คอลัมน์ บทความพิเศษ: ควบรวม อปท.ต้องพิจารณาให้รอบคอบ

คอลัมน์ บทความพิเศษ: ควบรวม อปท.ต้องพิจารณาให้รอบคอบ

ไทยโพสต์ ฉบับวันที่ ๑๔ กันยายน ๒๕๕๙

ถวิล ไพรสณฑ์           ที่ ประชุมสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ได้ลงมติเห็นชอบ ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เมื่อวันที่ 22 สิงหาคม 2559 ตามข้อเสนอของ คณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น           และประธาน สปท.ได้ส่งรายงานบทวิเคราะห์และร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปให้ คสช.และคณะรัฐมนตรีแล้ว           ผมอ่านรายงานและร่างดังกล่าวแล้วมีข้อสรุปประเด็นน่าสนใจก่อนวิเคราะห์และวิจารณ์ ดังนี้           1.กรรมาธิการคณะนี้ประกอบด้วยสมาชิก สปท. 17 คน คือ           - นางนินนาท ชลิตานนท์ อดีตปลัดกรุงเทพมหานคร เป็นประธานกรรมาธิการ           - นายทหารและอดีตนายทหาร 6 คน           - อดีตข้าราชการกระทรวงมหาดไทย 4 คน (อดีตอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นและอดีตผู้ว่าราชการจังหวัด)           - อดีตรองเลขาธิการ ครม. 1 คน           - อดีต ส.ส.ลำปาง พรรคเพื่อไทย 1 คน           - อดีตที่ปรึกษารัฐมนตรีช่วยยว่าการกระทรวงมหาดไทย 1 คน           - อดีตนายก อบจ. 1 คน           - อดีตข้าราชการกระทรวงศึกษาธิการจากจังหวัดชายแดนภาคใต้ 1 คน           - อดีตผู้อำนวยการโรงเรียนอนุบาล จังหวัดพัทลุง           2.ก่อน หน้านี้เคยมีข่าวว่ากระทรวงมหาดไทยมีแนวความคิดจะควบรวม อบต.กับเทศบาล อบต.กับ อบต. หรือเทศบาลกับเทศบาล จนเป็นที่ถกเถียงกันทั่วไป และในที่สุดก็มาเป็นความจริงเมื่อ สปท.ให้ความเห็นชอบร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีบทบัญญัติ เรื่องการควบรวม อปท. ที่มีรายได้น้อยเลี้ยงตัวเองไม่ได้ จึงจำเป็นต้องพึ่งเงินอุดหนุนจากรัฐบาล ทั้งนี้ เพื่อสร้างความเข้มแข็งของ อปท.           3.การควบรวมไม่ว่ากรณีใด ให้ดำเนินการตามเจตนารมณ์ของประชาชนที่อยู่ในพื้นที่นั้น นั่นก็คือ ต้องสอบถามประชาชนว่าเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับการรวมตามระเบียบที่กระทรวง มหาดไทยว่าด้วยการสำรวจเจตนารมณ์ของประชาชนในเขตสภาตำบล หรือ อบต.  เพื่อไปรวมกับ อบต. หรือหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นอื่น พ.ศ.2547           4.อปท.ใดมีประชากรลดลงจนเหลือไม่ถึง 2,000 คน ติดต่อกันเป็นเวลาหนึ่งปี และต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนทั่วไปมากกว่าร้อยละ 50 ของรายได้ของ อปท.นั้น ย้อนหลัง 3 ปี ให้กระทรวงมหาดไทยดำเนินการประกาศยุบ อปท.นั้น  โดยให้รวมพื้นที่เข้ากับ อบต.อื่น หรือเทศบาล หรือ อปท.รูปแบบอื่นตามที่กฎหมายกำหนด แต่ต้องปฏิบัติตามข้อ 3 คือ ต้องถามเจตนารมณ์ของประชาชนที่อยู่ในพื้นที่นั้น           5.การรวมให้ถือเขตติดต่อกันภายในอำเภอเดียวกันเท่านั้น จะให้ไปรวมกับ อปท.ของอำเภออื่นๆ ไม่ได้           บทวิพากษ์วิจารณ์เรื่องแรกของผม คือ           1.คน ที่เป็นกรรมาธิการคณะนี้มีผู้รู้เรื่อง เข้าใจ และมีประสบการณ์ทางด้านการปกครองท้องถิ่นจริงๆ เพียง 5 คน จาก 17 คน คือ ประธาน เพราะรับราชการใน กทม. มาจนเกษียณในตำแหน่งข้าราชการประจำสูงสุด คือ ปลัด กทม.           2.อีก 4 คน เคยเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด และต้องผ่านการเป็นนายอำเภอที่มีหน้าที่กำกับ ดูแล เทศบาลตำบลและ อบต. และเติบโตในชีวิตราชการ เป็นปลัดจังหวัด รองผู้ว่าราชการจังหวัด และผู้ว่าราชการจังหวัด           ตำแหน่งผู้ว่าราชการจังหวัด มีหน้าที่โดยตรงในการกำกับดูแลเทศบาลเมือง เทศบาลนคร และ อบจ. รวมทั้งเมืองพัทยา จังหวัดชลบุรี และหน้าที่อื่นๆ ตามที่กฎหมายกำหนด           และ อีก 1 คน เคยเป็นอธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามที่กฎหมาย อปท.บัญญัติ เพราะฉะนั้น อธิบดีกรมนี้ จึงมีความสำคัญมาก และยังมีบทบาทในการจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจให้ อปท.ที่มีเงินงบประมาณ ปีละไม่น้อยกว่า 60,000 ล้านบาท           ผู้อ่านคงเห็นภาพได้ดีว่า 5 คน ที่เป็นกรรมาธิการฯ นั้น จะมีบทบาทและชี้นำในที่ประชุมคณะกรรมาธิการฯ ได้อย่างมาก           และผมยังเชื่อต่อไปว่าอาจจะมีพิมพ์เขียวเป็นการภายในจากกระทรวงมหาดไทยฝากลับๆ มาแล้วก็ได้           ผม โดยส่วนตัวเห็นด้วยกับข้อเสนอนี้เกินกว่า 80 เปอร์เซ็นต์ เพราะเห็นว่าน่าจะเป็นแนวทางการกระจายอำนาจที่นำไปสู่การกระจายอำนาจไปให้ ประชาชนอย่างแท้จริงได้ในอนาคต แต่ก็มีข้อเสนอแนะบางประการต่อผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในการร่าง เพื่อให้ร่างประมวลกฎหมายฉบับนี้มีความสมบูรณ์และเป็นประโยชน์แก่ประชาชนใน ฐานะเจ้าของประเทศตามเป้าหมาย           ข้อเสนอแนะ           1.ถึง แม้ผมจะเห็นด้วยกับการควบรวมและยกฐานะ  อปท.ก็ตาม แต่ก็เป็นห่วงว่าการยกฐานะ อบต. ทุก อบต. เป็นเทศบาล ซึ่งมีอยู่จำนวนนับพันที่มีสภาพเป็นชนบท ราษฎรอยู่กระจัดกระจาย รายได้เก็บได้น้อยมาก จึงไม่พอเลี้ยงตัวเอง การยกฐานะเป็นเทศบาลจึงไม่ได้ช่วยในเรื่องนี้แต่อย่างใด มิหนำซ้ำถ้าจะควบรวม อบต.ลักษณะนี้เข้าด้วยกันทั้งอำเภอก็จะเกิดปัญหาหนักขึ้นอีก เพราะพื้นที่กว้าง รายได้น้อย และจำนวนประชากรก็น้อย           2.เมื่อ ยกฐานะเป็นเทศบาล ก็ต้องคำนึงถึงระบบการเลือกตั้งที่แบ่งเขตเลือกตั้งเขตละ 6 คน คือเทศบาลตำบล แบ่งเป็น 2 เขตเลือกตั้ง เขตละ 6 คน รวม 12 คน เทศบาลเมืองแบ่งเป็น 3 เขตเลือกตั้ง เขตละ 6 คน รวม 18 คน และเทศบาลนครแบ่งเป็น 4 เขตเลือกตั้ง เขตละ 6 คน รวม 24 คน คงจะนำมาใช้กับ อบต.ชนบทไม่ได้ เพราะในการเลือกตั้งอาจจะไม่มีตัวแทนของประชาชนอย่างทั่วถึง ถ้าไม่เลือกแบบเดิมที่มีตัวแทนทุกหมู่บ้าน ประเด็นนี้จะต้องพิจารณาให้รอบคอบ           แต่ถ้าเลือกสมาชิกสภา อบต.แบบเก่าให้มีหมู่บ้านละ 2 คน ก็มีปัญหาอีก เพราะบางตำบลซึ่งมีอยู่มาก มีการแยกหมู่บ้านออกเกินกว่า 10 หมู่บ้าน ถ้าสมมุติว่า 15 หมู่บ้าน  ก็จะมีสมาชิกถึง 30 คน เป็นต้น ค่าใช้จ่ายเป็นเงินเดือน หรือค่าตอบแทนจะสูงมาก และถ้ามีการควบรวมระหว่าง อบต.ด้วยกัน จำนวนสมาชิกของเทศบาลควบรวมเป็น อบต.ก็ยิ่งมีมากด้วย           3.เนื่อง จากความต้องการของประชาชนที่จะให้ อปท. บริการมีมากหลายและแตกต่างกันออกไปตามพื้นที่ การบัญญัติกฎหมายเรื่องอำนาจและหน้าที่ดังเช่นปัจจุบัน (คือกฎหมายระบุไว้เป็นข้อๆ ว่ามีอำนาจหน้าที่อย่างไรบ้าง)  กลายเป็นอุปสรรคในการทำงานของ อปท.มาก เพราะสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) มักจะทักท้วง อปท.ให้คืนเงินอยู่เสมอ ทั้งๆ ที่เป็นเรื่องบริการประชาชนหรือเป็นเรื่องเล็กน้อยที่น่าจะเป็นอำนาจของ อปท.ที่จะทำได้           ผมจึงเสนอว่า ในการปรับปรุงครั้งนี้ควรเขียนกฎหมายให้อำนาจและหน้าที่แก่ อปท. เหมือนในต่างประเทศที่ใช้กันอยู่ คือ แทนที่จะบัญญัติว่า อปท. มีอำนาจหน้าที่อะไรบ้างก็ให้บัญญัติใหม่ว่ามีอำนาจและหน้าที่อะไรบ้างที่ อปท.ทำไม่ได้ เช่น กิจการทหาร ศาลยุติธรรมหรือตุลาการ กิจการสาธารณูปโภคขนาดใหญ่ (เช่น โทรศัพท์, มอเตอร์เวย์, รถไฟ เป็นต้น, ระบบการเงินและการคลังของประเทศ และการต่างประเทศ เป็นต้นโดยอาจจะบัญญัติให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกาเพิ่มเติมเพื่อความชัดเจนก็ ได้           3.บัญญัติให้ อปท. มีอำนาจจับกุม สอบสวน สั่งฟ้องตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาในกรณีมีการกระทำความผิดตาม กฎหมาย อปท. โดยเฉพาะ ทั้งนี้ เพื่อประสิทธิภาพในการทำงานโดยไม่ต้องอาศัยตำรวจ ซึ่งมีภาระรับผิดชอบงานหลักอื่นอยู่มากแล้ว ทั้งนี้ โดยเริ่มต้นให้ อปท.ที่มีความพร้อมทุกด้านไปก่อน เช่น กทม., เมืองพัทยา, อบจ., เทศบาลนคร และเทศบาลเมือง           4.ออกกฎหมายให้ อปท.มีรายได้เพิ่มขึ้น เพื่อให้เพียงพอต่อการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ ทั้งนี้ ยกเว้น อปท.ที่มีรายได้ไม่เพียงพอก็จำเป็นต้องให้เงินอุดหนุนเพิ่มขึ้น           5.ออก กฎหมายกำหนดมาตรฐานการกำกับดูแล  อปท.ของผู้ว่าราชการจังหวัดหรือนายอำเภอ เพื่อไม่ให้มีอำนาจใช้ดุลยพินิจโดยอิสระและปราศจากการตรวจสอบ ซึ่งเกิดความไม่เป็นธรรมในการกำกับ ดูแล           6.กรณีการยุบสภา อปท. หรือสั่งให้สมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่ง เท่าที่ผ่านมาผู้มีอำนาจอาจใช้มาตรฐานต่างกันก็ได้ แม้จะใช้บทบัญญัติมาตราเดียวกัน เพราะขึ้นอยู่กับดุลยพินิจ โดยกรณีนี้ควรให้ ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นฝ่ายรวบรวมข้อมูลแล้วส่งฟ้องศาลปกครองพิพากษา ซึ่งจะทำให้มีมาตรฐานเดียวกันในการพิพากษา โดยมีศาลปกครองสูงสุดเป็นหลัก และผมมั่นใจว่าผู้ว่าราชการจังหวัด หรือกระทรวงมหาดไทย น่าจะพอใจเพราะไม่ต้องรับผิดชอบกรณีอย่างนี้           7.ควรบัญญัติให้ ชัดเจนว่า ประชาชนมีส่วนร่วมในการเสนอแนะ การตรวจสอบการใช้จ่ายเงินงบประมาณหรืออื่นใด หรือมีส่วนรับรู้ในการดำเนินงานบางอย่างของฝ่ายบริหาร อปท.           8.ควร บัญญัติให้ผู้บริหารท้องถิ่นต้องมีคุณสมบัติทางการศึกษาไม่ต่ำกว่าปริญญาตรี โดยไม่มีข้อยกเว้น เช่น เคยเป็นผู้บริหารหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมาแล้ว ทั้งนี้ เพราะงาน อปท.มีกฎหมาย ระเบียบที่ต้องปฏิบัติอยู่มาก จึงต้องให้ผู้บริหารมีความรู้พอสมควร ไม่ใช่ต้องพึ่งพาเจ้าหน้าที่ประจำแต่ฝ่ายเดียว           9.ให้ประชาชน ที่อยู่ในเขต อปท.นั้นๆ เป็นผู้เสียหาย สามารถยื่นฟ้องร้องในกรณีการเลือกตั้งไม่โปร่งใสหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือมีการทุจริตเกิดขึ้น           10.ห้ามเจ้าหน้าที่ของรัฐกลับเข้ารับ ราชการอีก หากลาออกไปสมัครรับเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น แล้วไม่ได้รับเลือกตั้ง เพราะเป็นการเอาเปรียบผู้สมัครคนอื่น           11.ควรบัญญัติไม่ให้ผู้บริหารท้องถิ่นดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกิน 3 วาระ หรือรวมแล้วไม่เกิน 12 ปี           และ ยังมีประเด็นอื่นๆ อีกมาก ผมจึงเสนอว่าการปรับปรุงหรือเขียนกฎหมาย อปท.ใหม่นี้ต้องตั้งหลักให้ประชาชนปกครองตนเองอย่างอิสระ ไม่ใช่ตั้งหลักเพื่อความสะดวกหรือตามความต้องการของข้าราชการมหาดไทยเป็น ใหญ่ และที่สำคัญที่สุดก็คือ "ลดอำนาจรัฐแล้วเพิ่มอำนาจให้ประชาชน" พร้อมกันนั้น ต้องสร้างความเข้มแข็งให้กับ อปท. เพื่อให้เป็นองค์กรที่สร้างความเจริญให้กับท้องถิ่นและบริการประชาชนได้ อย่างมีประสิทธิภาพ.