บทความพิเศษ: การวิ่งงบประมาณของ อปท.ที่'ไม่มีใบเสร็จ' ตอนที่ 2

บทความพิเศษ: การวิ่งงบประมาณของ อปท.ที่'ไม่มีใบเสร็จ' ตอนที่ 2

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๙

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           ตรรกะของท้องถิ่น           ผู้ เขียนได้วิเคราะห์ความไม่ชอบมาพากลของท้องถิ่นมาแล้วหลายบท มิได้มีความหมายว่า ผู้เขียนมีอคติหรือภาพลบต่อท้องถิ่น การนำสภาพปัญหาที่เป็นจริงมานำเสนอ การยอมรับความจริงน่าจะดีเสียกว่าการอมพะนำปิดบังอำพราง ไม่พูดไม่กล่าว เพราะหลายสิ่งหลายอย่างคือความจริงที่ไม่ปรากฏหลักฐาน ที่เรียกว่า "ไม่มีใบเสร็จ" ซึ่งถือเป็นตรรกะของผู้ที่กระทำผิดทุจริตคดโกงมิชอบไม่ว่ากรณีใดๆย่อมฉลาดพอ ที่ไม่ทิ้งพยานหลักฐานไว้ให้ตรวจจับได้ เรียก "จับไม่มั่นคั้นไม่ตาย" เหลือไว้เพียงข่าวลือเล่าขานเป็นตำนานพูดเล่นกันเท่านั้น วันนี้ขออนุญาตนำเรื่อง "การวิ่งงบประมาณ" ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) โดยเฉพาะ "งบประมาณเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ" มาเล่าขานต่อจากสัปดาห์ก่อน หวังว่าคงไม่แทงใจดำใคร หรือ คงไม่สร้างความคับข้องใจให้แก่ผู้หนึ่งผู้ใด           เส้นทางการเดินเอกสารโครงการที่ยุ่งยาก           ใน การขอรับงบประมาณอุดหนุนเฉพาะกิจ ของ อปท. ในที่นี้ ได้แก่ เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) นั้น ว่ากันว่ามีเส้นทางที่น่าสนใจศึกษา เริ่มจากเมื่อ อปท. ได้จัดทำโครงการขอรับการอุดหนุนผ่านสำนักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นอำเภอ (ท้องถิ่นอำเภอ) สำนักงานส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นจังหวัด (ท้องถิ่นจังหวัด) และผ่านผู้ว่าราชการจังหวัด โดยส่งเอกสาร ทั้งแบบประมาณการโครงการ พร้อมแผนพัฒนาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อส่งไปให้หน่วยงานที่จะอุดหนุนงบประมาณ จากกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะหน่วยงานที่เป็นหน่วยงานหลัก ก็คือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ที่เต็มไปด้วยเอกสารโครงการมากมายมหาศาล คิดเป็นจำนวนรถบรรทุกสิบล้อได้หลายคัน เพราะในแต่ละปี อปท. ทุกแห่งได้จัดโครงการผ่านจังหวัดไปกองรวมกันไว้ที่กรมส่งเสริมการปกครองท้อง ถิ่น บางครั้ง อปท. เดียวกันได้จัดส่งโครงการซ้ำแล้วซ้ำอีก และเอกสารดังกล่าวก็ยิ่งส่งมารวมทับทวีมากขึ้นทุกปี เจ้าหน้าที่ อปท. ที่ไปติดตามโครงการถึงกับอึ้งตะลึงเมื่อได้เห็นกองเอกสารกองพะเนินเทินทึก จึงไม่แปลกใจว่า เหตุใดโครงการที่ อปท. เสนอมาไม่ได้รับการพิจารณาก็           เพราะ หลายโครงการยังคงกองอยู่ที่เดิมนั่นเอง เพราะระบบการตรวจสอบควบคุมการจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุนเฉพาะกิจที่ไม่มี กฎเกณฑ์แน่นอน ผู้มีอำนาจอนุมัติจะสนใจหยิบหรือดึงโครงการใดจากจังหวัดใด และ อปท. ใด ก็ย่อมได้           หลักการจัดทำและขอรับงบประมาณที่ไม่ชัดเจน           กรม ส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นของบประมาณจากรัฐบาลกลางเช่นเดียวกระทรวง ทบวง กรมอื่น ข้อแตกต่างจากกรมอื่น เช่น กรมทางหลวง หรือกรมชลประทาน ที่สำคัญคือ การไม่กำหนดชื่อโครงการ และสถานที่ก่อสร้างที่ชัดเจนแน่นอน เป็นเพียงการกำหนดจำนวนเนื้องาน และยอดงบ           ประมาณเป็นตัวเลขที่ ไม่ชัดเจนแน่นอน เรียกว่าเสนอของบเป็น "ตัวเลขกลมๆ" อาทิ  ของบประมาณอุดหนุนการก่อสร้างศูนย์พัฒนาเด็ก จะระบุโครงการเพียงจำนวนงบประมาณคร่าว ๆ จำนวนหลัง อาจไม่ระบุสถานที่ และรายละเอียดโครงการที่ชัดเจน เหมือนดังเช่นกรมทางหลวง ที่การขออนุมัติงบประมาณจะขอเป็นโครงการที่ชัดเจน ระบุสถานที่ชัดเจน เช่น กำแพงเพชร - นครสวรรค์ หลัก กม.ใดถึงหลัก กม. ใด งบประมาณ เท่าใด เป็นรายโครงการไป หากโครงใดได้รับการอนุมัติ ก็มีการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างต่อไป สำหรับโครงการที่เหลือไม่ได้รับอนุมัติ ก็จะได้รับการเสนอของบประมาณในปีถัดไป การดำเนินการในลักษณะเช่นนี้ จึงมีความโปร่งใส และตรวจสอบได้           ฉะนั้น จึงเกิดข้อครหาในความโปร่งใสของการพิจารณาอนุมัติโครงการ และทำให้เกิดการวิ่งเต้นแข่งขันแย่งชิงกันเพื่อให้ได้มาซึ่งงบประมาณ หรือที่เรียกกันตามภาษาชาวบ้านว่า "การวิ่งงบประมาณ"โดยไม่มีหลักเกณฑ์ในการจัดสรรงบประมาณที่แน่นอน เพราะตัวเลขงบประมาณที่ขอมาและที่จะได้รับ           การจัดสรรไม่แน่นอน จากข้อมูลย้อนหลังสัก 5 ปีพบว่า อปท. ใดที่เคยได้รับงบอุดหนุนเฉพาะกิจ อปท.นั้นก็มักจะได้รับการอนุมัติโครงการอยู่เสมอ           ขั้นตอนการดำเนินการพัสดุมีปัญหา           ใน การดำเนินการเมื่อ อปท. ได้รับการจัดสรรงบประมาณแล้ว คนท้องถิ่นมักพูดกันว่า "ไม่มีของฟรี" การได้รับการจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุนเฉพาะกิจจากรมส่งเสริมการปกครองท้อง ถิ่นต้องมีการต่างตอบแทน "แลกมา" ปัจจุบันการวิ่งงบประมาณจึงมีวิธีการแบบ "ต่างตอบแทน" จ่ายเงินล่วงหน้า(ใต้โต๊ะ) ก่อนได้รับอนุมัติใบจัดสรรงบประมาณ จำนวนเงินจ่ายมากน้อยขึ้นกับเงื่อนไขลักษณะโครงการงานก่อสร้างหรืองานขุด ลอกฯ หรือความสนิทสนมมักคุ้นกันเป็นการส่วนตัว หรือความจำเป็นเร่งด่วนที่อยากได้โครงการ หรือความได้เปรียบของผู้ที่จะมารับงานจ้างที่มีขีดความสามารถในต้นทุนที่แตก ต่างกันเป็นต้น           เมื่อได้รับการจัดสรรเงินงบประมาณมาแล้ว ก็มาถึงขั้นตอนพัสดุ หรือ "การจัดซื้อจัดจ้าง" ในหลายโครงการเป็นการสอบราคา หรือการประกวดราคา โดยมีข้าราชการ อปท. ได้รับการแต่งตั้งเป็นคณะกรรมการพัสดุ ได้แก่ คณะกรรมการกำหนดราคากลาง คณะกรรมการจัดซื้อจัดจ้าง คณะกรรมการตรวจรับพัสดุหรืองานจ้าง คณะกรรมการควบคุมงานจ้าง           เมื่อมีต้นทุนในการวิ่งงบประมาณ สิ่งที่ตามมาอย่างเลี่ยงไม่ได้ ผลพวงที่ตามก็คือ "การลดต้นทุน"หรือ "การถอนทุนคืน" จะมากน้อยขึ้นกับต้นทุน และขาใหญ่ของผู้รับเหมาที่อยู่เบื้องหลังหรือที่ได้รับงานจ้าง มักมีปรากฏการณ์ปัญหาทางปฏิบัติที่สร้างความลำบากใจแก่เจ้าหน้าที่ อปท. ผู้ปฏิบัติเป็นอย่างยิ่งอาทิ  การกำหนดราคากลางตามใบสั่งที่ค่อนข้างสูง มีการฮั้วประมูลงานของกลุ่มผู้รับจ้าง การตรวจรับงานจ้างที่ต่ำกว่ามาตรฐาน ความกริ่งเกรงใจของเจ้าหน้าที่ที่มีต่อผู้บังคับบัญชาฝ่ายการเมือง ฯลฯ นี่คือบ่อเกิดของการทุจริตคอร์รัปชันในท้องถิ่น ซึ่งหากมีการร้องเรียนหรือตรวจจับการเรียกรับผลประโยชน์ในโครงการฯ ข้าราชการท้องถิ่นก็มักตกเป็นจำเลยอยู่เสมอ โดยไม่สามารถจับกุมหรือดำเนินการแก่ผู้อยู่เบื้องหลังได้           ฉะนั้น "ขาใหญ่ หรือผู้รับเหมา หรือผู้อยู่เบื้องหลัง" โดยเฉพาะฝ่ายการเมืองท้องถิ่น ทุกคนต่างมุ่งหวังกำไร หรืออย่างน้อยที่สุด "ถอนทุนคืน" ให้คุ้มกับค่าเหนื่อยในการวิ่งงบประมาณนั่นเอง ข้ออ้างแรกๆ อ้างว่าทำเพื่อรับใช้ประชาชน แต่พอหนักเข้ามีค่าใช้จ่ายค่าอำนวยการเป็นภาระต้นทุนของโครงการที่เพิ่มขึ้น มา ก็จำต้องถอนทุนคืนเป็นธรรมดา ยิ่งจำนวนงบประมาณที่สูง ยิ่งต้องมีค่าใช้จ่ายอำนวยการวิ่งงบประมาณที่สูงขึ้น เหล่านี้จึงเกิด "ธุรกิจการวิ่งโครงการ" ขึ้น ที่มีผู้เกี่ยวข้องหลายฝ่ายทั้งเจ้าหน้าที่ราชการ นักการเมือง นายทุน พ่อค้า เอกชน นับตั้งแต่ ผู้อนุมัติงบประมาณ ผู้ประสานการส่งโครงการฯ ผู้วิ่งงบประมาณในพื้นที่และนำเงินส่วนแบ่งมาจ่ายกระจายให้แก่ผู้เกี่ยวข้อง ใน อปท. ที่เป็นลูกข่าย การแบ่งงานเฉลี่ยให้แก่ธุรกิจรับเหมาก่อสร้างในพื้นที่ รวมทั้งเฉลี่ยจ่ายเป็นค่าสมยอมในการเสนอราคา รวมทั้งจ่ายแก่ผู้มีหน้าที่จัดสมยอมราคา ฯลฯ ซึ่งถือว่าเป็นธุรกิจนอกระบบที่มีเครือข่ายกว้างขวาง           ข้าราชการท้องถิ่นเป็นตีนเป็นมือ           ข้า ราชการท้องถิ่นมีหน้าที่ปฏิบัติตามนโยบายและการบริหารงานของผู้บริหารท้อง ถิ่น หรือนายกอปท. เพราะอำนาจในการบรรจุ แต่งตั้ง โยกย้าย พิจารณาอนุญาตให้ลา ให้ไปราชการ การประเมินผลการปฏิบัติงาน การเลื่อนขั้นเงินเดือน การตั้งกรรมการสอบสวนทางวินัย การลงโทษทางวินัย ล้วนอยู่ในอำนาจของนายก อปท. ที่ถือเป็นผู้บังคับบัญชาทั้งสิ้น การฝ่าฝืน การขัดขืน การทำบันทึกแย้ง การร้องเรียน การกล่าวหาต่อผู้บังคับบัญชาในทางปฏิบัติจึงเป็นไปได้ยาก อาจส่งผลกระทบต่อความก้าวหน้าในชีวิตราชการของตนเอง เพราะนายก อปท. มีอำนาจให้คุณและให้โทษแก่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นทุกประการและที่สำคัญด้วย ระบบ "การบริหารงานบุคคลท้องถิ่น" ปัจจุบันที่ยังไม่มี "คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรมข้าราชการท้องถิ่น" ยิ่งไม่มีหน่วยงานใดเข้าไปช่วยเหลือพิทักษ์ปกป้องได้ การร้องเรียนกล่าวหาฟ้องร้องผู้บังคับบัญชาที่เป็นฝ่ายการเมืองท้องถิ่น ทำให้เกิดการเผชิญหน้า และเผชิญอิทธิพล ท้าทายอำนาจเด็ดขาดของนายก อปท. ซึ่งข้าราชการท้องถิ่นผู้นั้นไม่สามารถโยกย้ายไปรับราชการ อปท. แห่งอื่นได้ คงต้องถูกกลั่นแกล้งในระบบราชการต่อไป ครั้นหากจะยุติความขัดแย้งดังกล่าว ด้วยการให้ข้าราชการท้องถิ่นผู้นั้นย้ายออกจาก อปท. แห่งนั้น หรือให้ไปช่วยราชการหรือทำงานที่อื่นซึ่งเขามีความปลอดภัยกว่าเป็นการชั่ว คราว เช่นเดียวกับระบบข้าราชการพลเรือนก็ไม่อาจกระทำได้ เพราะมีข้อจำกัดในระเบียบบริหารงานบุคคลท้องถิ่น แม้ต่อมาผลในทางคดีปรากฏว่าข้าราชการท้องถิ่นผู้นั้นจะชนะในคดีแต่เขาก็อาจ หมดสิทธิในการแต่งตั้งโยกย้ายโดยปริยาย เพราะข่าวและภาพลักษณ์ดังกล่าวส่งผลทางลบให้นายก อปท. อื่นที่มีเครือข่ายทางการเมืองอยู่ ครอบคลุมทั่วประเทศต่างมีอคติและไม่ยอมรับ           ในสถานการณ์ ปัจจุบันหาก อปท. ใดไม่มีการวิ่งงบประมาณมาลงในพื้นที่ก็ถือว่าข้าราชการท้องถิ่นนั้นโชคดี และหาก อปท. ใดมีการวิ่งงบประมาณได้เป็นจำนวนมาก ก็ถือเป็นโชคร้ายของข้าราชการท้องถิ่นนั้น เพราะชีวิตราชการท้องถิ่นแขวนอยู่บนความเสี่ยงต่อการผิดวินัย และการทุจริตคอร์รัปชันดังกล่าว อาจถูกไล่ออกปลดออกจากราชการ หรือต้องโทษทางอาญาจำคุก หมดอนาคตในชีวิตราชการได้           ขอเสนอการแก้ไขปัญหาของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น           (1) การจัดสรรงบประมาณ ควรมีหลักการพิจารณาให้เป็นมาตรฐาน การของบประมาณควรมีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ มีธรรมาภิบาล และในการของบประมาณจากรัฐบาล ควรมีแบบรายการ งบประมาณสถานที่ เตรียมไว้ให้ตรวจสอบได้ทุก อปท. มีหน่วยงานในระดับจังหวัดอำเภอจัดทำระบบการควบคุมตรวจสอบว่าในแต่ละปีมี โครงการใดบ้างที่ส่งไปของบประมาณจากรัฐบาลเช่นเดียวกับ กรมทางหลวงกรมชลประทาน หรือกรมอื่นๆ           (2) ควรลดเงินงบประมาณเงินอุดหนุนเฉพาะกิจลง และเพิ่มเงินอุดหนุนทั่วไป เพื่อลดปัญหาความยุ่งยากในการพิจารณาโครงการที่มีจำนวนมากของกรมส่งเสริมการ ปกครองท้องถิ่น เพราะหากเป็นเงินอุดหนุนทั่วไปให้ท้องถิ่นก็สามารถดำเนินการโครงการได้ตาม ความต้องการของ อปท. ทันทีเป็นการลดงาน ลดความซ้ำซ้อน ลดภาระและตอบสนองปัญหาความต้องการของประชาชนได้ตรงจุดรวดเร็ว โดยงบประมาณไม่ต้องผ่านตัวกลางเหมือนเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ           กรณี นี้เป็นการตัดเหตุปัญหาที่ต้นทาง กล่าวคือ การตัดวงจรการจัดสรรเงินงบอุดหนุนเฉพาะกิจลงก็จะทำให้การทุจริตส่วนบนลดลง ได้ ทำให้ปัญหานายหน้าและขบวนการในระดับล่างหมดไป เป็นการทำให้ปัญหาปลายทางเล็กลงได้ ข้อสังเกตในปรากฏการณ์ที่ผ่านมาพบว่า บุคคลตัวต้นเหตุแห่งปัญหามักจะใหญ่และมองเห็นได้ยากกว่าบุคคลปลายแถวที่มอง เห็นแยกแยะได้ง่ายกว่า           (3) สร้างขวัญกำลังใจแก่ข้าราชการ พนักงานของรัฐ ในการแจ้งเบาะแสและตรวจจับการทุจริตและการสร้างเครือข่ายการต่อต้านการ ทุจริตขึ้นใน อปท. ซึ่งในทางปฏิบัติข้าราชการท้องถิ่นจะไม่กล้าให้ความร่วมมือในการต่อต้านการ ทุจริตด้วยเกรงอำนาจของนายก อปท. รวมทั้งการลดปัญหาผู้ร่วมกระทำความผิด โดยการสร้างเสริมจริยธรรมและคุณธรรม ทั้งฝ่ายการเมืองท้องถิ่น และฝ่ายประจำที่ประกอบด้วยข้าราชการและลูกจ้าง           (4) จัดสรรปรับบทบาทอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานบุคคลของนายก อปท. ให้มีการตรวจสอบกำกับควบคุมการใช้อำนาจได้ และให้มีการถ่วงดุลอำนาจของนายก อปท. กับข้าราชการท้องถิ่น เพราะสิ่งที่ข้าราชการท้องถิ่นเกรงกลัวที่สุด ก็คือ อำนาจที่ไม่จำกัดของนายก อปท. หากมีกรณีความขัดแย้งในการบริหารงานเกิดขึ้นระหว่างฝ่ายการเมืองท้องถิ่นและ ฝ่ายข้าราชการประจำ การอยู่ในพื้นที่ทำข้าราชการเสี่ยงต่อการกลั่นแกล้ง การถูกดำเนินการทางวินัย หรือเรื่องอื่น ควรมีมาตรการและหลักประกันในการปกป้องช่วยเหลือในชีวิตตำแหน่งหน้าที่ราชการ ด้วย โดยเฉพาะปัญหาความขัดแย้งที่เกิดมาจากปัญหาการทุจริตที่เกี่ยวเนื่องกับวิ่ง งบประมาณ เป็นต้น           ข้อสรุป           ตราบใดที่ยังมีการวิ่ง โครงการฯ และมีความต้องการในโครงการฯ ที่มีมากกว่าปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนในพื้นที่ ทางปฏิบัติในการแก้ไขปัญหาจึงค่อนข้างยาก อย่างไรก็ตาม การแก้ไขโดยการทำให้การวิ่งงบประมาณยากขึ้นก็โดยการตัดวงจรการจัดสรรงบ ประมาณลงเสีย หรือให้มีการพิจารณางบประมาณที่โปร่งใส ตรวจสอบได้ มีหลักเกณฑ์แน่นอนย่อมกระทำได้