คอลัมน์ สายตรงท้องถิ่น: กฎหมายท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ

คอลัมน์ สายตรงท้องถิ่น: กฎหมายท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๘ พฤษภาคม ๒๕๖๐

รศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม           ผมได้รับเชิญจากสำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจฯสำนักงานปลัด สำนักนายกรัฐมนตรี ให้ร่วมอภิปรายในการสัมมนาเรื่อง "บริบทใหม่ของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น" มีผู้ร่วมอภิปรายประกอบด้วย ศาสตราจารย์ ดร.ชาติชาย ณ เชียงใหม่ ในฐานะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญฯ(กรธ.)และอดีตผู้ว่าฯ วิทยา ผิวผ่องในฐานะสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ(สนช.)การจัดสัมมนา โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการให้ผู้ที่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่นได้รับความรู้หรือมีความเข้าใจในหมวดว่าด้วยการปกครองท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญและต้องการแลกเปลี่ยนความคิดเห็นเกี่ยวกับทิศทางขององค์กรท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงองค์กรท้องถิ่นอย่างไรบ้าง โดยมีผู้เข้าร่วมสัมมนาครั้งนี้ราวๆ 300 คน           ผมเข้าใจว่า การอธิบายให้ผู้ที่เกี่ยวข้องกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นผู้บริหารท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่น และบุคลากรของท้องถิ่น มีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 โดยเฉพาะหมวดว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น ย่อมมีความสำคัญและความจำเป็นอย่างยิ่ง เพื่อจะได้รองรับการเปลี่ยนแปลง และมีส่วนร่วมในการนำเสนอความต้องการได้อย่างทันการณ์           ทั้งนี้ เพราะรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ.2560 หมวดว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น มีสาระสำคัญที่บัญญัติให้มี "กฎหมายท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญ"ในหมวดนี้หลายฉบับ หรือต้องออกกฎหมายลูกตามมาอีกหลายฉบับนั่นเอง เพราะโดยบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญได้บัญญัติสาระของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้เพียงหลักการและแนวทางเท่านั้น ส่วนรายละเอียดต้องไปว่ากันในกฎหมายลูกนั่นเอง เป็นต้นว่า           ประการแรก บทบัญญัติในมาตรา 249 เกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐธรรมนูญฯ วางหลักให้คำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น และความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จำนวนและความหนาแน่นของประชากร และพื้นที่ความรับผิดชอบประกอบกัน ซึ่งรายละเอียด "หลักเกณฑ์ข้างต้นจะเป็นอย่างไรนั้น" รัฐธรรมนูญฯ บอกว่าตามที่กฎหมายบัญญัติก็ต้องไปทำตามกฎหมายลูกนั่นเอง           ประการที่สอง ตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 250 เกี่ยวกับการกำหนดหน้าที่และอำนาจดูแลและจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น จะกำหนดอย่างไรหรือจะเขียนหลักเกณฑ์อย่างไรนั้นก็ขึ้นอยู่กับกฎหมายบัญญัติ           ทั้งนี้รัฐธรรมนูญฯ ได้มีหลักเกณฑ์ไว้กว้างๆ ว่า "การจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะใดที่สมควรให้เป็นหน้าที่และอำนาจโดยเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แต่ละรูปแบบ หรือให้ อปท. เป็นหน่วยงานหลักในการดำเนินการใด ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ"           จะเห็นได้ว่า ในมาตรา 250 รัฐธรรมนูญฯ บัญญัติให้ไปออกกฎหมายลูก หลายฉบับทีเดียว และแต่ละฉบับก็มีความสำคัญต่อองค์กรท้องถิ่นเป็นอย่างมาก เป็นต้นว่า           (1) กฎหมายว่าด้วยการกำหนดหน้าที่และอำนาจของ อปท.ว่าจะกำหนดอย่างไร           (2) หน้าที่และอำนาจของ อปท. แต่ละรูปแบบที่จะให้ อปท.เป็นหน่วยงานหลักในการจัดบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะย่อมแตกต่างกันไป ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับรายได้ของ อปท.           ผมเข้าใจว่าในประเด็นนี้ อาจจะมีหลักเกณฑ์ว่า อปท. ทุกแห่งจะต้องจัดทำบริการสาธารณะของประชาชนขั้นพื้นฐาน (ขั้นต่ำ)อย่างไรบ้าง และขั้นที่สูงกว่าขั้นพื้นฐานหรือขั้นพัฒนา ซึ่ง อปท. แห่งใดจะทำได้มากน้อยแค่ไหน ก็ต้องกำหนดหลักเกณฑ์รายได้ หรืองบประมาณที่ อปท. นั้นๆ พึงมีด้วย           ประการที่สาม ในมาตรา 250 เช่นเดียวกัน "แนวทางในการจัดทำบริการสาธารณะหรือกิจกรรมสาธารณะ" ได้วางหลักให้ "ทำร่วม" โดยให้ อปท. พิจารณาถึงศักยภาพและความสามารถของตนเองว่า (1) มีบริการสาธารณะใดที่จะสามารถดำเนินการได้เอง (2) บริการสาธารณะใดที่ต้องร่วมดำเนินการกับคนอื่นๆ เช่น เอกชนหรือหน่วยงานของรัฐ หรือ (3) การมอบหมายให้เอกชนหรือหน่วยงานรัฐดำเนินการ ซึ่งการดำเนินการร่วม ในการจัดทำบริการสาธารณะ เห็นว่าจำเป็นต้องมีกฎหมายลูกรองรับ โดยเฉพาะการให้มีกฎหมายสหการหรือกฎหมายความร่วมมือของ อปท. กับภาคีที่เกี่ยวข้อง เป็นต้น           ประการที่สี่ ในมาตรา 250 วรรคท้ายบัญญัติให้ รัฐต้องดำเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเอง โดยจัดระบบภาษีหรือการจัดสรรภาษีที่เหมาะสมรวมทั้งส่งเสริมและพัฒนาการหารายได้ของ อปท. ทั้งนี้เพื่อให้ อปท. สามารถดำเนินการตามหน้าที่และอำนาจดูแล รวมทั้งจัดทำกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นได้ นั่นก็หมายความว่า "รัฐต้องมีกลไกหรือเครื่องมือเพื่อทำให้ อปท. จัดหารายได้ของตนเอง" กลไกและเครื่องมือนั้นควรจะเป็นกลไกเชิงกฎหมาย เช่น กฎหมายรายได้ท้องถิ่นที่มีความก้าวหน้าไปมากกว่ากฎหมายเดิม กฎหมายที่เปิดให้ท้องถิ่นทำกิจการพาณิชย์หรือเปิดให้จัดทำเทศพาณิชย์ เป็นต้น           ประการที่ห้า ในมาตรา 251 เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นบัญญัติเพียงว่า ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งแน่นอนว่าจะต้องไปทำกฎหมายลูกเกี่ยวกับการบริหารบุคคลของท้องถิ่น ซึ่งมีการให้หลักไว้เพียงคร่าวๆ ว่า (1) ต้องใช้ระบบคุณธรรมและต้องคำนึงถึงความเหมาะสมและความจำเป็นของแต่ละท้องถิ่น (2) การจัดให้มีมาตรฐานที่สอดคล้องกันเพื่อให้สามารถพัฒนาร่วมกัน (3) การสับเปลี่ยนบุคลากรระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันได้           แต่อย่างไรก็ตามรัฐธรรมนูญฯ ไม่ได้เปิดช่องให้มีกลไกกลางในการเป็นองค์กรเกี่ยวกับการดูแล อปท. โดยเฉพาะ ไม่ว่าจะเป็นในรูปของกระทรวง สำนักงานที่เกี่ยวข้องกับการบริหารท้องถิ่นในภาพรวม           ประการที่หก ในมาตรา 252 เป็นการพูดถึงที่มาของสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นบัญญัติให้มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น ยกเว้น อปท. รูปแบบพิเศษจะให้มาโดยวิธีการอื่นได้ตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งแน่นอนว่าจะต้องมีกฎหมายเกี่ยวกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่น รวมทั้งการกำหนดคุณสมบัติและหลักการ วิธีการ ซึ่งกฎหมายกำหนดให้คำนึงถึงเจตนารมณ์ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตตามแนวทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญด้วย           นอกจากนี้แล้วรัฐธรรมนูญฯ ยังมีบทบัญญัติในมาตรา 253 และ254 ที่ให้ออกกฎหมายลูกเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชนที่บัญญัติให้ อปท. มีการเปิดเผยข้อมูลและรายงานผลการดำเนินงานให้ประชาชนทราบ รวมทั้งกฎหมายให้ประชาชนมีสิทธิเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น รวมทั้งกฎหมายเกี่ยวกับการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ตามหลักเกณฑ์ วิธีการตามที่กฎหมายบัญญัติ           ผมจึงเห็นว่ารัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2560 เกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นต้องมีการทำกฎหมายลูกเกิดขึ้นมากมายหลายฉบับอย่างน้อยก็ประมาณ 8 ถึง 10 ฉบับ จึงเสนอให้ประชาคมท้องถิ่นทั้งหลายรวม ทั้งสมาคมต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับ อปท. บุคลากรของท้องถิ่นต้องมีการจัดทำข้อเสนอเบื้องต้นในกฎหมายที่เกี่ยวข้อง โดยร่วมมือกับวงการวิชาการท้องถิ่น ผู้ทรงคุณวุฒิ และสื่อมวลชนด้านท้องถิ่นเพื่อรณรงค์ ขับเคลื่อนกฎหมายท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญฯ ให้เป็นไปตามหลักการและเป้าหมายของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นตามเจตนารมณ์ของการปกครองตนเอง