มองมุมใหม่: กระทรวงท้องถิ่นไม่ใช่คำตอบ

มองมุมใหม่: กระทรวงท้องถิ่นไม่ใช่คำตอบ

กรุงเทพธุรกิจ  ฉบับวันที่ ๒๗ พฤษภาคม ๒๕๖๓

ชำนาญ จันทร์เรือง           ปัญหาที่อึดอัดขัดข้องคนท้องถิ่นที่สั่งสมมานาน ภายใต้การยึดอำนาจของ คสช.ที่มีการออกคำสั่งเพิ่มอำนาจให้แก่กระทรวงมหาดไทยในหลายๆ ด้าน จนเป็นการทำหน้าที่เกินบทบาทของ "การกำกับดูแล (Tutelle Administrative)"จนแทบจะเป็น "การควบคุมบังคับบัญชา (Controle Hie'rarchiue)" ไปเกือบสมบูรณ์แบบแล้ว           ทำให้มีการพยายามดิ้นรนที่จะ "หลุดจากแอก" ที่หนักอึ้งนี้ ซึ่งหนึ่งในนั้นก็คือการพยายามที่จะจัดตั้ง "กระทรวงท้องถิ่น" หรือ "กระทรวงการปกครองท้องถิ่น" หรือในรูปแบบอื่น เช่น สภาท้องถิ่นแห่งชาติ หรือคณะกรรมการพัฒนาท้องถิ่นแห่งชาติ ฯลฯ แยกออกมาจากกระทรวงมหาดไทย           อย่างไรก็ตาม มีประเด็นข้อถกเถียงทางวิชาการอย่างมากว่ามีความเหมาะสมตามหลักการการกระจายอำนาจหรือไม่ อย่างไร ถ้ามีกระทรวงท้องถิ่น ควรมีบทบาทอำนาจหน้าที่อะไร หรือถ้าไม่มีกระทรวงท้องถิ่น รัฐและ อปท.ควรมีกลไกอะไรสำหรับทำหน้าที่บริหารจัดการระบบความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นให้เกิดประโยชน์สูงสุด           อย่าลืมว่าในโลกนี้มีหลายประเทศจัดตั้ง "กระทรวงท้องถิ่น" ซึ่งอาจใช้ชื่ออื่น และมีหลายประเทศไม่มีจัดตั้ง "กระทรวงท้องถิ่น"เลย ทั้งที่ทุกประเทศในโลกนี้ต่างก็มีการปกครองท้องถิ่นด้วยกันแทบทั้งสิ้น ซึ่งสามารถแบ่งกลุ่มประเทศได้ดังนี้ 1.ประเทศที่มีระบบการปกครองแบบกระจายอำนาจเต็มที่           มาจากการรวมตัวของเมืองต่างๆ ซึ่งเคยมีอิสระ แต่ยอมสละอำนาจบางส่วนของตนก่อตั้งขึ้นเป็นรัฐ เพื่อสานความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลระดับชาติกับท้องถิ่น มีลักษณะของการแบ่งงานกันทำ โดยรัฐบาลระดับชาติจะทำหน้าที่หรือจัดทำบริการสาธารณะเพียงไม่กี่ประเภท เฉพาะในระดับชาติเท่านั้น ส่วนบริการที่เกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันของประชาชนเป็นหน้าที่ของท้องถิ่น ซึ่งประเทศเหล่านี้มักไม่มีกระทรวงท้องถิ่น           แต่หากจะมีก็จะทำหน้าที่เกี่ยวกับนโยบายสำคัญๆ ที่เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ โครงสร้างประเทศ ความรับผิดชอบและการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่ท้องถิ่น รวมถึงการนำทางในด้านความสัมพันธ์ระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่น เป็นต้น (core policy issues relating to the constitution,structure, accountability and funding /leads the relationship between central and local government) เช่น ญี่ปุ่น, เกาหลีใต้, มาเลเซีย, ออสเตรเลีย, สหราชอาณาจักร, นิวซีแลนด์, นอร์เวย์, สวีเดน เป็นต้น           2.ประเทศที่มีระบบการปกครองแบบรวมศูนย์อำนาจ           ประเทศกลุ่มนี้แม้ว่าอาจมีการกระจายอำนาจบ้าง แต่ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่นจะอยู่ในลักษณะเป็นแนวดิ่ง มักมี "กระทรวงท้องถิ่น" หรือภายใต้ชื่อที่แตกต่างกันไป โดยอำนาจหน้าที่ส่วนใหญ่เกี่ยวข้องกับการจัดทำกฎหมาย กฎ ระเบียบ มาตรฐานการบริการสาธารณะ/จัดสรรเงินอุดหนุนและเข้าไปทำหน้าที่จัดบริการสาธารณะแทน อปท.ที่ไม่มีศักยภาพเพียงพอ/ร่วมลงทุนหรือจัดทำข้อตกลงกับ อปท.ในการลงทุนพัฒนาระบบสาธารณูปโภคตามนโยบายของรัฐ ฯลฯ เช่น ไทย, ตูนีเซีย, ยูกันดา, แซมเบีย, ฟิจิ, รวันดา, เลโซโธ, จาไมกา, กานา, แอฟริกาใต้, ซิมบับเว, แซมเบีย, บอสวานา, มอริเธียส, โคโซโว, มาซิโดเนียเหนือ, ศรีลังกา, ตรินิแดดและโตบาโก, กายอานา ฯลฯ           เหตุผลของฝ่ายที่อยากให้มีกระทรวงท้องถิ่นแยกจากกระทรวงมหาดไทย           ฝ่ายที่สนับสนุนให้เหตุผลว่าเพื่อรวบรวมหน่วยงานที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับท้องถิ่นต่างๆ ที่อยู่กระจัดกระจายตามส่วนราชการต่างๆ เช่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) สำนักงานคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ก.ก.ถ.) ฯลฯ มารวมไว้ที่เดียวกัน เพื่อเป็นการแยกอำนาจจากกระทรวงมหาดไทยให้ชัดเจน ให้มีหน้าที่ดูแลความมั่นคงภายในต่างๆ ได้อย่างเต็มที่มากขึ้น ส่วนกระทรวงปกครองท้องถิ่น ให้มีหน้าที่ในการพัฒนา โดยมอบให้ อปท.พัฒนาท้องถิ่นของตนให้ดียิ่งขึ้น เพราะคนท้องถิ่นย่อมรู้ปัญหาได้ตรงจุดกว่าส่วนกลาง ฯลฯ           เหตุผลของฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับการจัดตั้งกระทรวงท้องถิ่น           การตั้งกระทรวงปกครองท้องถิ่น คือการนำท้องถิ่นเข้าไปสู่การบริหารราชการส่วนกลาง ที่มี รมต. ปลัดกระทรวง อธิบดี เพิ่มขึ้น มีผู้บังคับบัญชาที่อาจมิใช่มีเพียงผู้กำกับดูแลที่มากขึ้น เส้นสายการบังคับบัญชาก็จะยาวขึ้น และการที่หวังว่าจะได้คนท้องถิ่นเข้าไปเป็นบุคลากรในส่วนกลางนั้นเป็นไปไม่ได้ เพราะจะต้องมีการโอนย้ายและเปลี่ยนประเภทของข้าราชการจากข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นไปเป็นข้าราชการ หรือพนักงานสังกัดกระทรวงหรือกรมอื่น มิใช่เป็นข้าราชการหรือพนักงานของส่วนท้องถิ่นอีกต่อไปสรุป           หลายๆ คนหรือแม้แต่คนของ อปท.เองก็ตาม มักจะเข้าใจว่า อปท.นั้นสังกัดกระทรวงมหาดไทย ซึ่งผมขอยืนยันว่าโดยหลักการปกครองท้องถิ่นและระเบียบบริหารราชการแผ่นดินแล้ว อปท.ไม่ได้สังกัดกระทรวงมหาดไทยแต่อย่างใด เพียงแต่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ รมว.มหาดไทย, ผู้ว่าฯ           หรือนายอำเภอ (แล้วแต่กรณี) เท่านั้น กระทรวงมหาดไทย หรือ สถ.เป็นเพียง staff ของ มท.1 และสำนักงานท้องถิ่นจังหวัดก็เป็น staff ของผู้ว่าฯ มิใช่เป็นผู้บังคับบัญชาหรือต้นสังกัดของ อปท.แต่อย่างใด           ประเด็นปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือ กระทรวงมหาดไทยและจังหวัด อำเภอ ปัจจุบันเล่นบทบาทเกินกว่าการเป็นผู้กำกับดูแล แต่ไปทำหน้าที่ควบคุมบังคับบัญชา จึงทำให้เกิดการอึดอัดขัดข้องจนต้องมีการเรียกร้องให้ตั้งกระทรวงใหม่ ซึ่งผมเห็นว่า การแก้ปัญหาที่ถูกต้อง ก็คือท้องถิ่นต้องกล้าโต้แย้ง ต่อสู้หรือคัดค้านระเบียบ หนังสือสั่งการ ประกาศหรือคำสั่งที่ไม่ถูกต้อง ทั้งจากกระทรวงมหาดไทย และจากกระทรวงอื่นๆ ด้วย แม้จะต้องไปฟ้องศาลปกครองก็ต้องทำ ทั้งนี้เพื่อให้เป็นบรรทัดฐานต่อไป           คำตอบสุดท้ายของผมก็คือ แทนที่จะตั้งกระทรวงใหม่ เราต้องรณรงค์ไปให้ถึงการเกิดขึ้นของจังหวัดจัดการตนเองที่เป็นการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคและเลือกตั้งผู้ว่าฯ โดยตรงจากประชาชน ซึ่งเป็นการกระจายอำนาจอย่างเต็มรูปแบบ           แต่ในระหว่างทางที่ยังไปไม่ถึง การมี "สภาท้องถิ่นแห่งแห่งชาติ" อาจจะพอเป็นคำตอบได้บ้าง ซึ่งอาจจะดีขึ้นในแง่ของการบริหารบ้างหรือการใช้อำนาจบางประการ แต่ส่วนกลางหรือภูมิภาคยังบีบรัดท้องถิ่นผ่านผู้ว่าฯ หรือนายอำเภออยู่ดีนะครับ