บทความพิเศษ: ประเด็นร่างพรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 2 : ปัญหาเดิม

บทความพิเศษ: ประเด็นร่างพรบ.บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 2 : ปัญหาเดิม

สยามรัฐ ฉบับวันที่ ๑๖ พฤศจิกายน ๒๕๖๐

ทีมวิชาการสมาคมพนักงาน           เทศบาลแห่งประเทศไทย           ตอนที่แล้วเปิดประเด็นว่า ปริมาณจำนวนบุคลากรส่วนท้องถิ่นที่รวมนักการเมืองท้องถิ่นมีจำนวนกว่าห้าแสนคน แยกเป็นข้าราชการและลูกจ้างกว่าสี่แสนคน ซึ่งมีจำนวนที่พอๆ กับจำนวนข้าราชการพลเรือนสามัญทั้งประเทศ นี่คือจุดสำคัญของท้องถิ่น ไม่ว่าไทยจะไปลอกแบบการปกครองท้องถิ่นมาจากที่ใดทั้งอเมริกา อังกฤษ ญี่ปุ่น หรือฝรั่งเศส ก็ตาม "ปัจจัยเรื่องประสิทธิภาพการบริหารจัดการ" ที่ผูกติดกับ"บุคลากร" จึงเป็นสิ่งสำคัญ การยึดหลักประสิทธิภาพที่ "เป้าหมายของความสำเร็จ" ในการจัดทำบริการสาธารณะ (Public Service)ทำให้ญี่ปุ่นมีการควบรวม (Amalgamation or Merging) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ลดจำนวนลงมาก แต่ในทางกลับกันจำนวนบุคลากรท้องถิ่นมีจำนวนที่ผกผันมากขึ้นในอัตราสูงถึง 6 ล้านคน ขณะที่ข้าราชการส่วนกลางเพียง 2 แสนเศษ ส่วนฝรั่งเศสจำนวน อปท.เท่าเดิม ไม่มียุบเลิก แต่ทั้งญี่ปุ่นและฝรั่งเศสมีเหมือนกันคือ ภารกิจ อปท.ยิ่งก้าวหน้าโตขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งจำนวนข้าราชการลูกจ้างท้องถิ่นไม่ลดจำนวนมีแต่เพิ่ม แต่ส่วนกลางคงเดิม มีข้อสังเกตว่าราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาคไทยเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการภารกิจของท้องถิ่นด้วยและไม่มีการถ่ายโอนภารกิจ เหมือนมา "คั่นอยู่ตรงกลาง" แถมมีการบังคับบัญชาสั่งการ อปท. ด้วย แม้จะบอกว่าเป็น "การกำกับดูแล" ในอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายก็ตาม ในที่นี้ ผู้เขียนขอประมวลนำเสนอข้อเท็จจริงจากแหล่งข้อมูลต่างๆ เพื่อประโยชน์ในการวิเคราะห์วิพากษ์วิจารณ์ในภาพรวม           ปัญหาบุคคลท้องถิ่นแบบเดิมๆ           ในสภาพปัญหาบุคคลท้องถิ่นนั้น นับตั้งแต่การบังคับใช้ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 เมื่อ 30 พฤศจิกายน 2542 เป็นต้นมา จนถึงปัจจุบัน ว่ากันว่าการแก้ไขปัญหาการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นได้ล้มลุกคลุกคลานมาตลอด การตราร่างกฎหมายบริหารงานบุคคลท้องถิ่นฉบับใหม่ตามรัฐธรรมนูญปี 2550 ไม่เป็นผลสำเร็จไม่มีการคืบหน้า จนกระทั่งมาถึงยุค คสช. จึงทำให้ไม่สามารถแก้ไขปัญหาบริหารงานบุคคลท้องถิ่นได้มาตั้งแต่ปี 2550 - 2559 รวม 9 ปี แม้ว่าสภาพปัญหาทั้งหลายก็เป็นปัญหาเดิมที่ค่อยๆวิวัฒนาการซับซ้อนขึ้นตามระยะเวลาและความซับซ้อนของระเบียบ กฎหมายที่มาควบคุมกำกับดูแล กลับปรากฏว่า "กฎหมายบุคคลหลัก" มิได้รับการแก้ไขเปลี่ยนแปลงเลยตลอดเวลาร่วม 18 ปี ประมวลปัญหาการบริหารงานบุคคลฉบับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ได้แก่           (1) ด้านโครงสร้างคณะกรรมการ มีหลายคณะแยกเป็นแต่ละประเภทท้องถิ่นและระดับชั้น           (2) ด้านความเข้มแข็งของ ก.จังหวัด ไม่เป็นกลางไม่รู้ถ่องแท้ ไม่กล้าตัดสินใจ           (3) ด้านรูปแบบของมาตรฐานและหลักเกณฑ์มิได้กำหนดว่ามาตรฐานและหลักเกณฑ์มีและใช้บังคับนับตั้งแต่ ก.มีมติหรือวันที่ประธานลงนาม ทำให้เกิดปัญหาตีความ           (4) ด้านสถานภาพอบต./เทศบาลสถานภาพพนักงาน อบจ./กทม. สถานภาพเป็นข้าราชการ           (5) ด้านการโอน ต้องครบองค์ประกอบ คือ เจ้าตัวสมัครใจ ต้นทางและปลายทางยินดีรับโอน กรณีมีเหตุจำเป็นหรือขัดแย้งโอนย้ายไม่ได้           (6) ด้านเงื่อนไขภาระค่าใช้จ่าย การกำหนดให้ภาระค่าใช้จ่ายสูงกว่าร้อยละ 40 ไม่ได้มีผลกระทบต่อการโอน(ย้าย) และ ความก้าวหน้าในสายอาชีพ           (7)ด้านการกำกับดูแล บทบาทหน้าที่ของผู้กำกับดูแลไม่ชัดเจน ไม่มีสภาพบังคับ ระบุในกฎหมาย กรณีปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ (8) ด้านการถ่วงดุล อำนาจการตัดสินใจอยู่ภายใต้บุคคลคนเดียวอำนาจการพิจารณาลงโทษอุทธรณ์ร้องทุกข์อยู่ภายใต้องค์กรเดียว           18 ประเด็นคำถามครอบคลุมหรือยัง           เมื่อ 20 กันยายน 2560 ตามแบบสอบถามการสำรวจความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างความคิดเห็นร่างพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น พ.ศ. .... ฉบับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น โดยสำนักพัฒนาระบบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ส่วนมาตรฐานทั่วไปการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ได้แยกแยะประเด็นคำถามให้แสดงความคิดเห็นไว้รวม 18 ประเด็นคำถาม ได้แก่           (1) กำหนดให้ "ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" หมายถึง ข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด ข้าราชการเทศบาล ข้าราชการองค์การบริหารส่วนตำบล ข้าราชการกรุงเทพมหานคร และข้าราชการเมืองพัทยา           (2)การจัดระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่นเป็นไปเพื่อผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของท้องถิ่นและสอดคล้องกับการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ เพื่อประโยชน์แก่ประชาชนในท้องถิ่นและของรัฐ โดยต้องมีประสิทธิภาพความคุ้มค่าและระบบคุณธรรม           (3) กำหนดค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับเงินเดือน ค่าจ้าง และประโยชน์ตอบแทนอื่นของข้าราชการส่วนท้องถิ่นลูกจ้างหรือพนักงานจ้างจะสูงกว่าร้อยละ 40 ของงบประมาณรายจ่ายไม่ได้           (4) องค์กรบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นขององค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และเมืองพัทยา มีเพียงองค์กรเดียว คือ คณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.)           (5) องค์ประกอบของคณะกรรมการ ก.ถ.เป็นแบบไตรภาคี ประกอบด้วย ผู้แทนส่วนราชการ ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิ โดยให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นประธาน           (6) กำหนดให้ผู้ทรงคุณวุฒิจะต้องเป็นผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญ มีความเป็นกลาง และไม่มีส่วนได้เสียไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมในสัญญาที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นคู่สัญญาทั้งนี้ กรณีปรากฏว่าผู้ทรงคุณวุฒิมีความประพฤติเสื่อมเสีย ก.ถ. อาจมีมติให้พ้นจากตำแหน่งได้           (7) กำหนดให้สำนักงาน ก.ถ. สังกัดกระทรวงมหาดไทย           (8) ในระดับจังหวัด ให้มีคณะอนุกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นจังหวัด (อ.ก.ถ.จังหวัด)มีองค์ประกอบเป็นแบบไตรภาคี ประกอบด้วย ผู้แทนส่วนราชการ ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิ โดยให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธาน           (9) คุณสมบัติของกรรมการผู้แทนข้าราชการส่วนท้องถิ่น จะต้องดำรงตำแหน่งประเภทบริหารท้องถิ่น หรือประเภทอำนวยการท้องถิ่น ตั้งแต่ระดับกลางขึ้นไป โดยไม่จำเป็นต้องเป็นดำรงตำแหน่งปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น          (10) กำหนดให้ ก.ถ. มีอำนาจสอบแข่งขันเพื่อบรรจุบุคคลเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น          (11) กำหนดให้ก.ถ. มีอำนาจสอบคัดเลือก คัดเลือกตำแหน่งบริหารท้องถิ่น อำนวยการท้องถิ่น และสายงานบริหารสถานศึกษา          (12) กำหนดให้ ก.ถ. มีอำนาจในการโอนข้าราชการส่วนท้องถิ่นกรณีมีความขัดแย้งในพื้นที่ โดยมิต้องสมัครใจ          (13) นายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้มีอำนาจสั่งบรรจุแต่งตั้ง การย้าย การโอน การลงโทษทางวินัยและการให้ออกจากราชการหรือการอื่นใดเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล เว้นแต่การย้าย การเลื่อนระดับ และการเลื่อนขั้นเงินเดือน ให้เป็นอำนาจของผู้บริหารท้องถิ่นและปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังต่อไปนี้                (13.1) ผู้บริหารท้องถิ่นเป็นผู้มีอำนาจสำหรับข้าราชการส่วนท้องถิ่นสามัญตำแหน่งประเภทบริหารท้อง ถิ่นที่ดำรงตำแหน่งปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น                (13.2) ผู้บริหารท้องถิ่นเป็นผู้มีอำนาจสำหรับข้าราชการส่วนท้องถิ่นสามัญตำแหน่งประเภท บริหารท้องถิ่นที่ดำรงตำแหน่งรองปลัดองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่นตำแหน่งประเภทอำนวยการท้องถิ่น และตำแหน่งประเภทวิชาการระดับเชี่ยวชาญขึ้นไป ทั้งนี้ ตามที่ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสนอ                (13.3) ผู้บริหารท้องถิ่นเป็นผู้มีอำนาจสำหรับข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาที่ดำรงตำแหน่งผู้บริหารสถานศึกษาหรือตำแหน่งที่มีวิทยฐานะเชี่ยวชาญขึ้นไป ทั้งนี้ ตามที่ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสนอ                (13.4) ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้มีอำนาจสำหรับข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่ดำรงตำแหน่งอื่นนอกจากตำแหน่งตาม (13.1) (13.2) และ (13.3)           (14) นายกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้มีอำนาจสั่งบรรจุแต่งตั้ง การย้าย การโอน การลงโทษทางวินัยและการให้ออกจากราชการ หรือการอื่นใดเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล           (15) วินัยการรักษาวินัย และการดำเนินการทางวินัย บัญญัติ รายละเอียด ขั้นตอน วิธีการไว้ในพระราชบัญญัตินี้           (16) กำหนดให้มีคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมท้องถิ่น (ก.พ.ค.ท้องถิ่น) มีหน้าที่พิจารณาเรื่องอุทธรณ์ ร้องทุกข์ และพิทักษ์ ระบบคุณธรรมให้แก่ข้าราชการส่วนท้องถิ่น           (17) กำหนดอัตราส่วนของอัตรากำลังพนักงานจ้างตามภารกิจที่มีชื่อตำแหน่งซ้ำซ้อนกับข้าราชการส่วนท้องถิ่นจะต้องมีจำนวนไม่เกินร้อยละ 25 ของข้าราชการส่วนท้องถิ่น ในแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น           (18) กำหนดวาระการดำรงตำแหน่งปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้ดำรงตำแหน่งในแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่งไม่เกิน 4 ปี           บทวิเคราะห์ ประกอบการพิจารณา ร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ....           มีบทวิเคราะห์ที่น่าสนใจศึกษามาก โดย ดร.สุรพงษ์ มาลี สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (2554) ด้วยเป็นการวิเคราะห์ร่างพ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. .... ที่ผ่านคณะรัฐมนตรี (ครม.)เพื่อเตรียมเสนอสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ในสมัยนั้น เป็นร่างกฎหมายที่มีเค้าโครงส่วนใหญ่มาจากพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนพ.ศ.2551 โดยเฉพาะการจัดประเภทตำแหน่งใหม่ และกลไกการบริหารงานบุคคลอื่นๆ มีจุดเน้นประเด็นสำคัญของร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการส่วน ท้องถิ่น พ.ศ. .... ประกอบด้วย           (1) มีการวางหลักการในการจัดระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่นไว้อย่างชัดเจน           (2) มีการปรับปรุงบทบาทและอำนาจหน้าที่ขององค์กรกลางบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นระดับต่างๆ ให้มีความชัดเจนและกระชับมากขึ้น           (3) มีบทบัญญัติให้มีคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมท้องถิ่น (ก.พ.ถ.) ซึ่งถือเป็นกลไกใหม่ สำหรับรับประกันความเป็นธรรมในการบริหารงานบุคคล           (4) มีการปรับปรุงการจัดระบบตำแหน่งจากระบบ "ซี" ไปเป็นระบบ "กลุ่มประเภทตำแหน่ง"แต่ยังไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับระดับตำแหน่ง ทางก้าวหน้าและการให้ได้รับเงินเดือน           (5) มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการปรับปรุงระบบการสรรหาบรรจุ แต่งตั้ง และโอนย้าย ให้เป็นไปตามหลักการของระบบคุณธรรมมากขึ้น          (6) ยังไม่มีมาตรการในการพัฒนาประสิทธิภาพในการปฏิบัติราชการอย่างชัดเจน โดยเฉพาะการจัดการกับข้าราชการที่มีผลการปฏิบัติงานไม่อยู่ในระดับที่น่าพึงพอใจ          (7) มีการกำหนดให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นต้องรักษาคุณธรรมและจริยธรรมอย่างเคร่งครัด แต่มาตรการบังคับใช้ยังไม่มีความชัดเจน          (8) มีการกำหนดมาตรการคุ้มกันและจูงใจแก่ผู้ให้เบาะแสเกี่ยวกับการกระทำอันมิชอบ ซึ่งจะเป็นกลไกในการสร้างระบบการปกครองส่วนท้องถิ่นที่ใสสะอาด          (9) ยังไม่มีบทบัญญัติที่ให้การรับรองสิทธิและเสรีภาพในการรวมกลุ่มของข้าราชการส่วนท้องถิ่นให้เป็นไปตามมาตรา 64 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550           เวทีสัมมนาร่างพ.ร.บ.การบริหารงานบุคคลองค์กรบริหารท้องถิ่นพ.ศ. .... (ฉบับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย)           เมื่อ 29 มิถุนายน 2559 โดย สำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ถือเป็นการวิพากษ์วิจารณ์ความเห็นต่อสาธารณะที่น่าสนใจมากนับตั้งแต่การปฏิรูปประเทศของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) วันที่22 พฤษภาคม 2557 เป็นต้นมา สรุปความเห็นของ ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ ได้วิพากษ์สาระของกฎหมายบริหารงานบุคคลจากประสบการณ์ที่เข้าไปมีส่วนร่วมในการร่างกฎหมายการปฏิรูปประเทศ ในประเด็น ดังนี้          (1) ให้มีคณะกรรมการส่งเสริมการบริหารท้องถิ่นแห่งชาติ          (2) ให้มีกฎหมายว่าด้วยแผนกระจายอำนาจท้องถิ่น เพื่อกำหนดจำแนกภารกิจ วงเงินที่ถ่ายโอน สิ่งใดที่ทำได้จริงและถ่ายโอนได้          (3) พัฒนาสมรรถนะท้องถิ่นจำนวนเขตพื้นที่โดยคำนึงประสิทธิภาพ ประเด็นสำคัญคือ เกณฑ์ที่เหมาะสมในการบริหารเพื่อให้ท้องถิ่นมีความเหมาะสมและมีประสิทธิภาพ ซึ่งอาจมีร่างกฎหมายยุบรวมท้องถิ่น          (4) เรื่องหลักการกำกับดูแล          (5) เรื่องรายได้จากภาษีแหล่งรายได้          (6) การพัฒนาให้เป็นข้าราชการท้องถิ่นหรือลูกจ้าง ที่โอนย้ายได้มีองค์กรกลางองค์กรเดียว มีการกำหนดมาตรฐานและให้มีคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมตามที่กฎหมายบัญญัติ จากเดิมที่มีคณะกรรมการบริหารงานบุคคล (หรือ ก.) หลายระดับ ก็ควรปรับเปลี่ยนให้คงเหลือเพียงองค์กรกลางบริหารงานบุคคล สองระดับ คือระดับชาติ และระดับจังหวัด โดยคำนึงดุลยภาพระหว่างฝ่ายประจำและฝ่ายนโยบายท้องถิ่น เพราะจะนำไปสู่ปัญหาการนำนโยบายไปสู่ปฏิบัติ หากจัดการไม่ลงตัวปัญหาเหล่านี้จะกระจายไปถึงกว่า 8,000 หน่วยการปกครองท้องถิ่นโดยประมาณ           นอกจากนี้ เมื่อ 14 กันยายน 2560 ในการรับฟังความคิดเห็นต่อร่างกฎหมายด้านการปกครองท้องถิ่น โดย กมธ.การปกครองท้องถิ่น สนช.หัวข้อ "ย้อนรอย 20 ปี กระจายอำนาจ : วันวานยังหวานอยู่ (ไหม?)" ถือเป็นเวทีการถกประเด็น "ปัญหาการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น" ที่สำคัญน่าสนใจมากเวทีหนึ่ง ขอยกไปต่อตอนต่อไป