ภาษีที่ดินฉบับใหม่

ภาษีที่ดินฉบับใหม่

มติชน วันที่ 5 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2563

ผศ.ดร.สมหมาย จันทร์เรือง           ภาษี (fax) คือ หน้าที่ (duty) หรือภาระ หรือความรับผิดชอบ (responsibility) ที่ประชาชนต้องนำส่งให้ภาครัฐตามที่กฎหมายกำหนด เพื่อสนับสนุนกิจการของรัฐ โดยอาจเป็นตัวเงินหรือสิ่งใดสิ่งหนึ่งก็ได้ แต่ไม่ใช่เป็นการบริจาคหรือสมัครใจให้โดยเสน่หา           ภาษี (fax) มีหลักฐานการจัดเก็บที่เก่าที่สุด คือ คัมภีร์ไบเบิล ซึ่งได้กล่าวถึงการจัดเก็บภาษีของฟาโรห์แห่งอียิปต์จากผลผลิตทางการเกษตรของราษฎร และประเทศต่างๆ ก็มีการจัดเก็บภาษี รวมทั้งประเทศไทย มีการจัดเก็บภาษีมาตั้งแต่สมัยสุโขทัย อยุธยา รัตนโกสินทร์ จนถึงปัจจุบัน           ความเป็นมาของภาษีที่ดิน           ภาษี (fax) แบ่งประเภท ได้แก่ ภาษีที่จัดเก็บเป็นตัวเงินและภาษีที่จัดเก็บจากทรัพย์สิน           ภาษีทรัพย์สิน คือ ภาษีที่จัดเก็บจากผู้ครอบครองทรัพย์สินทุกประเภททั้งอสังหาริมทรัพย์และสังหาริมทรัพย์ ซึ่งภาษีที่ดินจัดอยู่ในประเภทนี้ด้วย           ภาษีทรัพย์สินจัดเก็บจากทรัพย์สินของประชาชน เช่น ข้าว น้ำมัน สัตว์ และที่ดิน เป็นต้น สมัยโบราณที่ประชาชนดำรงชีพด้วย การเกษตร และปศุสัตว์ ภาษีทรัพย์สินจึงเป็นรายได้หลักในการงบประมาณของรัฐตลอดมา ซึ่งยุคกรีกและโรมันจัดเก็บภาษีทรัพย์สินในรูปแบบของภาษีรัชชูปการ (poll tax) โดยเก็บจากประชาชนที่ใช้ประโยชน์ในที่ดินของรัฐนั้นๆ สำหรับประเทศไทยเคยมีการจัดเก็บภาษีในรูปแบบของภาษีรัชชูปการในสมัยรัชกาลที่ 5 แต่ได้ถูกยกเลิกเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย           โครงสร้างและสภาพปัญหาของการจัดเก็บภาษีเกี่ยวกับทรัพย์สินของประเทศไทย           1.โครงสร้างของการจัดเก็บภาษี โดยทั่วไปโครงสร้างของการจัดเก็บภาษีแบ่งออกเป็น 3 ฐานภาษี ได้แก่           (1) ฐานรายได้ (income - based taxation) เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล           (2) ฐานการบริโภค (consumption - based taxation ) เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม           (3) ฐานทรัพย์สิน (property - based taxation) เช่น ภาษีที่ดินและภาษีมรดก           สำหรับระบบภาษีของไทยในปัจจุบันนั้นมีการจัดเก็บภาษีเฉพาะจากฐานรายได้และฐานการบริโภค แต่ยังไม่มีการจัดเก็บภาษีในฐานทรัพย์สินอย่างเป็นระบบของการถือครองทรัพย์สินที่ดี จึงเกิดประเด็นปัญหาว่านโยบายการจัดเก็บภาษีของไทยในปัจจุบันยังขาดความเป็นธรรม           เนื่องจากการจัดเก็บภาษีจากฐานรายได้และฐานการบริโภคนั้น ภาระภาษีส่วนใหญ่จะตกอยู่กับชนชั้นกลางและชนชั้นล่าง แต่ชนชั้นสูงในฐานะเป็นผู้ถือครองทรัพย์สินทั้งสังหาริมทรัพย์ เช่น รถยนต์ใบหุ้น หรืออสังหาริมทรัพย์ เช่น ที่ดิน กลับไม่มีภาระภาษีหรือมีภาระภาษีน้อยกว่าที่ควรจะเป็น โดยมีเพียงภาระภาษีที่เก็บขณะถือครองทรัพย์สินในแต่ละปี ได้แก่ ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ ซึ่งยังมีปัญหาและข้อบกพร่องหลายประการ           2.สภาพปัญหาของการจัดเก็บภาษีปัจจุบันพบว่าการถือครองอสังหาริมทรัพย์มีการกระจุกตัวอยู่เฉพาะในกลุ่มคนที่มีฐานะร่ำรวย ซึ่งได้มีการถือครองไว้เป็นจำนวนมาก ในขณะที่คนส่วนมากไม่มีที่ดินหรือบ้านเป็นของตนเอง จึงแสดงให้เห็นว่า ภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ มีการจัดเก็บอย่างไม่เป็นธรรมและไม่เป็นจริงตามระบบการจัดเก็บภาษีที่ควรจะเป็น ทำให้เกิดปัญหาในทางโครงสร้างของการจัดเก็บภาษี ดังนี้           (1) การจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดิน คือ ภาษีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บจากโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างอย่างอื่นๆ กับที่ดินที่ใช้ประโยชน์ต่อเนื่องไปกับโรงเรือนหรือสิ่งปลูกสร้างนั้น ในอัตราร้อยละ 12.5 ของค่ารายปี โดยปัญหาหรือข้อบกพร่องของภาษีโรงเรือนและที่ดิน มีดังนี้           (1.1) การคำนวณภาษีบนฐานรายได้ค่ารายปีหรือค่าเช่ารายปี ซ้ำซ้อนกับการจัดเก็บภาษีเงินได้ที่ได้เนื่องจากการให้เช่าทรัพย์สิน ตามประมวลรัษฎากร มาตรา 40(5)           (1.2) อัตราภาษีที่สูงถึงร้อยละ 12.5 ของค่าเช่ารายปี เป็นอัตราภาษีที่สูงทำให้เกิดแรงจูงใจในการเลี่ยงภาษีหรือมีการผลักภาระให้กับผู้บริโภคหรือผู้เช่า           (2) การจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่ คือ ภาษีที่จัดเก็บจากเจ้าของที่ดินจากฐานราคาปานกลางและตามอัตราภาษีบำรุงท้องที่ โดยเจ้าของที่ดินที่ต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ ได้แก่ บุคคลหรือคณะบุคคลไม่ว่าจะเป็นบุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคลซึ่งมีกรรมสิทธิ์ในที่ดินหรือครอบครองอยู่ในที่ดินที่ไม่เป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน โดยที่ดินที่ต้องเสียภาษีบำรุงท้องที่ ได้แก่ พื้นที่ดินและพื้นที่ที่เป็นภูเขาหรือที่มีน้ำด้วย และไม่เป็นที่ดินที่เจ้าของที่ดินได้รับการยกเว้นภาษี หรืออยู่ในเกณฑ์ลดหย่อน โดยการคำนวณภาษีบำรุงท้องที่นั้น คำนวณจากการนำราคาปานกลางของที่ดินที่กำหนดขึ้นเพื่อใช้ในการจัดเก็บภาษี คูณกับอัตราภาษี โดยในปัจจุบันปัญหาหรือข้อบกพร่องของการจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่ มีดังนี้           (2.1) การคำนวณภาษีบำรุงท้องที่ยังคงใช้ฐานราคาปานกลางของที่ดินที่ใช้ในการประเมินภาษีสำหรับปี พ.ศ. 2521-2524 ซึ่งไม่สอดคล้องกับราคาที่ดินในสภาพเศรษฐกิจในปัจจุบัน ทำให้ยอดการจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่น้อยกว่าที่ควรจะเป็น           (2.2) อัตราภาษีบำรุงท้องที่มีลักษณะถดถอย ทำให้คนที่มีที่ดินมูลค่ามาก หรือจำนวนมากเสียภาษีในอัตราที่ต่ำกว่าคนที่มีที่ดินมูลค่าต่ำ หรือจำนวนน้อย           (2.3) มีการลดหย่อนเนื้อที่ดินที่เจ้าของใช้อยู่อาศัยหรือใช้เพื่อการเกษตรกรรมที่ไม่ต้องนำมาคำนวณภาษี หรือเสียภาษีน้อยลง ทำให้เกิดการใช้ช่องว่างของกฎหมายในการเลี่ยงภาษี เช่น กรณีที่กำหนดให้ที่ดินที่เจ้าของที่ดินประกอบการกสิกรรมประเภทไม้ล้มลุกด้วยตนเอง ให้เสียภาษีบำรุงท้องที่อย่างสูงไม่เกินไร่ละ 5 บาท  ส่งผลให้มีการเลี่ยงภาษีโดยการปลูกพืชล้มลุกเพื่อให้เสียภาษีน้อยลง           สาระสำคัญของกฎหมายที่ดินฉบับใหม่           จากสภาพปัญหาของการจัดเก็บภาษีโรงเรือนและที่ดิน กับการจัดเก็บภาษีบำรุงท้องที่ ดังได้กล่าวมาแล้วนั้น จึงมีการยกเลิกกฎหมายที่ใช้บังคับมาแต่เดิม และให้ใช้กฎหมายที่ดินฉบับใหม่ เรียกว่า "พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ.2562" ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 12 มีนาคม 2562 และให้ใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศนี้ คือ ตั้งแต่วันที่ 13 มีนาคม 2562 เป็นต้นไป           กฎหมายฉบับใหม่นี้ได้ยกเลิกกฎหมายที่เคยใช้บังคับรวม 12 ฉบับ ได้แก่           (1) พระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พุทธศักราช 2475           (2) พระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดินแก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2475           (3) พระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน (ฉบับที่ 3) พุทธศักราช 2485           (4) พระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน (ฉบับที่ 4) พุทธศักราช 2534           (5) พระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน (ฉบับที่ 5) พุทธศักราช 2543           (6) พระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ.2508           (7) ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 156 ลงวันที่ 4 มิถุนายน พุทธศักราช 2515           (8) พระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2516           (9) พระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ.2508 พ.ศ. 2524           (10) พระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ.2508 (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2529           (11) พระราชบัญญัติภาษีบำรุงท้องที่ (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2543           (12) พระราชบัญญัติกำหนดราคาปานกลางของที่ดินสำหรับการประเมินภาษีบำรุงท้องที่ พ.ศ.2529           สาระสำคัญของภาษีที่ดินฉบับใหม่ มีดังนี้           1.หน่วยงานที่จัดเก็บ (มาตรา 5)คือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้แก่ เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล กรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นตามที่มีกฎหมายจัดตั้ง แต่ไม่หมายความรวมถึงองค์การบริหารส่วนจังหวัดและมาตรา 7 วรรคสองภาษีที่จัดเก็บได้ในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดให้เป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น           2.ผู้เสียภาษี (มาตรา 5 ประกอบมาตรา 9)(1) เจ้าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง(2) เจ้าของห้องชุด หรือแพที่บุคคลอาจใช้อยู่อาศัยได้           (3) ผู้ครอบครองหรือทำประโยชน์ในที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างอันเป็นทรัพย์สินของรัฐ           3.ฐานภาษีอัตราภาษี และการคำนวณภาษี (มาตรา 35 และมาตรา 37           การคำนวณมูลค่าของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ ดังต่อไปนี้ (มาตรา 35)           (1) ที่ดิน ให้ใช้ราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ดินเป็นเกณฑ์ในการคำนวณ           (2) สิ่งปลูกสร้าง ให้ใช้ราคาประเมินทุนทรัพย์สิ่งปลูกสร้างเป็นเกณฑ์ในการคำนวณ           (3) สิ่งปลูกสร้างที่เป็นห้องชุด ให้ใช้ราคาประเมินทุนทรัพย์ห้องชุดเป็นเกณฑ์ในการคำนวณ           กรณีที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ไม่มีราคาประเมินทุนทรัพย์ การคำนวณมูลค่าให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง           ราคาประเมินทุนทรัพย์ที่ดิน สิ่งปลูกสร้าง หรือสิ่งปลูกสร้างที่เป็นห้องชุด ให้เป็นไปตามราคาประเมินทุนทรัพย์ของอสังหาริมทรัพย์เพื่อเรียกเก็บค่าธรรมเนียมจดทะเบียนสิทธิและนิติกรรมตามประมวลกฎหมายที่ดิน ที่คณะอนุกรรมการประจำจังหวัดกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์           ที่ดินสิ่งปลูกสร้าง ให้จัดเก็บภาษีตามอัตรา ดังต่อไปนี้ (มาตรา 37)           (1) ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ประโยชน์ในการประกอบเกษตรกรรม ให้มีอัตราภาษีไม่เกินร้อยละ 0.15 ของฐานภาษี           (2) ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ประโยชน์เป็นที่อยู่อาศัย ให้มีอัตราภาษีไม่เกินร้อยละ 0.3 ของฐานภาษี           (3) ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ใช้ประโยชน์อื่นนอกจาก (1) หรือ (2) ให้มีอัตราภาษีไม่เกินร้อยละ 1.2 ของฐานภาษี           (4) ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ทิ้งไว้ว่างเปล่าหรือไม่ได้ทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพ ให้มีอัตราภาษีไม่เกินร้อยละ 1.2 ของฐานภาษี           การใช้ประโยชน์ในการประกอบเกษตรกรรมตาม (1) ต้องเป็นการทำนา ทำไร่ ทำสวน เลี้ยงสัตว์ เลี้ยงสัตว์น้ำ และกิจการอื่นตามหลักเกณฑ์ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยร่วมกันประกาศกำหนด ทั้งนี้ ในการจัดทำประกาศดังกล่าวให้นำความเห็นของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์มาประกอบการพิจารณาด้วย           การใช้ประโยชน์เป็นที่อยู่อาศัยตาม (2) ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยร่วมกันประกาศกำหนด           ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ทิ้งไว้ว่างเปล่าหรือไม่ได้ทำประโยชน์ตามควรแก่สภาพตาม (4) ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในกฎกระทรวง           4.การลดและการยกเลิกภาษี (มาตรา 55 และ 56)           การลดภาษีสำหรับที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างบางประเภท เพื่อให้เหมาะสมกับสภาพความจำเป็นทางเศรษฐกิจ สังคม เหตุการณ์ กิจการ หรือสภาพแห่งท้องที่ ให้กระทำได้โดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกา แต่ต้องไม่เกินร้อยละ 90 ของจำนวนภาษีที่จะต้องเสีย (มาตรา 55)           ในกรณีที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างภายในเขตองค์องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดได้รับความเสียหายมากหรือถูกทำลายให้เสื่อมสภาพด้วยเหตุอันพ้นวิสัยที่จะป้องกันได้โดยทั่วไป ให้ผู้บริหารท้องถิ่น โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างประจำจังหวัด หรือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร โดยความเห็นชอบของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย มีอำนาจประกาศลดหรือยกเว้นภาษีภายในเขตพื้นที่ที่เกิดเหตุนั้นในช่วงระยะเวลาใดช่วงระยะเวลาหนึ่งได้ ทั้งนี้ ตามระเบียบที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยประกาศกำหนด (มาตรา 56)           อย่างไรก็ตาม เนื้อหาทั้งหมดเป็นเพียงสาระสำคัญเบื้องต้น ควรติดตามข่าวสารหรือสอบถามรายละเอียดจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในโอกาสต่อไป           กิจกรรมให้ความรู้เกี่ยวกับภาษีที่ดินฉบับใหม่           เพื่อเสริมความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง กับการจัดเก็บภาษีที่ดินฉบับใหม่ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสยามกำหนดจัดสัมมนา (Siam Law Forum) เรื่องนี้ ในวันพฤหัสบดีที่ 27 กุมภาพันธ์ 2563 เวลา 10.00-12.00 น. ณ ห้องประชุมออดิทอเรียม ชั้น 19 อาคารเฉลิมพระเกียรติ (อาคาร 19) มหาวิทยาลัยสยาม ขอเชิญผู้สนใจลงทะเบียนจองที่นั่งฟรี ที่ http://bit.ly/36AXlmz ไม่เสียค่าใช้จ่าย รับจำนวนจำกัด           สอบถามรายละเอียดเพิ่มเติม โทร 08-2445-6245 Facebook Page: Law School, Siam University