เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 15 : ความก้าวหน้า ของข้าราชการส่วนท้องถิ่น

เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 15 : ความก้าวหน้า ของข้าราชการส่วนท้องถิ่น

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๘ มีนาคม ๒๕๖๑

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย           ตอนที่แล้วทบทวนข่าว "การสอบแข่งขันท้องถิ่น" ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.) แต่มีข้อสงสัยว่า การสอบแข่งขันโดย "คณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น" หรือ "ก.กลาง" (ซึ่งมี 3 ก.) ใช้อำนาจตามระเบียบกฎหมายใด คำตอบก็คือเป็นการยึดอำนาจการสอบแข่งขันอย่างเด็ดขาดมาจาก "คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัด" หรือ "ก.จังหวัด" ตามอำนาจ มาตรา 44 แห่งรัฐธรรมนูญชั่วคราวพ.ศ. 2557 ที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ(คสช.) ได้ออกคำสั่ง ที่ 8/2560 มีผลบังคับตั้งแต่วันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2560 เป็นต้นไปโดยจัดระบบงานบุคคลท้องถิ่น ให้ ก.กลางมีอำนาจที่สำคัญได้แก่ (1) ให้อำนาจสอบแข่งขัน (2) ให้อำนาจคัดเลือก สอบคัดเลือก(3) ให้อำนาจในการโอน พนักงาน ข้าราชการส่วนท้องถิ่น กรณีมีความจำเป็นเพื่อแก้ปัญหาความขัดแย้งฯ เจตนารมณ์หลักเพื่อแก้ไขปัญหาการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นกรณีเด็กเส้น การสอบ-เลื่อนตำแหน่งและการโอนย้าย อปท. รวมถึงการทุจริตในการบริหารงานบุคคลต่างๆ ด้วยเป็นการแก้ไขปัญหาการบริหารงานบุคคลของ อปท.ในเรื่อง (1) การใช้ระบบอุปถัมภ์ในการสอบแข่งขัน การเลื่อนตำแหน่ง การโอน และการย้าย (2) การเรียกรับผลประโยชน์ (3)ปัญหาการโอน(ย้าย)ข้าราชการส่วนท้องถิ่นตามหลักความสมัครใจ เนื่องจากความขัดแย้งระหว่างผู้บริหารท้องถิ่น ข้าราชการส่วนท้องถิ่น และกลุ่มผู้นำชุมชนในพื้นที่ ที่ไม่สามารถดำเนินการได้ เหล่านี้คือเจตนารมณ์หลักของคำสั่งหัวหน้า คสช. ฉบับนี้ แต่ปรากฏว่า ในสองเรื่องสำคัญที่ ก.กลาง ดำเนินการคือ (1) การสอบแข่งขัน และ (2)การคัดเลือกและการสอบคัดเลือก มีข้อสงสัยในประเด็นการใช้ "ดุลพินิจ" ของก.กลาง ในการออกประกาศมาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับการสอบดังกล่าวว่า เป็นไปตามเจตนารมณ์ของคำสั่งฯ และเป็นไปตามหลักการของระบบคุณธรรมหรือไม่ เพียงใดกล่าวคือ เป้าประสงค์ของคำสั่งคือ "การขจัดการทุจริตในการบริหารงานบุคคล"หรือ กล่าวกลายๆ ก็คือ การขจัดปัญหาการใช้ระบบอุปถัมภ์นั่นเอง           การสอบแข่งขัน (Competitive Examination) เป็นวิธีการสรรหาบุคคลเพื่อเข้ารับการบรรจุและแต่งตั้งเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น (Recruitment & selection)เป็นกระบวนสำคัญในการบริหารงานบุคคลเพื่อให้ได้คนดี คนที่มีความรู้ความสามารถเข้ามาทำงานใน อปท. แต่เดิมนั้นมาตรฐานทั่วไปกำหนดให้การสอบแข่งขัน สามารถดำเนินการได้โดย (1) อปท. ดำเนินการเอง(2) ก.จังหวัดดำเนินการ (3) ก.กลางดำเนินการ แต่ตามคำสั่งหัวหน้า คสช. ให้เป็นอำนาจของ ก.กลาง เพียงหน่วยเดียว เป็นการสอบแข่งขันเพื่อบรรจุบุคคลเป็นข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่นของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น เป็นแกนหลักในการบริหารจัดการสอบ           ที่จริงกระแสการทุจริตการสอบแข่งขันของ อปท. แรงมาก จนในที่สุด กระทรวงมหาดไทยได้ทำหนังสือด่วนมากที่ มท0809.2/ว 1348 ลงวันที่ 7 กรกฎาคม 2559 เรื่อง การกำกับการดำเนินการสอบแข่งขันขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ถึงผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัด หลังจากที่ประชุมร่วม 3 ก. คณะกรรมการกลาง ก.จ.,ก.ท. และ ก.อบต.ครั้งที่ 5/2559 เมื่อวันที่25 พฤษภาคม 2559 และการประชุมคณะกรรมการข้าราชการและพนักงานส่วนท้องถิ่น ครั้งที่ 6/2559 เมื่อวันที่ 29 มิถุนายน2559 มีมติให้ "ยกเลิกมาตรการระงับการสอบแข่งขัน อปท.ชั่วคราว" ตามหนังสือก.กลาง ที่ มท 0809.2/ว 65 ลงวันที่ 12 กรกฎาคม 2559 เรื่อง มาตรการชะลอการสอบแข่งขันขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นการชั่วคราว           ซึ่งเป็นที่มาของประกาศการสอบแข่งขันในที่สุด คือ ประกาศคณะกรรมการกลางการสอบแข่งขันพนักงานส่วนท้องถิ่น เรื่องรับสมัครสอบแข่งขันเพื่อบรรจุบุคคลเป็นข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2560 ลงวันที่ 25 กรกฎาคม 2560 ซึ่งตามประกาศ ก.ท. เรื่อง มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการสอบแข่งขันพ.ศ. 2560 ลงวันที่ 28 มิถุนายน 2560 ข้อ5 ให้ กสถ. (คณะกรรมการกลางการสอบแข่งขันพนักงานส่วนท้องถิ่น) เป็นผู้ดำเนินการสอบแข่งขันเพื่อบรรจุบุคคลเป็นข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น โดยจัดสอบเอง หรืออาจให้มหาวิทยาลัยที่ได้รับการคัดเลือกเป็นผู้จัดการสอบแข่งขันภายใต้การกำกับดูแลของ กสถ. ก็ได้           เมื่อเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่นแล้วคนเป็นนายต้องดูระเบียบกฎหมาย และสนับสนุนความก้าวหน้าของผู้ใต้บังคับบัญชา           เมื่อมี "สถานะเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น" มีคำกล่าวว่า ไม่ต้องกังวล ภายใต้กรอบที่ระเบียบกฎหมายกำหนดผู้บังคับบัญชาต้องดูระเบียบกฎหมาย และสนับสนุนความก้าวหน้าของผู้ใต้บังคับบัญชาในกรณีของท้องถิ่นนั้น ไม่จริงเสมอไป ความก้าวหน้าตามระบบคุณธรรมมีปัจจัยเงื่อนไขหลากหลายที่ต่างจากระบบราชการพลเรือนทั่วไป ยิ่งปัจจุบันตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม2559 ได้เปลี่ยนมาสู่ระบบแท่ง (Broad band) จึงทำให้เกิดความไม่สบายใจสำหรับข้าราชการส่วนท้องถิ่นแท่งวิชาการ ในความก้าวหน้าชำนาญการพิเศษ รวมไปถึงแท่งทั่วไป สายงานอาวุโส จะเติบโตไปได้ไหมเช่นเดียวกับข้าราชการครู นอกจากนี้ตำแหน่งวิชาชีพต่างๆ ที่มีองค์กรวิชาชีพควบคุมไม่ว่าจะเป็นตำแหน่ง นิติกร วิศวกร พยาบาลวิชาชีพ ที่ต้องมีชำนาญการพิเศษ แล้วสายงานอื่น เช่น นักวิเคราะห์นโยบายและแผน นักทรัพยากรบุคคล (บุคลากร)นักพัฒนาชุมชน ฯลฯ ก็ต้องมีชำนาญการพิเศษ เช่นกัน แต่ปัญหา ณ ปัจจุบันก็คือยังไม่มีหลักเกณฑ์ชำนาญการพิเศษแต่อย่างใด แม้จะมีความพยายามเสนอเข้า ก.กลางแล้ว กรณี อาวุโสและชำนาญการพิเศษสายอื่นๆ แต่ก็ได้รับการท้วงติงจากกรรมการก. ให้กลับไปพิจารณาใหม่แถมเพิ่มด้วยหลักเกณฑ์ที่สูง ส่วนใหญ่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นใน อบจ. หรือใน อปท. ขนาดใหญ่คุณสมบัติจะผ่าน แต่ใน อปท.ขนาดเล็กลงไปมีปัญหาใน โครงสร้างขององค์กร ขนาดปริมาณงาน ภาระค่าใช้จ่ายงบบุคคลร้อยละ40 ฉะนั้น ใน อบต. หรือเทศบาลบางแห่งคุณสมบัติของข้าราชการส่วนท้องถิ่นจึงไม่ถึงเกณฑ์ที่กำหนด เช่น นายช่าง อปท. ยังขึ้นอาวุโสไม่ได้ เพราะต้องมีหัวหน้าส่วนอำนวยการเป็นระดับกลางด้วย เป็นต้น           มาตรฐานงานวิศวกรรม           มายกตัวอย่างดูตำแหน่งวิชาชีพบางตำแหน่งคือ ตำแหน่งวิศวกรโยธา เริ่มจากประเด็น "ตามหลักวิชาช่าง ตามหลักความมั่นคงแข็งแรงเป็นไปตามหลักวิชาช่างที่ดีหรือความปลอดภัย" ตาม พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ.2560 และ ตามการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 เช่น ประเด็นว่า ระเบียบฯ ข้อ 176 ฝ่ายผู้รับจ้างต้องจัดให้มีผู้ควบคุมงาน ให้เป็นไปตามกฎกระทรวงว่าด้วยการควบคุมอาคาร  กล่าวคือ ผู้รับจ้างต้องส่งผู้ควบคุมงานคุณวุฒิใด ปวช.ปวท. ปวส.หรือวิศวกร อาทิงานก่อสร้าง งานโยธาแยกตามประเภท (1)งานถนน (2) งานอาคาร (3) งานสะพานหรือท่อเหลี่ยม (4)งานชลประทาน แยกแยะให้ชัด เพื่อชี้แจงตอบ สตง.ได้ เป็นต้น นอกจากนี้ ในส่วนของผู้ว่าจ้าง คือ อปท. สำหรับผู้ควบคุมงานที่เป็นนายช่าง อปท. ก็ควรมีวุฒิ ให้เป็นไปตามกฎกระทรวงว่าด้วยการควบคุมอาคารเช่นเดียวกัน เป็นต้น เพราะมิฉะนั้นจะเป็นว่า นายช่างของฝ่ายผู้รับจ้างมีคุณวุฒิที่สูงกว่านายช่างของ อปท. ทั้งนี้เพื่อมิให้ระเบียบดังกล่าวไม่ย้อนแย้งในตัวเองที่ถูกต้องและเหมาะสม ก็ต้องให้ผู้ควบคุมงานของรัฐ (ระเบียบฯ ข้อ 178) มีคุณวุฒิให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารเช่นกัน           มีข้อสังเกตว่า กรมอื่นจะมีวิศวกรควบคุมงานทั้งหมด แต่ในส่วนของท้องถิ่นนั้นขาดแคลนตำแหน่งวิศวกร และหากเป็นอปท. ขนาดเล็ก ก็จะไม่กำหนดกรอบอัตรากำลังไว้ การมีองค์กรบริหารงานบุคคลกลางหรือ ก. เป็นของตัวเอง ที่ขาดการสร้างมาตรฐานไว้จะทำให้ประสบปัญหาในมาตรฐานวิชาช่างที่ดีได้           ความรู้เกี่ยวกับสภาวิศวกรและการขอใบประกอบวิชาชีพ   โดยคณะกรรมการควบคุมการประกอบวิชาชีพวิศวกรรม (ก.ว.)           ในส่วนของวิศวกร มีองค์กรที่เกี่ยวข้องได้แก่ วิศวกรรมสถานแห่งประเทศไทย(วสท.) กับ สภาวิศวกร ที่วิศวกรควรเป็นสมาชิกทั้งสององค์กร คือเป็นสมาชิกทั้ง วสท.และ สภาวิศวกร ตาม พ.ร.บ. วิศวกร พ.ศ.2542 ในการขอรับใบอนุญาต สำหรับการเป็นสมาชิก วสท. นั้น เป็นการสมัครสมาชิกเข้าสู่สมาคมวิศวกรรมสถานฯ ซึ่งใบประกอบวิชาชีพวิศวกรมีความสำคัญในการทำงานโครงการต่างๆ ที่ต้องมีการเซ็นรับรองแบบ งานรัฐวิสาหกิจ งานราชการ และงานของภาครัฐต่างๆ รวมทั้งภาคเอกชนด้วยโดยผู้ที่มีใบประกอบวิชาชีพจะได้ค่าตอบแทนเพิ่มเติมจากปกติมากกว่าผู้ที่ไม่มี สภาวิศวกรใช้บังคับทั้งประเทศ แต่ท้องถิ่นไม่บังคับ ไม่ทำตามข้อบังคับของสภาวิศวกรในการปฏิบัติงานควบคุมงานหรือตรวจรับงานจ้างก็ต้องตรวจตามหลักวิชาช่างที่ดีคือต้องไปยึดมาตรฐานตามที่สภาวิศวกรกำหนด ในทุกเรื่อง สำหรับในส่วนการขออนุญาตก่อสร้างก็ตรวจตามมาตรฐาน วสท.ทั้งหมด           แต่มีข้อสังเกตว่า บุคลากรช่างท้องถิ่นไม่ต้องมีใบประกอบวิชาชีพ หันไปดูสาขาอื่นของท้องถิ่นต่างไปยึดหลักเกณฑ์ของข้าราชการพลเรือนมาทั้งหมด รวมตำแหน่งนิติกรด้วย ยกเว้นสายงานช่าง มีโอกาสความก้าวหน้าในสายงานที่มีใบประกอบวิชาชีพ รวมถึงการแต่งตั้งเป็นหัวหน้าส่วนราชการฯ ตำแหน่งผู้อำนวยการกองช่างด้วยกรมอื่นมิได้เป็นเช่นนี้           เรื่องนี้สมาพันธ์วิศวกรท้องถิ่นเคยยื่นเรื่องเข้าไป อ.ก.ท.โครงสร้าง (คณะอนุกรรมการด้านโครงสร้างและอัตรากำลังของพนักงานเทศบาล) แต่ไม่เห็นด้วยว่าบริบทงานของท้องถิ่นมันเล็กๆ ไม่จำเป็นที่การเติบโตสายงานช่างขึ้นเป็นหัวหน้าต้องเป็นผู้มีใบประกอบวิชาชีพ  ซึ่งความจริงในส่วนราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค นั้นการขึ้นดำรงตำแหน่งหัวหน้าสายงานช่างต้องเป็นผู้เรียนจบวิศวกรและมีใบประกอบวิชาชีพทั้งสิ้น ที่เรียกว่า "อำนวยการเฉพาะวิศวกรรม" กล่าวคือ ต้องมีคุณวุฒิเช่นนี้จึงจะให้ขึ้นมาเป็นหัวหน้างาน  หรือที่เป็นอยู่เช่นนี้ก็เพราะว่า ท้องถิ่น มี ก. เป็นของตัวเอง เราไม่จำเป็นต้องไปเทียบ ไม่จำเป็นต้องไปดู ไม่จำเป็นต้องไปทำมาตรฐานตามอย่างเขา เราอยู่ของเราได้ เราไม่จำเป็นต้องเอาเราไปวัดกับใคร เราสามารถสร้างมาตรฐานของเราได้ทุกเรื่อง ถ้าเราทำ เราทำได้หมดแน่นอน ใครจะทำไม           ปัญหาระบบแท่งท้องถิ่นเบี้ยวและเริ่มหยุดโต           มีการประชดประชันระหว่างข้าราชการพลเรือนกับข้าราชการส่วนท้องถิ่นเพราะในบางช่วงจังหวะชีวิตราชการที่บุคลากรท้องถิ่น "โตไม่ทัน" อาจจะเรียกว่าเป็น "ช่วงโปรโมชั่น" ก็ได้ กล่าวคือตำแหน่งหัวหน้าส่วนราชการตามกรอบโครงสร้างอัตรากำลังไม่สามารถสรรหาบุคลากรเข้าดำรงตำแหน่งได้  ทำให้ต้องมีการปรับเกณฑ์คุณสมบัติแบบลดแลกแจกแถมกันชนิดที่ข้าราชการพลเรือนไม่มี อาทิการใช้วุฒิปริญญาโทลดระยะการครองตำแหน่งเพื่อเข้าสู่ตำแหน่งบริหาร หรือ การประเมินคุณสมบัติของปลัด อบต. กรณีพิเศษหรือ การได้ครอง ระดับ 6 ว เพียงวันเดียวก็ได้สิทธิสอบเป็นระดับหัวหน้ากอง หรือผู้อำนวยการกองระดับต้นในระบบแท่งแล้วเป็นต้น การก้าวข้ามชั้น ข้ามซี ข้ามตำแหน่งที่ในหลายกรณีแตกต่างจากข้าราชการพลเรือนที่ต้องอิจฉาท้องถิ่น เพราะไปไว โตไวเรียกว่า "ขยันขยายช่องต่อ" ประมาณนั้นแต่ตอนนี้กลับกัน ท้องถิ่นเริ่มไปช้ากว่า แต่อย่างไรก็ตามตำแหน่งระดับอำนวยการต้นและอำนวยการกลางใน อบต. ยังติดที่โครงสร้างไม่เอื้ออำนวย ทำให้ไม่มีกรอบอัตราตำแหน่ง โดยเฉพาะตำแหน่ง "ฝ่ายอำนวยการต้น" และ "ผู้อำนวยการกองระดับต้น"ที่มีอัตราจำนวนผู้สมัครสอบสายอำนวยการว่างมาก และ "จำนวนผู้สมัครสอบมีน้อย"  ด้วยสาเหตุที่ไม่กรอบอัตรากำลัง ทำให้ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งหัวหน้าฝ่ายที่จะมาสอบเป็น "ผู้อำนวยการกองระดับต้น" เป็นต้น ที่สำคัญเป็นตำนานเล่าขานกันว่า "ท้องถิ่นขยับแต่ละทีเป็นอันต้องเจ็บตัว เพราะเงินคือพ่อของพระเจ้า" สำหรับการเข้าสู่ตำแหน่งที่สูงขึ้น โดยเฉพาะตำแหน่งสายบริหารหรืออำนวยการ เพราะ โดยบริบทของท้องถิ่นการขึ้นสู่ตำแหน่งที่สูงขึ้น ในกรณีเป็นกรอบอัตรากำลังตามโครงสร้างใหม่ต้องผ่านการประเมินกรอบตำแหน่งเสียก่อนแล้วจึงมาเข้าสู่กระบวนการสรรหาตำแหน่งจึงเป็นจุดของการ "ซื้อขายตำแหน่ง" หรือเรียกง่ายๆ ในภาษาพูดว่า "มีค่าใช้จ่ายในการดำเนินการ" เพื่อให้ได้มาซึ่งตำแหน่งมองกลายๆ ก็คือการขัดแย้งกับระบบคุณธรรม จนเป็นระบบอุปถัมภ์นั่นเอง จนเป็นที่ยอมรับกันในวงในว่ามีการใช้เงิน แม้ในราชการพลเรือนและตำรวจบางแห่งก็ยังคงมีหลงเหลืออยู่ ฉะนั้น จึงปฏิเสธไม่ได้ว่า"ท้องถิ่นไม่มี" ฉะนั้น ปรากฏการณ์ผลพวงที่ตามอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ก็คือ "เช้าชามเย็นชาม ทำงานแบบประคองตนเอง การสร้างสรรค์มีจำกัด และถอนทุนคืน"