บทความพิเศษ: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 29 : สมรรถนะและความก้าวหน้าในสายอาชีพ ตอน 2

 
บทความพิเศษ: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 29 : สมรรถนะและความก้าวหน้าในสายอาชีพ ตอน 2
สยามรัฐ ฉบับวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๖๑
          ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย
          การยอมรับการเปลี่ยนแปลงในทางที่ดีขึ้นเป็นสิ่งจำเป็นในยุคติจิทัล มาดูต่อเรื่องความก้าวหน้าในเส้นทางอาชีพของข้าราชการส่วนท้องถิ่นจากเอกสารการศึกษาของสถาบันที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาประสิทธิภาพในราชการ (สปร.)
          การพัฒนา  HR  Professional ที่มีความเข้าใจในระบบบริหารทรัพยากรบุคคลแบบแท่ง
          ในกระบวน "การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์มืออาชีพ" หรือ การพัฒนาความเป็นมืออาชีพด้านการบริหารงานบุคคล เพื่อพัฒนาระบบการสร้างความเป็นมืออาชีพของผู้ปฏิบัติงานให้เป็น "ตัวจักรสำคัญ" ของระบบการบริหารงานบุคคลที่มุ่งเน้น "การกระจายอำนาจ" ให้บุคลากรที่เกี่ยวข้องสามารถทำงานตามระบบใหม่ได้อย่างมีผลสัมฤทธิ์ มีจริยธรรมและมีความน่าเชื่อถือเพื่อให้การบริหารความเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นอย่างเหมาะสม และเกิดกระแสสนับสนุนการยกระดับระบบราชการไปสู่ระบบที่มีประสิทธิภาพ ใน 5 ประเด็นคือ (1) พัฒนาหลักสูตรสำหรับนักทรัพยากรบุคคลใน อปท. ภายใต้ระบบแท่ง โดยอาจเปรียบเทียบจาก ก.พ. หรือองค์กรที่มีลักษณะคล้ายกันในต่างประเทศ (2)พิจารณาแนวทางในการทดสอบและจัดทำผลงานวิชาการ เพื่อให้ได้ประกาศรับรองความเป็นมืออาชีพ (HR Professional) พร้อมกับค่าตอบแทน หรือสิทธิประโยชน์ที่พึงได้รับ(3) ประชาสัมพันธ์หลักสูตร และเริ่มนำร่องหลักสูตร HR Professional ที่กำหนดขึ้นเพื่อเริ่มพัฒนาให้ข้าราชการส่วนท้องถิ่นมีความสามารถในด้านการบริหารงานบุคคลในระบบแท่ง อันจะทำให้เกิดการพัฒนาในระบบแท่ง และการเปลี่ยนแปลงเป็นที่ยอมรับมากขึ้น (4) ดำเนินการอย่างต่อเนื่องเช่นนี้ในทุกๆ ปี จนประมาณ 3 ปี ก็อาจรวบรวมเป็นหนังสือทางวิชาการ เพื่อเป็นความรู้และประโยชน์แก่ อปท.อื่นๆ (5) ประเมินผลหลักสูตรและปรับปรุงพัฒนาให้เป็นที่ยอมรับในระดับประเทศ
          วัตถุประสงค์ของความเป็นมืออาชีพ
          การก้าวสู่ระบบแท่งถือเป็น "ก้าวสำคัญของคนท้องถิ่น"  มีวัตถุประสงค์อย่างน้อย 2 ประการเพื่อ (1) สร้างข้าราชการและพนักงานส่วนท้องถิ่นเป็น "มืออาชีพ"จะช่วยแก้ไขปัญหาระบบทรัพยากรบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาทิ แก้ปัญหาการกำหนดระดับชั้นงาน และการวางแผนทางเดินสายอาชีพ (2) ระบบแท่งได้ออกแบบมาพร้อมกับ "ความก้าวหน้าในสายอาชีพที่ยืดหยุ่น"  และสร้างโอกาสให้มีทางเติบโตที่สูงมากขึ้น ภายใต้หลักเกณฑ์ในการประเมินตำแหน่งและประเมินบุคคลที่เข้มข้นโดยข้าราชการและพนักงานส่วนท้องถิ่นจะต้องพัฒนาตนเองตามมาตรฐานกำหนดตำแหน่ง และต้นแบบความรู้ ทักษะ และสมรรถนะ
          ความสำคัญอื่นของระบบแท่ง
          มีเหตุผลความสำคัญเสริมอย่างน้อย 3 ประการ คือ
         (1) มีแนวทางในการพัฒนาที่เป็นระบบในแต่ละตำแหน่ง/แต่ละระดับชั้นงาน ตามความรู้ ทักษะและสมรรถนะที่ต้องการ อันจะทำให้ข้าราชการมีศักยภาพสูงเป็นมืออาชีพ และเป็นมาตรฐานสากล
         (2)มีการกำหนดสายงานใหม่ทั้ง 99 สายงานโดยจะมีการเขียนมาตรฐานกำหนดตำแหน่งใหม่ ซึ่งจะประกอบด้วยหน้าที่รับผิดชอบ คุณสมบัติประจำตำแหน่ง และความรู้ความสามารถ ทักษะ และสมรรถนะที่จำเป็นใหม่ของแต่ละตำแหน่ง เพื่อประกอบการพัฒนาข้าราชการส่วนท้องถิ่นให้เป็นมืออาชีพ และบริการประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ
        (3)มีแผนปรับปรุงการจัดอบรมเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบงานบุคคลส่วนท้องถิ่นให้เป็นมืออาชีพสร้างแรงจูงใจไม่ให้นักทรัพยากรบุคคล ย้ายเปลี่ยนตำแหน่งไปดำรงตำแหน่งอื่นเพราะงานบุคคลจะต้องใช้ผู้ปฏิบัติงานอย่างต่อเนื่องถ้าเปลี่ยนแปลงจะทำให้เกิดปัญหา
          เส้นทางก้าวหน้าในสายอาชีพของตำแหน่งในประเภททั่วไป และประเภทวิชาการ
          มีข้อเสนอแนะให้มี "การปรับเปลี่ยนเส้นทางเดินสายอาชีพ" ให้เหมาะสมยิ่งขึ้นตามที่กฎหมายกำหนด โดยมีการเปลี่ยนแปลงเส้นทางก้าวหน้าในสายอาชีพของตำแหน่งในประเภททั่วไป และประเภทวิชาการ โดยให้ใช้หลักเกณฑ์และวิธีดำเนินการที่คณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นกำหนดใหม่ โดย "ความก้าวหน้าในสายงาน"ขั้นตอนการดำเนินการสอบเปลี่ยนสายงานทุกสายงาน รวมถึงการเลื่อนระดับ/เปลี่ยนสายงาน/การสอบคัดเลือก/คัดเลือก
          อย่างไรก็ตาม ปัญหาที่พบก็คือ การกำหนดเส้นทางความก้าวหน้า "เกิดความเหลื่อมล้ำในสายงาน" โดยสายงานที่มีลักษณะกลุ่มตำแหน่งที่บรรจุด้วยคุณวุฒิเดียวกัน แต่การเติบโตในสายงานไม่เท่ากัน เช่นตำแหน่งนิติกร ซึ่งคุณวุฒิตามคุณสมบัติเฉพาะสำหรับตำแหน่ง คือ นิติศาสตร์ กำหนดเส้นทางเติบโตได้ถึงระดับ 9 ในสายวิชาชีพในขณะที่ตำแหน่งบุคลากร ซึ่งมีคุณวุฒินิติศาสตร์ เป็นคุณสมบัติเฉพาะสำหรับตำแหน่งเช่นเดียวกัน แต่เส้นทางเติบโตได้เพียงระดับ 7
          การบริหารงานบุคคลต้องเกิดประโยชน์ ต่อภาคประชาชนและภาครัฐ
          ในการเปลี่ยนแปลงทั้งหมดดังกล่าวจะทำให้เกิดประโยชน์ต่อภาคประชาชน คือ"ระบบแท่งจะมาพร้อมกับระบบประเมินผลการปฏิบัติงานที่มีตัวชี้วัดที่ชัดเจน" อันจะเชื่อมโยงกับแผนพัฒนาท้องถิ่น และความต้องการของประชาชน ทำให้ข้าราชการภายใต้ระบบแท่งใหม่ต้องปฏิบัติงานที่สอดคล้องกับเป้าหมายในการพัฒนาท้องถิ่นและความต้องการของประชาชน เพื่อให้ได้รับค่าตอบแทนและความก้าวหน้าที่สูงขึ้น ซึ่งหากทำสำเร็จจะเกิดประโยชน์ต่อท้องถิ่นนั้นๆ อย่างมากมายด้วย เช่น ตัวชี้วัดของวิศวกรโยธาภายใต้ระบบแท่งใหม่ จะเชื่อมโยงกับร้อยละของครัวเรือนที่ได้รับความสะดวกในการคมนาคม ซึ่งเป็นตัวชี้วัดในแผนพัฒนาท้องถิ่นขององค์กร และมีเป้าหมายที่ร้อยละ 90 ดัง
          นั้นหากวิศวกรโยธาทำสำเร็จตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ ก็หมายถึงพื้นที่นั้นๆ จะเกิดระบบคมนาคมที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชน ในพื้นที่ที่ได้รับบริการสาธารณะที่ดีขึ้น เป็นต้น
          ปัญหา Career Planning ปะปนกันทุกลักษณะ (ประเภท) เกิดแนวคิด "แท่งอิสระ"
          เกิดปัญหาการวางแผนทางเดินสายอาชีพใน 3 ประการ คือ
          (1) งานไม่กำหนดเฉพาะตามลักษณะงานที่แตกต่างกัน
          (2) งานไม่สะท้อนคุณสมบัติ ความรู้ ทักษะ  และ
          (3)สมรรถนะที่แตกต่างกัน ทำให้การพัฒนาความก้าวหน้าในสายอาชีพของข้าราชการไม่เป็นมาตรฐานและไม่เป็นระบบ จึงมีข้อเสนอให้มีเส้นทางความก้าวหน้าในแต่ละสายอาชีพตามลักษณะงานที่แตกต่างกัน เช่น หากงานเป็นงานวิชาการ ก็สามารถเติบโตในความเชี่ยวชาญของงานวิชาชีพได้ หากเป็นงานในประเภททั่วไปก็สามารถเติบโตในประสบการณ์และความชำนาญในระดับอาวุโสได้ ซึ่งเพิ่มจากในระบบซีเดิมที่บางสายงานขึ้นได้ ถึงซี 6 หรือซี 7 หรือ ซี 9 และมีความเหลื่อมล้ำกันอย่างมาก
          สรุปการเปลี่ยนระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นใหม่ (ระบบแท่ง)
          ระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นตามแผนปฏิบัติการเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ที่มีการปรับปรุงระบบการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นใหม่ทั้งระบบ มีระบบการเปลี่ยนอย่างน้อย 6 ระบบ คือ
         (1) การเปลี่ยนแปลงระบบจำแนกตำแหน่ง
         (2) การเปลี่ยนแปลงชื่อสายงาน
         (3)การเปลี่ยนแปลงมาตรฐานกำหนดตำแหน่ง(Job Specification) และการกำหนดความรู้ทักษะ และสมรรถนะของข้าราชการส่วนท้องถิ่น (Competency)
         (4) การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างบัญชีเงินเดือน
         (5) การเปลี่ยนแปลงการสร้างความก้าวหน้าในสายอาชีพรวมถึงการพัฒนาในแต่ละระดับชั้นงาน
         (6)การเปลี่ยนแปลงระบบบริหารผลการปฏิบัติราชการ (Performance Management)โดยมีสาระสำคัญว่า ให้มีการสร้าง "โอกาสทางก้าวหน้าในวิชาชีพ" ที่มากขึ้นกว่าระบบเดิม แม้จะกำหนดหลักเกณฑ์ ที่เข้มข้นมากขึ้น และระยะเวลาที่เป็นมาตรฐานมากขึ้น เพื่อทำให้มั่นใจว่าความก้าวหน้าที่เพิ่มสูงขึ้นนั้นจะมาพร้อมกับ "ศักยภาพของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่เป็นมืออาชีพ" และ"สร้างประโยชน์ให้กับประชาชนส่วนท้องถิ่น" มากขึ้น  นอกจากนี้ยังมีการเปลี่ยนแปลงใน "เส้นทางความก้าวหน้าในสายอาชีพ" ที่แสดง ถึงการเลื่อนและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง "ประเภทเดียวกันและต่างประเภทกัน"
          แนวคิดการบริหารงานบุคคลเป็นภารกิจจำเป็น
          คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคล (ก.ถ.) เตรียมกำหนดภารกิจ "การบริหารงานบุคคลเป็นภารกิจจำเป็น" ในยุทธศาสตร์การบริหารทรัพยากรบุคคลของข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2561-2564 เพื่อส่งเสริมให้สายงานนักทรัพยากรบุคคลเป็นสายงานเฉพาะทาง มีจรรยาวิชาชีพ มีเส้นทางความก้าวหน้าที่ชัดเจน จึงกำหนดให้มีกองการเจ้าหน้าที่เป็นส่วนราชการ ใน อปท.ในแนวทางนี้ก็คือ ให้สายงานบุคลากร (นักทรัพยากรบุคคล) เป็น "สายงานวิชาชีพ" แบบมืออาชีพ (Professionalism) ด้วยหวังว่าจะเป็นการยกระดับมาตรฐานการบริหารงานบุคคล เป็นข้อสังเกตว่า การพิจารณาเฉพาะในมุมมองนี้งานด้านวิชาชีพที่เป็นมาตรฐาน"เฉพาะทาง" (expert) มี  "จรรยาวิชาชีพ"ซึ่งต้อง "ผ่านการฝึกอบรมตามหลักสูตรที่คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นกำหนด และมีเส้นทางความก้าวหน้าในแต่ละระดับด้วยการจัดทำผลงาน"
          ตำแหน่งอื่นเป็นภารกิจอื่นจำเป็นด้วยหรือไม่
          อย่างไรก็ตามหากตามแนวทางดังกล่าวข้างต้นเป็นจริงและมีผลทางปฏิบัติ เชื่อว่า น่าจะมีอีกหลายงาน อาทิ งานด้านการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย หรืองานสังคมสงเคราะห์เด็กสตรีคนชราและผู้ด้อยโอกาส หรือ นักวิชาการศึกษา (เป็นตำแหน่งบุคลากรทางการศึกษาที่ อปท. มิได้เข้าแท่งเหมือนก.ค.ศ.) หรือแม้แต่งานวิเคราะห์นโยบายและแผนเป็นต้นลองมาดูข้อวิพากษ์โต้แย้ง
          น่าสับสนว่า ตำแหน่งนักทรัพยากรบุคคลกับตำแหน่งนักวิเคราะห์นโยบายและแผนเป็นสายงานเกื้อกูลกัน หากนักทรัพยากรบุคคลเป็น "ภารกิจจำเป็น" ตำแหน่งนักวิเคราะห์นโยบายและแผนก็ควรเป็น "ภารกิจจำเป็น" ด้วย เช่น ตำแหน่งเจ้าพนักงานเทศกิจ เคยเสนอตำแหน่งเทศกิจเป็นตำแหน่ง"วิชาชีพ" ก็ถูกโต้แย้งว่า ตำแหน่งเจ้าพนักงานเทศกิจมีหน่วยงานกลางใดที่ "รับรองมาตรฐานตำแหน่ง" เช่นเหมือนแพทยสภาเนติบัณฑิตไทยสภา หรือไม่ หากตำแหน่งใดไม่มีหน่วยงานกลางรับรองก็ไม่สามารถเป็นตำแหน่งวิชาชีพได้ ดูว่าเป็นการ "เลี่ยงคำ"ว่าเป็น "สายงานเฉพาะทาง" ไม่ใช้คำว่า "วิชาชีพ" ปัจจุบัน ก.พ.มีตำแหน่งใดบ้างที่เป็น"เฉพาะทาง" บ้างและตำแหน่ง "เฉพาะทาง"ต่างจากตำแหน่ง "วิชาชีพ" อย่างไร
          ยกตัวอย่างตำแหน่งที่เกื้อกูลสายงานวิชาการ (ปริญญา) ของ "นักจัดการงานเทศกิจ" ปัจจุบันเหลือเพียงสองตำแหน่งคือนักจัดการงานเทศกิจกับนักป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย  ทั้งๆที่ป้องกันกับเทศกิจในทางหน้าที่ปฏิบัติงานมันแทบไม่เกี่ยวข้องกันเลย จะเกี่ยวกับก็แค่อำนวยความสะดวกจราจรเวลาเกิดเหตุเท่านั้น นอกนั้นแทบไม่เกี่ยว แต่ก็ให้มาเกื้อกูลกันได้แค่สองตำแหน่งเป็นต้น แม้ตำแหน่ง "เทศกิจ" จะเกื้อกูลได้ในหลายตำแหน่งแต่ก็ตัดเหลือเพียง 2 ตำแหน่ง ได้แก่ (1) นักจัดการงานเทศกิจ (2)จนท.บริหารงานทะเบียนและบัตร (นักจัดการงานทะเบียนและบัตร) (3) บุคลากร (นักทรัพยากรบุคคล) (4) จนท.วิเคราะห์นโยบายและแผน (นักวิเคราะห์ฯ) (5) จนท. บริหารงานทั่วไป (นักจัดการงานทั่วไป)
          ตำแหน่งนักวิชาการศึกษา ไม่เกื้อกูลตำแหน่งนักวิเคราะห์นโยบายและแผน  และนักทรัพยากรบุคคล ทั้งที่ นักวิชาการศึกษารับผิดชอบงานแผน และงานบุคคลทั้งหมดของการศึกษา แต่นักจัดการงานทั่วไป กับนักทรัพยากรบุคคล เกื้อกูลกับนักวิเคราะห์นโยบายและแผน สาเหตุหนึ่งที่เป็นเช่นนี้อาจเป็นเพราะ นักวิชาการศึกษาของ อปท. มิได้ไปอยู่ในแท่งของ "ครูและบุคลากรทางการศึกษา" แต่อยู่ในแท่งของ "ข้าราชการส่วนท้องถิ่น" ดูแล้วแปลกดี