัฒนาบุคคลในภาครัฐ          (6) ศึกษาและวิจัยปัญหาภายในระบบบริหารบุคคลในภาครัฐเพื่อให้เกิดการปรับปรุงและพัฒนาระบบต่อไปอย่างสร้างสรรค์          (7) ทำหน้าที่สะท้อนความคิดเห็นและปัญหาอุปสรรคของบุคลากรในภาครัฐต่อสังคมและโดยเฉพาะต่อฝ่ายการ   เมืองที่บริหารประเทศ           นอกจากนี้ ในการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นนั้น ในต่างประเทศก็จะมีองค์กรกลางบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นเอง ที่มิใช่องค์กรที่มาจากข้าราชการส่วนกลาง โดยยึดหลักการบริหารงานบุคคลที่ค่อนข้างเคร่งครัดเรื่องการเปลี่ยนถ่ายงาน ว่าจะไม่อนุญาตให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นเปลี่ยนงานบ่อย แม้แต่ในหน่วยงานภายในขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเองก็ตาม โดยมีเป้าหมายสำคัญเน้นความเป็นมืออาชีพแก่ข้าราชการส่วนท้องถิ่น           ตัวอย่างประเทศเยอรมนี (ปี 2005) มีการปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์การพัฒนาให้เหมาะสมกับระบบการบริหารราชการ โดยหน่วยงานร่วมบริหารในระดับท้องถิ่นของภาครัฐ ตามยุทธศาสตร์การบริหารทรัพยากรบุคคลแบบใหม่ที่เรียกว่า "New Steering Model" เป็นรูปแบบการบริหารชัดเจนที่เกิดจากความต้องการของผู้รับบริการคือประชาชนอย่างแท้จริง มีความยืดหยุ่นของการจัดการทรัพยากรทางการบริหาร และมีเส้นแบ่งในการตรวจสอบได้อย่างชัดเจน จากรูปแบบการบริหารงานดังกล่าว ไม่ว่าจะเป็นระดับส่วนกลางหรือระดับท้องถิ่นต่างก็ต้องการพื้นฐานของการตกลงเป้าหมายร่วมกันและร่วมมือกันในทิศทางที่กำหนดไว้ โดยมีกระบวนการแก้ไขให้ถูกต้อง (Corrective action) เมื่อไม่บรรลุเป้าหมาย หรือเมื่อผลลัพธ์ที่ออกมาไม่ได้ตรงตามเป้าหมายที่ตั้งไว้           ย้อนเทียบระหว่างองค์กรกลางบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นกับของข้าราชการพลเรือนและข้าราชการกรุงเทพมหานคร           เนื่องจากองค์กรกลางบริหารงานบุคคลโดยมีกลุ่มข้าราชการ หรือบุคลากรของรัฐที่แตกต่างกัน ย่อมมีโครงสร้างรูปแบบที่แตกต่างกัน อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาว่า"องค์กรกลางบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น"ควรจะมีโครงสร้างองค์ประกอบหรือรูปแบบอย่างไร ก็ปรากฏว่าสามารถเทียบเคียงได้กับ"องค์กรกลางบริหารงานบุคคลของข้าราชการพลเรือนและของข้าราชการกรุงเทพมหานคร"           ขอยกตัวอย่างข้อสังเกตบางประการอาทิ          (1) องค์กรกลางบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นนั้น ใช้บุคลากรบริหารองค์กรจาก "ข้าราชการส่วนกลาง และข้าราชการส่วนภูมิภาค" ซึ่งไม่ถูกต้องตามหลัก "ความมีส่วนได้เสีย" ไม่ว่าจะพิจารณาในแง่มุมใด โดยเฉพาะความสำนึกในความเป็นเจ้าของในองค์กร (Organization Commitment) เพราะมิได้เป็นคนในองค์กรนั้น และไม่มีส่วนได้เสียในการบริหารงานบุคคลนั้นๆ แต่อย่างใด          (2) ในสัดส่วนบุคลากรในองค์กรกลางบริหารงานบุคคลพบว่า ข้าราชการส่วนท้องถิ่นมีเอกลักษณ์เฉพาะที่แตกต่างจากข้าราชการพลเรือนโดยทั่วไป เพราะมีการเมืองเข้ามาผสมโรงอยู่มากไม่เหมือนราชการส่วนกลางที่อำนาจในการบริหารงานบุคคลจะสิ้นสุดที่ฝ่ายประจำเกือบทั้งหมด ยกเว้นฝ่ายประจำระดับสูงเพียงไม่กี่ตำแหน่ง          (3) คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน หรือ ก.พ. (Civil Service CommissionCSC) ใช้รูปแบบคณะกรรมการอิสระ ที่เรียกตามศัพท์ดังเดิมว่า "Commission" ที่เน้นไปในความหมายว่าเป็น "คณะกรรมการอิสระ" ที่เน้นความเป็นอิสระจากผู้แต่งตั้ง ที่ยึดหลัก "ความไม่มีส่วนได้เสีย" (Impartiality)เป็นสำคัญ โดยมีกลไกคุ้มครองความเป็นอิสระในการใช้ดุลพินิจเพื่อให้องค์กรสามารถใช้ดุลพินิจได้อย่างเป็นอิสระ ปราศจากการครอบงำจากรัฐบาล หรืออื่นใด เพราะในการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรกลางในการบริหารงานบุคคลเหล่านี้ส่วนใหญ่มักเป็น "อำนาจดุลพินิจ" (Discretion) ที่ศาลปกครองไม่สามารถเข้าไปก้าวล่วงการใช้อำนาจดุลพินิจได้ตรวจได้เฉพาะความ "ชอบ" ของการใช้ดุลพินิจเท่านั้น เหมือนดังเช่น องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ อาทิ ป.ป.ช., กกต. เป็นต้น แต่เมื่อมาแยกตั้งเป็น องค์กรบริการงานบุคคลต่างหาก เช่น องค์กรกลางบริหารงานบุคคลข้าราชการกรุงเทพมหานคร" หรือที่เรียกว่า"คณะกรรมการข้าราชการกรุงเทพมหานครและบุคลากรกรุงเทพมหานคร" เรียกโดยย่อว่า "ก.ก." หรือ องค์กรกลางบริหารงานบุคคลของข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่น ทั้ง อบจ.เทศบาล และ อบต. กลับมีการใช้คำทับศัพท์ภาษาอังกฤษว่า "Committee" หรือเพียงแค่ "Board" ที่หมายถึง "คณะกรรมการ"ธรรมดาๆ มิใช่คณะกรรมการอิสระ (Com mission) ตามที่ ก.พ. ใช้แต่อย่างใด           แม้ว่า กฎหมายบริหารงานบุคคลท้องถิ่นนั้นได้จำลองลอกแบบมาจากกฎหมายของข้าราชการพลเรือน ที่มีบริบทของข้าราชการที่แตกต่างกัน กล่าวคือ "ท้องถิ่น" (อปท.) มีลักษณะเป็นการเมืองที่มีนักการเมืองท้องถิ่นเป็นผู้แทนหรือตัวแทนของ อปท. มีหน้าที่บริหารนโยบายงาน อปท. รวมทั้งงานการบริหารบุคคลด้วย ที่รับผิดชอบต่อประชาชนโดยตรงต่างจากข้าราชการพลเรือนที่อำนาจในการบริหารงานบุคคลสิ้นสุดที่หัวหน้าฝ่ายประจำคือปลัดกระทรวง หรืออธิบดีเท่านั้น และท้องถิ่น อปท. ทั่วไป ก็มีลักษณะที่แตกต่างจากกรุงเทพมหานครที่เป็น "การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ" ฉะนั้น การเทียบโครงสร้างองค์ประกอบของคณะกรรมการบริหารงานบุคคลกลางจึงแตกต่างกันไป ที่ไม่สามารถนำมาเปรียบเทียบหรือเทียบเคียงกันได้ทุกประการ และไม่แน่ใจว่า แนวคิดการจัดองค์การแบบหน่วยงานอิสระ (Autonomous Organi zations) ในการบริหารราชการที่ยืดหยุ่น เน้นความเป็นอิสระ ตามรูปแบบกระจายอำนาจการบริหารงานส่วนกลางเพื่อให้ไปคุมยุทธศาสตร์การบริหารงานตามกฎหมายยุทธศาสตร์ชาติจะสามารถนำมาใช้ในองค์กรกลางบริหารงานบุคคลโดยเฉพา "ท้องถิ่น" ได้เพียงใดหรือไม่ โดยเฉพาะ "ภารกิจในการรักษามาตรฐานงานบริหารงานบุคคลท้องถิ่นให้เป็นไปตามระบบคุณธรรมอย่างมีมาตรฐาน"           ฉะนั้น หากวกมาดูองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรมก็จะพบความแตกต่างในการบริหารงานที่ท้องถิ่นมีเนื้อการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องมาก จึงมีผลต่อองค์ประกอบของคณะกรรมการกลางบริหารงานบุคคลในการพิทักษ์ระบบคุณธรรมอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ผู้เขียนจงใจขอชี้แยกแยะสิ่งเล็กๆ น้อยๆ ที่ไม่ใคร่มีผู้ใดสังเกตหรือพูดถึงกันนัก เพราะดูแล้วพบว่า ร่างพ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นพ.ศ..... ฉบับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นที่กำลังรับฟังความคิดเห็นอยู่ในปัจจุบัน เพิ่งได้ผ่านความเห็นของ "คณะกรรมการพิจารณาร่างกฎหมายของกระทรวงมหาดไทย คณะที่1" ครั้งที่ 7/2560 เมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน2560 โดยพบความบกพร่องของร่างกฎหมายดังกล่าวในสิ่งที่ "อาจไม่เป็นสาระ" แต่"อาจเป็นสาระ" ขึ้นมาก็ได้