บทความพิเศษ: การจัดการศึกษาท้องถิ่น ตอนที่ 1: สำรวจเบื้องต้น

บทความพิเศษ: การจัดการศึกษาท้องถิ่น ตอนที่ 1: สำรวจเบื้องต้น

สยามรัฐ ฉบับวันที่ ๘ มิถุนายน ๒๕๖๐

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           จุดเด่นประการหนึ่งในการจัดการศึกษาของ อปท.ก็คือ "การจัดการศึกษาปฐมวัย" คือ แก่เด็กอายุแรกเกิด-ไม่เกิน 5 ปี หรือ เด็กที่มีอายุต่ำกว่า 6 ปี แม้การศึกษาไม่เป็น "สิทธิ" โดยให้รัฐมี "หน้าที่" จัดการศึกษาให้ประชาชน แต่รัฐโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้ประกาศกำหนดให้ต้องจัดเรียนฟรี 15 ปี จากอนุบาล 1 ถึง ม.6           มาสำรวจคร่าวๆ ในสภาพปัญหาจากมุมมองแบบบ้านๆภารกิจการปฏิรูปการศึกษาตามรัฐธรรมนูญและตามยุทธศาสตร์ 20 ปีเรื่องการปฏิรูปการศึกษาเป็นหนึ่งในภารกิจสำคัญของการปฏิรูปตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 กำหนดไว้หน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา 54 วรรคสองบัญญัติว่า "รัฐต้องดำเนินการให้เด็กเล็กได้รับการดูแลและพัฒนาก่อนเข้ารับการศึกษาตามวรรคหนึ่งเพื่อพัฒนาร่างกาย จิตใจ วินัย อารมณ์ สังคมและสติปัญญาให้สมกับวัย โดยส่งเสริมและสนับสนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและภาคเอกชนเข้ามีส่วนร่วมในการดำเนินการด้วย" อันถือเป็น "จุดเด่น" ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 โดยรัฐต้องจัดการศึกษาให้เด็กเล็ก (ตั้งแต่2 ขวบจนถึงเข้าอนุบาล) ได้รับการดูแลและพัฒนาก่อนเข้าชั้นอนุบาลเพื่อพัฒนาร่างกาย จิตใจ วินัย อารมณ์ สังคมและสติปัญญาให้สมวัย โดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่าย เป็นการวางกรอบการศึกษาแบบที่ไม่เคยมีมาก่อนในรัฐธรรมนูญปี 2540 หรือปี 2550           หนึ่งในกฎหมายด่วนสามฉบับที่จำเป็นตามรัฐธรรมนูญที่ต้องเร่งรัดออกโดยเร็ว ตามมาตรา 278 ก็คือ ตามมาตรา 58 ที่บัญญัติว่า "ให้มีการระดมทรัพยากรและการลงทุนด้านงบประมาณ การเงิน และทรัพย์สินทั้งจากรัฐองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น บุคคล ครอบครัว ชุมชน องค์กรชุมชนเอกชนองค์กรเอกชน องค์กรวิชาชีพ สถาบันศาสนา สถานประกอบการ สถาบันสังคมอื่น และต่างประเทศมาใช้จัดการศึกษา..."           นอกจากนี้ใน "แผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปิ ตามวิสัยทัศน์ (vision)ประเทศมีความมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน เป็นประเทศพัฒนาแล้ว ด้วยการพัฒนาตามปรัชญาของเศรษฐกิจพอเพียง" กำหนดกรอบแนวทางยุทธศาสตร์ชาติไว้ 6 ด้าน โดยเฉพาะด้านที่ 3 คือ "ด้านการพัฒนาและเสริมสร้างศักยภาพคน"           อปท.จัดการศึกษาได้เพียงใด           การพิจารณาอำนาจหน้าที่ในการจัดการศึกษาของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ดูจาก พ.ร.บ. จัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ ตาม พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ.ศ. 2542 และ พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ 2542 บัญญัติให้ อปท. สามารถจัดการศึกษาได้ทุกระดับ ตั้งแต่ ปฐมวัยจนถึงอุดมศึกษาได้ ทั้งนี้ ตามความพร้อมความเหมาะสม และความต้องการในท้องถิ่น ตลอดทั้งสามารถระดมทรัพยากรเพื่อการศึกษาดังกล่าวได้ โดยจะจัดเองทั้งหมดหรือมีส่วนร่วมก็ได้ ดังนั้น อปท.จึงมีอำนาจการจัดการศึกษาของประเทศตามหลักการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นจัดการศึกษาได้ โดยมีสถานศึกษาในสังกัด อปท. ทั้งโรงเรียนขนาดเล็ก ขนาดกลางและศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ศพด.)           ฉะนั้น ในภารกิจอันสำคัญในการจัดการศึกษา "ปฐมวัย" นี้ จึงไม่พ้นภาระของ อปท. เพราะ เรื่องการศึกษาก่อนวัยเรียน เป็นจุดเด่นที่สำคัญของร่างรัฐธรรมนูญตามที่กล่าวข้างต้น และนับเป็นครั้งแรกที่รัฐธรรมนูญเขียนลงลึกถึงรายละเอียดของการพัฒนาเด็กเล็กก่อนเข้าเรียน ในการจัดการศึกษาให้เด็กเล็ก(ตั้งแต่ 2 ขวบจนถึงเข้าอนุบาล) ได้รับการดูแลและพัฒนาก่อนเข้าชั้นอนุบาลเพื่อพัฒนาร่างกาย จิตใจ วินัย อารมณ์ สังคมและสติปัญญาให้สมวัย โดยไม่ต้องเสียค่าใช้จ่าย           สภาพปัญหาการจัดตั้ง รร.ใหม่           โรงเรียน อปท. มักเป็น รร.ก่อตั้งใหม่โดย อปท.จัดตั้งเอง ในระดับ "ประถมศึกษา" ในช่วงชั้นที่ 1 - 2 ปัญหาส่วนใหญ่จึงเป็นปัญหาด้านบุคลากร อาทิ           (1) บุคลากรขาดความพร้อม หาข้าราชการครูถ่ายโอนมาไม่ได้ จึงเปิดช่องให้นักวิชาการศึกษาหรือเจ้าหน้าที่พนักงานส่วนท้องถิ่นที่ไปเรียนประกาศนียบัตรบัณฑิตวิชาชีพครู หรือ ป.บัณฑิต และรวมถึงผู้ดูแลเด็ก (ผดด.) ได้หาโอกาสสับเปลี่ยนตำแหน่งมาเป็นครูในโรงเรียนนั้น           (2) บุคลากรโอนย้ายมาด้วยระบบอุปถัมภ์เส้นสาย นอกจากนี้ กระแสข่าวการเรียกรับเงินเพื่อแลกกับการโอนย้ายมีมาตลอด ไม่ขาดสาย ที่อาจต้องจ่ายเงินเพื่อแลกการได้รับโอนย้าย 100,000 - 150,000 บาท เป็นต้น โดย           เฉพาะโรงเรียนขนาดใหญ่ที่มีจำนวนนักเรียนเยอะ มีนายก อปท. เป็นประธานคณะกรรมการคัดเลือกฯ และสิทธิขาดในการรับโอนย้ายเป็นอำนาจของ นายก อปท.           (3) นักวิชาการศึกษา ที่ไม่ได้จบปริญญาตรีด้านการศึกษา ที่ขึ้นสู่ตำแหน่งนักบริหารงานศึกษาไม่ได้ ต่างพากันโอนย้ายมาเป็นครู สร้างปัญหาเรื่องระบบเส้นสายการปกครอง ทำให้งานมีปัญหา           (4) ครูจ้าง(เหมา) และข้าราชการครูที่เป็นญาติผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่น (นายก อปท. และสมาชิกสภาฯ) ประสบปัญหาการยอมรับการปกครองบังคับบัญชาโดย ผู้อำนวยการโรงเรียน (ผอ.) ที่เป็นข้าราชการตามสายบังคับบัญชา ก่อให้เกิดปัญหาด้านการปกครอง งานโรงเรียนอาจล้มเหลว           (5) การเข้าสู่ตำแหน่งข้าราชการครูส่วนท้องถิ่นด้วยระบบอุปถัมภ์ พวกพ้อง วิ่งเต้น เส้นสาย อาศัยเงินทอง ชู้สาว ญาติ ฯลฯ ทำให้สูญเสียระบบราชการ แม้แต่ตำแหน่ง ผอ. รอง ผอ. ก็เช่นกัน จึงทำให้ได้บุคลากรที่ไม่พึงประสงค์           (6) สวัสดิการครูท้องถิ่นถูกจำกัดสิทธิทุกรูปแบบด้วยการไม่ให้เบิกค่าเช่าบ้าน ไม่ให้สิทธิลา ไม่ให้สิทธิลาไปอบรมสัมมนาเพื่อพัฒนาตนเอง มีการจำกัดจำนวนไม่ให้ครูเพิ่มขึ้น ด้วยจะทำให้พนักงานในสำนักงานได้รับเงินโบนัสน้อยลง ครูจึงทั้งเหนื่อยและหมดกำลังใจมากเมื่อเทียบ สพฐ.           (7) นายก อปท. ปลัดฯ สมาชิกสภาฯ แทรกแซงการทำงานบริหารงานของโรงเรียนตามความต้องการของตนเองเพื่อสร้างฐานคะแนนเสียง ทำให้เสียระบบราชการควบคุมบังคับบัญชาการทำงานยาก           (8) ขั้นเงินเดือนครูท้องถิ่นได้น้อยมาก เพราะเม็ดเงินงบประมาณที่น้อยกว่าครู สพฐ. เช่น ครูท้องถิ่นปกติหนึ่งขั้น แต่ครู สพฐ.ปกติขั้นครึ่งถึงสองขั้นแม้โรงเรียนจะมีสภาพลักษณะที่ใกล้เคียงกัน           (9) ความก้าวหน้าวิทยฐานะต่างกันมาก ครูท้องถิ่นส่งขอวิทยฐานะได้ปีละสองครั้งคือเมษายนและตุลาคม แต่ครู สพฐ.ส่งได้ทุกเดือน และครูท้องถิ่นส่งวิทยฐานะไปที่ส่วนกลางซึ่งยากกว่า           (10) ระบบการบริหารครูของท้องถิ่นไม่มีมาตรฐาน เน้นงานตามนโยบายนายกฯ ปลัดฯ และ สภาท้องถิ่น ทำให้ครูท้องถิ่นหมดขวัญกำลังใจ อยากโอนย้ายไป สพฐ. เช่น การจัดครูไปสอนที่ไม่ตรงสายวุฒิ เอาบุตรหลานมาสมัครและแต่งตั้งเป็นครูแต่ขาดประสบการณ์ ขาดระบบการบังคับบัญชากับ ผอ.รร.มีอภิสิทธิ์ใช้อิทธิพลในโรงเรียน ระบบการเลื่อนขั้นเงินเดือนขาดความก้าวหน้าเพราะจะตกแก่พวกพ้อง           (11) โรงเรียนส่วนใหญ่ โดยเฉพาะบางแห่งที่ตั้งใหม่หาตำแหน่งผู้อำนวยการโรงเรียนไม่ได้ เพราะการสรรหาของท้องถิ่นยังไม่เปิดกว้าง มีบุคลากรที่จบบริหารการศึกษาแต่ไม่ได้ดำรงตำแหน่งผู้บริหารการศึกษา จึงต้องไปเอาคนนอก อาทิ ปลัดฯ หรือ นักบริหารงานอื่นๆ มารักษาราชการแทนผู้บริหารการศึกษา ที่อาจทำให้เกิดปัญหาเชิงบริหารที่ไม่ตรงจุด           ปัญหาด้านการเงิน พัสดุ งบประมาณ           ปัญหาด้านการเงิน พัสดุ งบประมาณ แผนงานต่างๆ การตรวจรับงานจ้าง การทำเอกสาร ซ่อมแซมอาคารทำความสะอาด การควบคุมงานปกติหน้าที่ของครูคือสอนหนังสือเท่านั้น แต่ อปท.บางแห่งใช้ครูทำงานเพราะไม่มีธุรการ จึงทำให้เกิดปัญหาด้านการจัดการเรียนการสอน ถึงขนาดที่ว่านักเรียนหาครูไม่เจอ เพราะครูต้องไปควบคุมงานก่อสร้าง ซ่อมแซมอาคารทำความสะอาด จึงทำให้ครูท้อแท้ไม่อยากสอนหนังสือ           หากเป็นครูอัตราจ้างที่ไม่ได้รับการพิจารณาให้บรรจุแต่งตั้งเป็นกรณีพิเศษแบบผู้ดูแลเด็กเล็ก ยิ่งมีอาการไม่อยากทำงานเพราะถือว่าตนเองผิดหวังจากบรรจุ ลามไปถึงภารโรง แม่บ้าน กองช่าง กองคลัง กองศึกษาล้วนแต่ไม่อยากให้ความร่วมมือกับโรงเรียน โดยเฉพาะผู้ดูแลเด็กเล็กที่ขึ้นมาเป็นครูอนุบาลโดยการสอบแบบกรณีพิเศษ ทำให้คนในท้องถิ่นด้วยกันเองเขม่นข้าราชการครูและครูอัตราจ้างไม่พอใจต่อพฤติกรรมของคนบางคน           ปัญหาอื่นๆ           (1) ด้านจำนวนนักเรียน บางโรงเรียนนักเรียนเยอะจนครูไม่พอต่อการดูแลนักเรียน แต่ต้องสนองนโยบายของฝ่ายการเมืองจึงรับเพิ่มเรื่อยๆจนจัดการศึกษาไม่มีคุณภาพ บางแห่งครูมากแต่ไม่มีนักเรียนท้องถิ่นจังหวัดก็ไม่ดูแลจำนวนนักเรียนกับจำนวนครูให้เหมาะสมกัน           (2) ความสามารถหรือเอกการศึกษาของครูในโรงเรียน ไม่ได้จัดการสอนให้เป็นไปตามกลุ่มสาระการเรียนรู้ที่ตนจบมาเพราะครูเดิมสอนอยู่ บางโรงเรียนไม่มีเอกศิลปะ สังคม ดนตรี เกษตร แนะแนว แต่จัดแบบให้ผ่านไปจนเด็กด้อยคุณภาพ           ในกระบวนการคัดเลือกบุคลากรเข้าสู่ตำแหน่งครู ตามอัตราที่ได้รับการจัดสรรจากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ที่มีกระบวนการล็อกตำแหน่งเลือกปฏิบัติ อาทิ การแกล้งสัมภาษณ์ให้สอบตก ทำให้การเข้าสู่ตำแหน่งตอกย้ำกระบวนการอุปถัมภ์มาก หากผู้ที่เข้ารับการคัดเลือกหรือการสอบมิใช่คนของตนเอง           อ่านต่อฉบับหน้า