บทความพิเศษ: จับกระแสท้องถิ่นสุดท้าย 2560 ตอนที่ 9: การควบรวมและการเลือกตั้งท้องถิ่น

บทความพิเศษ: จับกระแสท้องถิ่นสุดท้าย 2560 ตอนที่ 9: การควบรวมและการเลือกตั้งท้องถิ่น

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๑๒ ตุลาคม ๒๕๖๐

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           การแช่แข็งการเลือกตั้งท้องถิ่นและการสรรหาสมาชิกสภาท้องถิ่น           มีการวิพากษ์ เล่าขาน โต้เถียง ดึงดันกันมานานพอสมควรนับได้ 3 ปีขาดตัว นับตั้งแต่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)เข้ามาบริหารประเทศ ขอเล่าอย่างสรุป เริ่มต้นจากการแช่แข็งการเลือกตั้งท้องถิ่น โดยคสช.ประกาศงดการจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (สถ.หรือผถ.) ที่ครบวาระหรือพ้นจากตำแหน่งตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) จนกว่าจะมีประกาศเปลี่ยนแปลง ตั้งแต่วันที่ 22 กรกฎาคม 2557 เป็นต้นไป ในการทดลองรอบแรก ให้ปลัด อปท.ปฏิบัติหน้าที่นายก อปท. และให้มีการคัดเลือก (สรรหา) บุคคลที่มีความรู้และความสามารถเข้ามาปฏิบัติหน้าที่"สมาชิกสภาท้องถิ่น" แต่ผลปรากฏออกมาค่อนข้างไม่ถูกใจเพราะพบว่ายังมีพฤติกรรมแบบเดิมๆ ในการคัดสรรสภาท้องถิ่นที่ทำเป็นขั้นตอนยุ่งๆ เข้าไว้ สุดท้ายก็ไม่พ้นระบบพรรคพวก ระบบอุปถัมภ์ชี้นำ อาทิ สมาชิกคัดเลือกที่มาจากเครือข่ายคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.)หรือ จากอำเภอ จังหวัด เป็นต้น เพราะไปกำหนดคุณสมบัติบุคคลที่จะเข้ารับการสรรหาด้วยมาตรฐานที่สูงกว่าปกติ ไม่สอดคล้องกับ "บ้านนอก" ได้แก่ บุคคลนั้นต้องเคยเป็น "ข้าราชการในระดับชำนาญการพิเศษหรือระดับ 8" หรือเป็นบุคคลในเขตจังหวัดที่เป็นประธานหรือหัวหน้าองค์กรภาคเอกชนหรือภาคประชาชน (เป็นตัวแทนองค์กรภาคเอกชนหรือภาคประชาชนในพื้นที่จังหวัด) อปท. หลายแห่งจึงได้ "สมาชิกสภาท้องถิ่น" คนใหม่ที่มีที่มาแปลกๆ (ในเขตจังหวัด) เพราะเกือบทั้งหมดไม่มีบุคคลในท้องถิ่นนั้นได้รับการสรรหาเข้ามาดำรงตำแหน่งเลย ฉะนั้น ชั่วระยะเวลาเพียงประมาณ 4-5 เดือน ชุดเครื่องแบบใหม่ที่ตัดมาก็ยังใหม่ๆอยู่เลย ก็ถูกยกเลิกเสียแล้ว สมาชิกสภา อปท.หน้าใหม่ดังกล่าว ยังไม่ได้ทำงานเลยก็พ้นจากตำแหน่งไป           คสช. ได้ยกเลิกประกาศดังกล่าวด้วยคำสั่ง คสช. ลงวันที่ 25 ธันวาคม 2557 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2558 เป็นต้นไป โดยให้สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นเดิมที่หมดวาระกลับเข้ามาดำรงตำแหน่งใหม่เป็นการชั่วคราว นับจากวันนั้นมาถึงปัจจุบัน กาลเวลาก็ได้ล่วงเลยมาร่วม2 ปี 9 เดือนแล้ว ยังไม่มีท่าทีว่าการปฏิบัติหน้าที่เป็นการชั่วคราวของสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นจะสิ้นสุดหรือยกเลิกเมื่อใด นอกจากนี้ประมาณเดือนเมษายน พฤษภาคม 2561 สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งก็จะหมดวาระครบทุกแห่ง เพราะครบสี่ปีที่ คสช.ให้แช่แข็งการเลือกตั้งท้องถิ่น           โรดแมปการเลือกตั้งท้องถิ่นที่เดาไม่ออก           มีการถามไถ่ถึงวันเลือกตั้งท้องถิ่นทั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่นเพราะหลายฝ่ายอยากให้มีการ "ปลดล็อก"การปฏิบัติหน้าที่ชั่วคราวของทั้งสมาชิกสภาและ ผู้บริหารท้องถิ่นคนสเดิมที่หมดวาระ ซึ่งก็คือ การปลดล็อกการแช่แข็งการเลือกตั้งด้วย ไม่ว่าการเลือกตั้งท้องถิ่นจะมีขึ้นก่อนการเลือกตั้งหรือหลังการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ก็ตาม ลองย้อนมาดูห้วงเวลาในการตรากฎหมายท้องถิ่น           นับตั้งแต่วันที่ 22 สิงหาคม 2559 "สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ" (สปท.)ได้มีมติเห็นชอบในร่างกฎหมายท้องถิ่น 2 ฉบับคือ (1) ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ (2) ร่าง พ.ร.บ.ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมีสาระสำคัญให้มีการยกฐานะ อบต.เป็นเทศบาลตำบล และ การควบรวม อปท.ที่เล็กๆ เข้าด้วยกัน กาลเวลาไวเหมือนโกหกผ่านพ้นไปกว่า 1 ปีแล้ว ยังไม่ปรากฏว่าสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) จะพิจารณาร่างกฎหมายทั้งสองฉบับให้แล้วเสร็จโดยเร็วด้วยติดเงื่อนไนมาตรา 77 และ มาตรา 249 แห่งรัฐธรรมนูญราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560           จาก 2 มาตราดังกล่าว ทำให้มีการนำร่างกฎหมายท้องถิ่นทั้ง 2 ฉบับไปรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง ทั้งๆ ที่สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และ สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ได้ผ่านกระบวนการขั้นตอนในการร่างกฎหมายทั้ง 2 ฉบับมาเป็นระยะเวลานานพอสมควรแล้ว ก็ต้องวกกลับมาดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ใหม่อีกครั้ง แม้ว่า สปท.จะฟังเสียงประชาชนศึกษา วิเคราะห์ ถกกันมาอย่างถี่ถ้วน ไม่ได้คิดปฏิรูปท้องถิ่นขึ้นมาลอยๆ เพราะว่า การปรุงปรุงเปลี่ยนแปลงใดก็ตาม หากกระทบสถานะหรือประโยชน์ของบุคคลใด ก็ย่อมถูก           ต่อต้าน แต่หากพิจารณาถึงประโยชน์ส่วนใหญ่ หรือประโยชน์โดยรวม หรือประโยชน์สาธารณะแล้ว ก็ต้องเสียสละกันบ้าง           ไม่มีคำยืนยันชัดแจ้งว่า สนช. จะรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องตามเสียงเรียกร้องของฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับการควบรวม อปท. ขนาดเล็กเข้าด้วยกัน ได้ร้องขอสนช. ให้กลับไปรับฟังความเห็นของประชาชนผู้เกี่ยวข้องให้รอบด้านเสียก่อน ก็เท่ากับว่าเป็นความพยายามของฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยที่จะแก้ร่างกฎหมายฉบับนี้เสียใหม่ และหากพิจารณาจากระยะเวลาและต้นทุนในการปฏิรูปประเทศแล้ว คงมิใช่ "เป็นการยกเลิก"กฎหมายฉบับนี้เป็นแน่ เพราะหากเป็นเช่นนั้น ก็เท่ากับว่าต้นทุนในการปฏิรูปประเทศที่ได้ลงทุนไปแล้วสูญเปล่าโดยสิ้นเชิง           ระยะเวลาโดยปกติทั่วไป คาดว่า หากสนช.รับร่างกฎหมายทั้ง 2 ฉบับไว้พิจารณาแล้ว สนช.ก็น่าจะใช้เวลาประมาณ 3 เดือนในการพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวให้แล้วเสร็จ เพื่อนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ตราเป็นกฎหมายใช้บังคับต่อไปในอีก 2 เดือนต่อมา และแล้ว หลังจากนั้นก็เริ่มเข้าสู่กระบวนการควบรวม อปท.ทั่วประเทศ โดยมีกระทรวงมหาดไทยเป็นเจ้าภาพดำเนินการ จนแล้วเสร็จภายใน 3 เดือนต่อมา พร้อมทั้งจัดการเลือกตั้งผู้บริหาร อปท.และสมาชิกสภา อปท. ใหม่ทั่วประเทศได้ในอีก 2 เดือนต่อมา เบ็ดเสร็จรวมระยะเวลาคร่าวๆ ก็ใช้เวลาจนแล้วเสร็จถึงการเลือกตั้งท้องถิ่นประมาณ 10 เดือนเป็นอย่างน้อยฉะนั้น ตามโรดแมปที่จะให้มีการเลือกตั้งในวันที่ 19 สิงหาคม 2561 ที่เหลือระยะเวลาอีกประมาณ 11 เดือนนั้น ก็เท่ากับว่า การเลือกตั้งท้องถิ่นต้องมีหลังการเลือกตั้ง ส.ส.โดยมิต้องสงสัยอย่างแน่นอน เพราะ กระบวนการ สนช.การควบรวม อปท. มีระยะเวลาอย่างเร็วที่สุดประมาณ 10 เดือน แต่ ณปัจจุบัน ยังไม่ได้เริ่มกระบวนการในการตรากฎหมายท้องถิ่นทั้ง 2 ฉบับเลย           ข้ามช็อตมาดูเรื่องการควบรวม อปท.           การประเมินสถานการณ์ว่าจะมีการควบรวม อปท. ตามร่างกฎหมายที่เสนอโดยสปท. หรือไม่ อย่างไร นั้น ในการคาดการณ์กันเห็นว่า การควบรวม อปท. ต้องเกิดขึ้นอย่างแน่นอน ด้วยต้นทุนการปฏิรูปประเทศที่ต้องเสียทั้งเวลาและค่าใช้จ่ายไปมากมายเพียงแต่ว่าการควบรวมจะเกิดขึ้นใน อปท.ทุกแห่งหรือไม่นั้น เป็นอีกประเด็น เพราะการควบรวมอาจไม่จำเป็น หากราษฎรในพื้นที่ หรือประชาคมไม่ให้มีการควบรวม นอกจากนี้การควบรวมต้องขึ้นกับความสมัครใจความเห็นชอบร่วมกันของประชาชนเป็นสำคัญ ไม่ว่าจะมีกระแสของแนวร่วมจัดตั้งที่ออกมาคัดค้านก็ตาม แต่สุดท้ายคงไม่มีกระแส "การลากข้าง" แบบที่เรียกว่าฝืนกระแสความเป็นจริงไปได้ จากการประเมินสถานการณ์ในภาพรวมเชื่อว่า มีผู้เห็นด้วยในการควบรวม อปท. ที่มากกว่าผู้คัดค้าน           (1) ฝ่ายที่เห็นด้วยในการ "ควบรวมอปท." บอกว่า การควบรวม อปท. ดีที่สุดแล้ว อยากให้ท้องถิ่นเจริญขึ้น เพราะที่ผ่านมาท้องถิ่นมีแต่แย่ลง ตอนนี้โครงสร้างท้องถิ่นมีการกำหนดกรอบอัตราตำแหน่งงานต่างๆ ของข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่นเต็มอัตราหมดแล้ว รอแต่นโยบาย คสช. ตัดสินใจเท่านั้น การยกฐานะ อปท. เป็นเทศบาลทุกแห่ง แล้วควบรวม อปท.ที่เล็กเข้าด้วยกัน จะได้เป็นสากลและประหยัดงบประมาณบริหารจัดการง่าย การควบคุม การตรวจสอบก็จะเกิดประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ที่สำคัญกระบวนการคัดสรรทั้งนักการเมืองและข้าราชการประจำน่าที่จะมีคุณภาพมากขึ้น พวกที่เสียประโยชน์เท่านั้นที่คัดค้าน อบต. นั้นเกิดขึ้นมาจากการลองผิดลองถูกมาตั้งแต่ต้นผิดแล้วลองใหม่ให้ถูกต้องเหมาะสมได้ถือเป็นเรื่องปกติของ อปท. อยากเห็นท้องถิ่นขนาดใหญ่ บริหารเมืองอย่างมีประสิทธิภาพมีรายได้เพียงพอ ไม่ต้องพึ่งพางบประมาณจากส่วนกลางมากนัก ภารกิจตอบสนองความต้องการ ท้องถิ่นตรงตามปัญหาความต้องการ ที่สำคัญ ส่วนกลางต้องกำกับดูแลเท่าที่จำเป็นจริงๆ เช่นในเรื่องของความมั่นคงเท่านั้น จะได้ประหยัดงบประมาณ เรื่องบุคลากรด้วย เป็นการตัดข้ออ้างว่าท้องถิ่นไม่มีประสิทธิภาพในการจัดเก็บรายได้ แต่ในทางกลับกันการให้อำนาจในการจัดเก็บภาษีเองของท้องถิ่นยังถูกจำกัดโดยรัฐ และรัฐก็ไม่ให้เงินงบประมาณอุดหนุนเพิ่มตามที่กฎหมายกำหนด           (2)สาเหตุแห่งการควบรวม อปท.ประการหนึ่งที่ สปท. ได้ชูประเด็นก็คือ "การควบรวม อปท. จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำและไม่กระทบการกระจายอำนาจแต่อย่างใด" เพื่อให้ท้องถิ่นมีประสิทธิภาพในการบริหารงาน แต่โครงสร้างไม่เอื้ออำนวยในการหน้าที่ให้มีประสิทธิภาพ เพราะเป็น อปท.ที่มีขนาดเล็ก มีรายได้น้อยถึง 4,500 แห่ง มีความเหลื่อมล้ำเรื่องงบประมาณ เหลื่อมล้ำจำนวนประชากรด้วย ศักยภาพที่แตกต่างของท้องถิ่น ดังกล่าวย่อมส่งผลทำให้ได้รับบริการสาธารณะของประชาชนที่แตกต่างการขจัดความแตกต่างนี้ออกไป จึงถือเป็นสิ่งที่ดี เพราะหากช่วงเวลานี้ไม่ได้ทำ แล้วจะไปทำกันตอนไหน           (3) ในรูปแบบการปกครองท้องถิ่นนั้นสมาพันธ์ปลัด อบต. และ สมาพันธ์ปลัดเทศบาลเคยเสนอให้มีการควบรวมเป็นแบบกรุงเทพมหานคร คือ หนึ่งอำเภอหนึ่ง อปท.เป็นต้น อย่างไรก็ตามราชการบริหารส่วนภูมิภาคย่อมมีความหวั่นไหวในเรื่องฐานอำนาจที่ถูกสั่นคลอน ไม่มั่นใจในสถานะของตนเองการรวมศูนย์สั่นคลอน อปท. เพิ่งตั้งมาได้20 ปี บอกว่า อปท.ไม่ดี ไม่มีประสิทธิภาพจำเป็นต้องยุบ ต้องควบรวม แต่ราชการส่วนภูมิภาค ตั้งมาร้อยกว่าปี ต้องเพิ่มต้องขยายอำนาจ เป็นกรอบความคิดที่สวนทางกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ด้วย อปท. มีความรู้สึกว่าผลงานของราชการส่วนกลาง ราชการภูมิภาคนั้น หากไม่มี อปท. เข้ามาเกี่ยวข้องแล้ว ผลงานส่วนกลางส่วนภูมิภาคแทบไม่มีเลย           ไม่เห็นด้วยในการควบรวม อปท.           (1) มีข้อเสียคือเขตการปกครองท้องถิ่นจะกว้างใหญ่มากขึ้นกว่าเดิมมาก หากยึดตามเกณฑ์รายได้ และประชาชน ตามที่ สปท.เสนอ ท้องถิ่นที่อยู่ตามชนบทจะไปเก็บภาษีกับใครมีแต่ท้องไร่ท้องนา บริบทแต่ละพื้นที่ก็ไม่เหมือนกัน บางแห่งเป็น ป่าเขา ทะเลท้องไร่ท้องนา จะไปยึดกติกาเหมือนกันทุกแห่งไม่ได้ การดูแลประชาชนจะไม่ทั่วถึงเหมือนกลับไปสู่การปกครองส่วนภูมิภาค ยึดอำนาจสู่ส่วนกลางเป็นแบบเก่า การบริการประชาชนไม่ทั่วถึง รูปแบบ อปท.เดิมนั้นดีแล้ว แต่ควรปรับปรุงหรือออกระเบียบการบริหารงานให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น           (2) ฐานการเก็บภาษีหลังจากควบรวบอปท. แล้วก็เก็บเหมือนเดิม ฝ่ายการเมืองท้องถิ่น ทั้งสมาชิกสภาหรือผู้บริหารไม่มีความวิตกในการดูแลประชาชน หากดูแลไม่ดีเขาก็จะเลือกคนใหม่เข้ามาแทน เห็นด้วยที่ต้องมีการการปรับปรุงระเบียบงานบริหารงานท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพขึ้น แต่ควรจัดสรรรายได้ จัดสรรอำนาจหน้าที่ การตัดสินใจให้มีความอิสระ มิใช่คิดแต่การยุบควบรวมอปท.เพียงอย่างเดียว มิเช่นนั้นหน่วยงานอื่นทุกหน่วยงานก็ต้องยุบเช่นกัน เงิน คนอำนาจที่ยุบก็ต้องมาอยู่ท้องถิ่น มาอยู่กับประชาชนคนท้องถิ่นนั่นเอง           (3) การปฏิรูปท้องถิ่นต้องเกาให้ถูกที่คัน คณะกรรมการกระจายอำนาจแนะนำว่าควรศึกษารูปแบบ อปท. ให้มีความเหมาะสม และต้องให้เพิ่มประสิทธิภาพและศักยภาพในการพัฒนาท้องถิ่น ทั้งด้านการบริการสาธารณะ สถานะการคลังที่สามารถดูแลและบริหารในท้องถิ่นได้อย่างเหมาะสม มีการกระจายอำนาจอย่างทั่วถึงเป็นธรรมและมีหลักธรรมาภิบาลในการบริหารงานและที่สำคัญให้ฟังเสียงประชาชนตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ด้วยเพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้มุ่งเน้นในเรื่องการควบรวม อปท.           ในข้อสรุปที่เหมือนกันทั้งฝ่ายที่เห็นด้วยกับไม่เห็นด้วยในการควบรวม อปท. ก็คือ (1) เรื่องรายได้ท้องถิ่นที่ต้องเพิ่มฐานรายได้ให้มากขึ้น และ (2) เรื่องการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น อันเป็นหัวใจหลักของการขับเคลื่อน อปท. ให้รีบด่วนดำเนินการก่อนมิเช่นนั้น ความฝันในการปฏิรูปท้องถิ่นจะไม่ไปถึงไหน