บทความพิเศษ: จับตากระแสท้องถิ่นภายหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ตอนที่ 4

บทความพิเศษ: จับตากระแสท้องถิ่นภายหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ตอนที่ 4

สยามรัฐ ฉบับวันที่ ๔ พฤษภาคม ๒๕๖๐

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           ระยะเวลาการตรากฎหมายเร่งรัดกำจัดมาก           ในกระแสท้องถิ่นภายหลังรัฐธรรมนูญ 2560 คงต้องรออีกยาวเพราะในท่ามกลางการตรากฎหมายหลักตามรัฐธรรมนูญนั้น สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และ คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ก็มีภารกิจชนิดตัวเป็นเกลียวหัวเป็นนอตไม่ได้หยุดหย่อนเลย โดย กรธ. มีระยะเวลาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 267 วรรค 2 เพื่อตรา "กฎหมายลูก"หรือ "ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ" (พ.ร.ป.) 10 ฉบับ ให้แล้วเสร็จภายใน 240 วัน หรือ 8 เดือน (2 ธันวาคม 2560) โดย สนช. มีระยะเวลาตามมาตรา 267 วรรค 4 เพื่อพิจารณา ร่าง พ.ร.ป. ให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน (กุมภาพันธ์ 2561) ทำให้หลายฝ่ายต่างเพ่งจับตาไปที่สนช. เพราะ ในช่วงนี้ เป็นหน้าที่ของ สนช. ที่ต้องชำระสะสางกฎหมายต่างๆ ที่ค้างคาอยู่ในรัฐสภา ซึ่งแน่นอนที่อดเป็นห่วงไม่ได้ก็คือ "กฎหมายท้องถิ่น" นั่นเอง และยิ่งอดเป็นห่วงกฎหมายปฏิรูปใน "ช่วงที่สอง" ตามมาตรา 259 ที่ต้องจัดทำภายใน 120 วัน (4 เดือน) และเริ่มดำเนินการปฏิรูปประเทศภายใน 1 ปี (6 เมษายน 2561) โดยมีหัวใจเพ่งไปที่การปฏิรูปสำคัญ 2 อย่าง คือ (1) การปฏิรูปการศึกษา และ (2) การปฏิรูปตำรวจโดยมีเป้าหมายการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) หรือ "การเลือกตั้งใหญ่" ในช่วง ตุลาคม-ธันวาคม 2561 คือ ภายใน 150 วันนับแต่วันที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับแล้ว ตามมาตรา 268           จากห้วงระยะเวลาที่กำหนดไว้เพียง 240 วัน บวก 60 วัน เป็น300 วัน หรือ 10 เดือน หากดำเนินการไปตามล็อกโรแมป โดยไม่ติดขัดใดๆ ก็สามารถตรา"กฎหมายลูก" ได้ตามแผน และนอกจากนี้ ภายใน 1 ปีก็ต้องมีกฎหมายการปฏิรูปตามมาตรา 259 ในหลาย ๆ ฉบับก็ต้องทยอยเสร็จไปด้วยเช่นกัน ฉะนั้น ห้วงระยะเวลาที่มีอยู่จึงจำกัดจำเขี่ยมาก           จากโจทย์ข้างต้นมีคำถามที่ตามมา           ในหลายๆ คำถามของท้องถิ่น ประมวลคำถามแล้วข้ามช็อตไปยังคำถามถึง "การเลือกตั้งท้องถิ่น" หรือที่เรียกว่า "การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่น" ว่าจะดำเนินการเลือกตั้งได้เมื่อใด หมายความว่า (1) จะมีการเลือกตั้งก่อนการเลือกตั้งใหญ่ ส.ส. หรือ (2) จะมีการเลือกตั้งภายหลังการเลือกตั้ง ส.ส.           ก่อนจะไปตามคำถามว่าการเลือกตั้งท้องถิ่นดังกล่าว สิ่งแรกที่ควรหันมามองความพร้อมของการตรากฎหมายท้องถิ่นที่สำคัญ ได้แก่ (1)ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวม ร่าง พ.ร.บ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (2) ร่าง พ.ร.บ. ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น และ (3) ร่าง พ.ร.บ. การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (สถ.ผถ.) น่าจะแล้วเสร็จเมื่อใด โดยเฉพาะ"ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น"           อย่างไรก็ตามประธาน สนช. ได้ใช้ขั้นตอนตามมาตรา 77 แห่งรัฐธรรมนูญในการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนว่า ก็สามารถดำเนินการต่อเนื่องเพิ่มเติมจากเดิมที่ได้รับฟังเสียงประชาชนมาพอสมควรแล้ว แต่ก็ยังไม่สามารถตอบได้ว่า "ระยะเวลาในการรับฟังความคิดเห็นพอเพียงหรือยัง" เพราะกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของกฎหมายท้องถิ่น โดยเฉพาะประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ได้รับการคัดค้านทักท้วงจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง อาทิ สมาคมองค์การบริหารส่วนตำบลสมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่น กล่าวคือ ได้รับการทักท้วงจากฝ่าย "การเมืองและฝ่ายประจำ" ว่าระยะเวลาการรับฟังความคิดเห็น "ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ยังไม่รอบด้านครอบคลุม ตรงจุดนี้จึงมีปัญหาในการพิจารณายิ่ง           ซึ่งเรื่องนี้ ฝ่ายการเมืองเชื่อว่า หากกฎหมายลูก 4 ฉบับ เสร็จไวต้องมีการเลือกตั้งเกิดขึ้นเร็ว คงไม่ตั้งใจจะยื้อการเลือกตั้งแน่นอน ได้แก่ (1) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร, (2) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา, (3) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง และ (4) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง           อย่างไรก็ตาม หน.คสช. ได้สั่งเร่งการตรากฎหมายลูก และกฎกระทรวงทุกกระทรวงต้องแล้วเสร็จภายใน 1-3 เดือน นั่นก็หมายความว่าหากเป็นไปตามที่ หน.คสช.กล่าว ระยะเวลาตามโรดแมปจาก 8-10 เดือนก็จะรวดเร็วมากขึ้น เพราะเวลาได้ย่นย่อลงกว่าสองเท่าตัวทีเดียว สอดรับกับท่าน ดร. วิษณุ เครืองาม แย้มว่าอาจเซอร์ไพรส์กฎหมายลูก 4 ฉบับเสร็จเร็ว           ทำไมต้องปฏิรูปประเทศไทย           เมื่อเกือบสองปีที่ผ่านมา 24 สิงหาคม 2558 ท่านรองนายกรัฐมนตรี(ดร.วิษณุ เครืองาม) ได้ปาฐกถากล่าวถึงเหตุผลความจำเป็นที่ประเทศไทยต้องมีการปฏิรูปประเทศไว้อย่างน่าสนใจ ลองมาทบทวนดู           ... การปฏิรูปในปัจจุบันเป็นความจำเป็นเพราะการเมืองแย่ ท้องถิ่นแย่ สาธารณสุขแย่ นึกภาพทุจริต การศึกษาสอบ TOEFL ยังแพ้ลาวเลย ครูก็คุณภาพแย่ลง นี่ยังไม่พูดเรื่องครู การสาธารณสุขก็แย่ ส่วนดีก็ดี หมอไทยยังได้รับการยอมรับอยู่บ้างในต่างประเทศ แม้ว่าหมอเราเก่งหมอฝรั่งยกนิ้วให้ ในชนบท รวมความว่า (1) ประเทศไทยเข้าสู่ภาวะเสื่อมโทรม ยิ่งปล่อยไว้ยิ่งแย่ (2) การปฏิรูปประเทศมีความจำเป็นเพื่อจะต้องเพิ่มศักยภาพแปลว่าการเพิ่มความสามารถในการแข่งขันกับต่างประเทศ โดยมีหัวข้อที่จะปฏิรูป 11 ด้าน (3) การปฏิรูปจะต้องอาศัย คนคือตัวช่วยคิด ช่วยทำ ต้องอาศัยเวลา ต้องใช้เวลานาน แต่พอคิดแล้วยังไม่เริ่มอะไรเลยไม่ได้ ยิ่งรู้ว่านาน ยิ่งต้องเริ่มวันนี้ ... เมื่อจะปฏิรูปเวลาคิดต้องระดมความคิดจากข้างนอกมาด้วย ภาษาอังกฤษที่คุณทักษิณชอบใช้บ่อยๆ มีว่าทุกอย่างต้อง Outside in ต้องมองจากข้างนอกเข้ามาข้างใน อย่าลืม คน เวลา และสุดท้าย คือ ยุทธศาสตร์ และทั้งหมดก็คือความสำเร็จ นี่คือคำตอบทั้งหลายสำหรับคำถามที่ว่า ทำไมต้องปฏิรูปประเทศไทย           จะเห็นว่า มันเป็นเหตุเป็นผลที่ประเทศไทยจะต้องมีการปฏิรูปประเทศเป็นอย่างยิ่ง แม้โรดแมปการปฏิรูปจะไม่ราบรื่น มีปัญหาอุปสรรคมาตลอด แต่ก็ถือว่าการปฏิรูปได้ใช้เวลาในการเดินทางมาหลายช่วงตัวแล้ว เพราะมักมีคำถามว่า ปฏิรูปไปทำไม หรือ เอาอย่างเดิมนั่นแหละไม่ต้องปฏิรูป ไม่ต้องทำ อีกฝ่ายก็หันขวับ ตวาดว่า อ้าวแล้วที่ "อุตส่าห์มีสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และ สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.)"เสียงบประมาณไปมากมายล่ะ จะให้เอาทิ้งทั้งหมดเลยหรือ สุดท้ายต่างฝ่ายต่างก็ทำตาปริบๆ           ท้องถิ่นมีประเด็นปฏิรูปใดเหลืออีกหรือไม่           ในท่ามกลางการตรากฎหมายลูกประกอบรัฐธรรมนูญ และ กฎหมายเพื่อการปฏิรูปต่างๆ กฎหมายท้องถิ่นมีความสำคัญ และจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องเร่งรัดการตราและรีบประกาศใช้บังคับโดยเร็ว แม้ว่าประเด็นค้างคาจะมีเหลือให้วิพากษ์วิจารณ์ได้มากมาย แต่หากขมวดเกลียวก็คงเหลือประเด็นฮอตๆ เดิมๆ ซ้ำซากไม่กี่ประเด็นเท่านี้           (1) การสอบแข่งขัน "ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" จำนวนกว่าสองหมื่นอัตรา และ การยึดอำนาจการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นในการคัดเลือกสอบคัดเลือกสายบริหาร อำนวยการ ตามคำสั่ง หน.คสช. ที่ 8/2560 ลงวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2560 ไปให้ ก.กลาง หรือ "คณะกรรมการกลางบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นทั้งสามประเภท (ก.จ., ก.ท., ก.อบต.)" ในขณะที่ยังไร้วี่แววการตรากฎหมาย "ระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น" ทำให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่น "โหวงเหวง" ไม่มั่นใจในสถานะของตนเองนักและในขณะเดียวกันก็มีกระแสลบทักท้วงต่อฝ่ายกำกับดูแลท้องถิ่นเดิมมาเป็นระลอก ด้วยปัญหาความหมักหมมการบริหารงานบุคคลในระบบอุปถัมภ์เชิงลบที่พอกพูนสะสม อาทิ ปัญหาการจ้างพนักงานจ้าง เส้นสาย ที่มีพนักงานจ้างเหมามาก เพื่อหลีกเลี่ยงงบบุคคลที่เกิน 40% ปัญหาการทุจริตเรียกรับเงินบรรจุแต่งตั้ง โยกย้าย ทั้งพนักงานจ้างและข้าราชการส่วนท้องถิ่น ปัญหาการเทียบโอนข้าราชการพลเรือนกับท้องถิ่นที่แตกต่างไม่เท่ากัน           (2) ที่ผ่านมาบุคลากรท้องถิ่นอยู่ในสถานะลูกไล่ของฝ่ายผู้กำกับดูแล อำเภอ และจังหวัด ไม่ว่าการสั่งใช้ในงานราชการ โครงการสำคัญๆ ของรัฐบาลต่างๆ เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) จำนวน7,853 แห่ง มีบุคลากร และ มีงบประมาณที่มีความคล่องตัวในการบริหารงานอยู่ในระดับหนึ่ง อาทิ "โครงการตำบลละ 5 ล้าน" เมื่อมีกระแสการทุจริตมิชอบเกิดขึ้น จึงเลี่ยงไม่ได้ที่บุคลากรของท้องถิ่นต้องถูกดำเนินการทางวินัย ทางอาญาได้ ในสภาวะที่ "ท้องถิ่นอ่อนแอไม่เข้มแข็ง ฝ่ายตรวจสอบย่อมสามารถตรวจสอบและลงโทษข้าราชการส่วนท้องถิ่นได้โดยง่ายเพิ่มขึ้น" ซึ่งเป็นผลร้ายใน "เชิงการบริหาร" เป็นอย่างยิ่ง ที่จริง "การทุจริตระดับชาติจะสูงมากกว่าท้องถิ่นเป็นร้อยพันเท่า" เพียงแต่ท้องถิ่นมีจำนวนหน่วยที่มาก จึงเป็นข่าวและเป็นกระแสที่วิพากษ์ได้ง่ายกว่าเท่านั้น           (3) วกมาข่าวล่ามาฮอต "การควบรวม อปท." มีการคาดหมายกันอย่างมั่นใจว่า ประมวลกฎหมาย อปท.ต้องผ่านแน่ๆ แล้วเรื่อง การควบรวม อปท. ก็ต้องตามมาแน่นอน เพียงแค่รอเวลาที่เหมาะสม แต่ก็ยังอดคิดไม่ได้ว่า จะเป็นโดยผลของการตรากฎหมายตาม สนช.ทั้งหมด หรือไม่ อย่างไร หมายความว่า ปล่อยให้เป็นไปตามกระบวนการขั้นตอนของสนช. ตามมาตรา 77 แห่งรัฐธรรมนูญ ที่ต้องรับฟังเสียงจากประชาชนให้ครบรอบด้านนั่นเอง แล้วกาลเวลาหรือระยะเวลาที่ยืดยาวจะทำอย่างไรเพราะในเส้นทางการตราประมวลกฎหมายท้องถิ่น และโรดแมปที่กำหนดไว้ค่อนข้างลงตัวแล้ว เพียงแต่รอการอนุมัติตราเป็นกฎหมายเท่านั้นด้วยความเชื่อมั่นที่ผ่านมาหลักการใช้ มาตรา 44 คืออะไร น่าจะทบทวนดูในความเห็นส่วนตัว เห็นว่าหาก  รวดเร็ว และ เบ็ดเสร็จ น่าจะเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมมากกว่า แม้ไม่อยากทำ แต่อาจจำเป็น เพราะทางมันตันจริงๆกฎหมายมันไปต่อไม่ได้ คสช. ว่าอย่างไร ประชาชนชาวไทยคงไม่ว่ากัน           (4) ในส่วนของการปฏิรูปการศึกษานั้น เป็นหัวใจของการปฏิรูปด้วย เพราะ อปท. หรือท้องถิ่นก็มีอำนาจหน้าที่ในการจัดการศึกษาแก่ประชาชนด้วย จึงอยากฝากประเด็นนี้แถมท้ายไว้สักนิด ไม่ว่าการแก้ไขปัญหาความขาดมาตรฐานของศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ศพด.) และครูผู้ดูแลเด็ก (ครู ผดด.) ปัญหาคุรุสภามีมติไม่รับรองหลักสูตรศึกษาศาสตรบัณฑิต สาขาวิชาการศึกษาปฐมวัย หลักสูตรปรับปรุงพุทธศักราช 2550 ของมหาวิทยาลัยสวนดุสิต ที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นให้ทุนเรียนมีนักศึกษาในโครงการ จำนวน 20,296 คน (ปีการศึกษา  2551 ถึง 2554)รวมไปถึงปัญหาการจัดการบริหารการศึกษาต่างๆ แก่เด็กปฐมวัย (วัยก่อนหกปี หรือก่อนสี่ปี) ที่มีปัญหาข้อกฎหมายในการบริหารจัดการที่ไม่ชัดเจน ระหว่าง อปท. และ สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ควรได้รับการแก้ไขให้แล้วเสร็จเด็ดขาด           ฝากไว้ก่อนเท่านี้ คาดว่ายังพอมีประเด็นวิพากษ์เหลืออีก