เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 14 : การสอบแข่งขันข้าราชการส่วนท้องถิ่น

เจาะประเด็นร้อน อปท.: ประเด็นร่าง พรบ. บริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นฉบับใหม่ ตอนที่ 14 : การสอบแข่งขันข้าราชการส่วนท้องถิ่น

สยามรัฐ  ฉบับวันที่ ๒ มีนาคม ๒๕๖๑

ทีมวิชาการสมาคมพนักงาน           เทศบาลแห่งประเทศไทย           การมองไปที่ "มาตรฐานการบริหารงานบุคคล" ถือเป็นหลักสำคัญของ "ระบบคุณธรรม" (Merit System) เพราะต้องถือว่า "การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น" เป็นการบริหารราชการอย่างหนึ่งตามหลักสากลทั่วไปที่แยกเป็น การบริหารราชการส่วนกลาง (รวมส่วนภูมิภาค)และการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ฉะนั้น จึงปฏิเสธหลักการแห่งระบบคุณธรรมไม่ได้ แม้ว่าในบริบทปลีกย่อยหลายประการมีความแตกต่างจากการบริหารราชการส่วนกลางค่อนข้างมาก เช่น เป็นหน่วยงาน "บริการสาธารณะ" (Public Service) หลักหรือโดยตรงในพื้นที่ มีผู้บริหารสูงสุดมีลักษณะเป็น "การเมือง" หรือเป็น "ฝ่ายการเมือง" ที่มีอำนาจเต็ม"โดยตรง" (Strong Executive Mayor) รวมทั้งทางด้านการบริหารงานบุคคลด้วย โดย "ฝ่ายประจำ" ไม่มีอำนาจโดยตรงในการบริหารงานบุคคลแต่อย่างใด แตกต่างจากราชการส่วนกลาง ที่ฝ่ายประจำ คือ หัวหน้าส่วนราชการ ระดับปลัดกระทรวง และ อธิบดีมีอำนาจเต็มในการบริหารงานบุคคล การบรรจุ แต่งตั้ง และ การดำเนินการทางวินัย ยกเว้นเฉพาะการแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงเท่านั้น ที่ฝ่ายการเมือง คือรัฐมนตรี และนายกรัฐมนตรีมีอำนาจด้วย ฉะนั้น ในความแตกต่างนี้ถือเป็นจุดสำคัญที่ต้องพิจารณา เพราะการมอบอำนาจดุลพินิจที่มากมายแก่ผู้บริหารท้องถิ่น โดยไม่มีการควบคุมกำกับที่เหมาะสม หรือที่เรียกว่า "การถ่วงดุล" ย่อมเกิดการฉ้อฉล อันเป็นที่มาของการ "ทุจริตคอร์รัปชัน" (Corruption) ได้ง่ายและมากด้วย ดังนั้น การอ้างประสิทธิภาพในการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นโดยยึดเป้าประสงค์ของ "ประชาชน"เพียงประการเดียว โดย "นักการเมืองท้องถิ่น" ในพื้นที่มีหลักการที่"เป็นปฏิปักษ์" ต่อหลักการของระบบคุณธรรมในการบริหารงานบุคคลถือเป็นภาระหนักของ "หน่วยงานกลางอิสระ" ที่มาทำหน้าที่ "องค์กรกลางบริหารงานบุคคล" (Central Personnel Organization or Agency) ต้องดำรงรักษาไว้ซึ่งระบบคุณธรรม ยึด "หลักความเป็นกลางที่ไม่มีส่วนได้เสีย" (Impartiality) และ "หลักการบริหารแบบมืออาชีพ" (Professional) อย่างเคร่งครัด           ดังกล่าวแล้วว่ามาตรฐานการบริหารงานบุคคลที่พอจะเทียบเคียงและยึดถือเสมอก็คือ มาตรฐานของ "สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน" หรือ ก.พ. ฉะนั้นการเทียบเคียงหรือเปรียบเทียบมาตรฐานไม่ว่าจะเป็นกรณีที่ยังไม่มีหรือขาดหลักเกณฑ์การบริหารงานบุคคลใดๆ ก็ตาม หรือ การกระทำการที่เป็น "มาตรฐานงานบุคคลที่แตกต่าง" จึงต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ ไม่ว่าจะพิจารณาในแง่มุมใด โดยเฉพาะในเรื่องศักดิ์ศรีมาตรฐานการบริหารงานราชการทุกอย่างต้องเหมือนกัน ไม่มีแปลกแยกแตกต่าง ทั้งราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นช่วงนี้มีกระแสการสอบแข่งขันข้าราชการส่วนท้องถิ่นลองมาทวนข่าวกัน           การสรรหาเป็นมาตรการด่านแรกของการบริหารงานบุคคล           กระบวนการสรรหาบุคลากร (Recruitment) เพื่อมาบรรจุแต่งตั้งให้ปฏิบัติหน้าที่ถือเป็น "หัวใจด่านแรก" ในที่นี้ผู้เขียนกำลังจะให้หมายความถึง "การสอบแข่งขัน" ข้าราชการส่วนท้องถิ่นมาบรรจุใหม่ และ"การคัดเลือกหรือการสอบคัดเลือก" ข้าราชการส่วนท้องถิ่น ที่ถือว่าสำคัญมากเมื่อเทียบกับ "ข้าราชการฝ่ายพลเรือน"           การสอบแข่งขันข้าราชการส่วนท้องถิ่นปี 2560           (1) รศ.อัษฎางค์ ปาณิกบุตร ประธานคณะกรรมการกลางการสอบแข่งขันพนักงานส่วนท้องถิ่น (กสถ.) รายงานว่า ได้เตรียมการจัดสอบเพื่อบรรจุแต่งตั้งพนักงานส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศกว่า 14,000 อัตราจาก 63 ตำแหน่ง ในประมาณปลายปี 2559 คาดจำนวนผู้เข้าสอบทั่วประเทศมากกว่า 6 แสนคน เป็นอัตราบรรจุแต่งตั้งที่มากกว่าการจัดสอบปี 2557 ซึ่งมีการบรรจุ 7,000 อัตราเท่านั้น แต่จากการสำรวจครั้งสุดท้ายมียอดอัตราว่างทั้งหมดจำนวน 85 ตำแหน่ง รวม 21,605 อัตรา           (2) มติคณะกรรมการกลางการสอบแข่งขันพนักงานส่วนท้องถิ่น(กสถ.) ครั้งที่ 5/2560 เมื่อ 3 กรกฎาคม 2560 และครั้งที่ 6/2560 เมื่อ25 กรกฎาคม 2560 ให้มีการสอบแข่งขัน ตามประกาศเรื่อง รับสมัครสอบแข่งขันเพื่อบรรจุบุคคลเป็นข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2560 ลงวันที่ 25 กรกฎาคม 2560 โดยคัดเลือกมหาวิทยาลัยบูรพาเป็นสถาบันกลางในการดำเนินการจัดสอบ มียอดจำนวนผู้สมัครสอบแข่งขันท้องถิ่น ประจำปี 2560 รับสมัครระหว่างวันที่ 10 สิงหาคม - 1 กันยายน2560 มีจำนวนดังนี้ (1) ผู้สมัครสอบทางอินเตอร์เน็ตผ่านระบบออนไลน์710,888 คน (2) ผู้สมัครที่ชำระค่าธรรมเนียมสอบ 627,975 คน ประกาศรายชื่อผู้มีสิทธิสอบวันที่ 8 กันยายน 2560 สอบเมื่อวันที่ 24 กันยายน2560 และมีการสอบใหม่อีกครั้งในตำแหน่งสันทนาการ เมื่อวันที่ 15 ตุลาคม 2560 เนื่องจากมีความผิดพลาดสลับชุดข้อสอบกัน           (3) สุดท้ายได้ประกาศเรื่อง การขึ้นบัญชีและยกเลิกบัญชีผู้สอบแข่งขันได้ ในการสอบแข่งขันเพื่อบรรจุบุคคลเป็นข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2560 ลงวันที่ 30 พฤศจิกายน 2560 บัญชีผู้สอบได้มีอายุ 2 ปี โดย สถ. จะสำรวจความต้องการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีตำแหน่งว่าง แล้วมีหนังสือเรียกตัวผู้สอบได้มารายงานตัวเพื่อบรรจุและในรอบแรก สถ. ได้ดำเนินการบรรจุผู้สอบแข่งขันได้ไปแล้วตั้งแต่วันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2561 จำนวน 10,229 คน และรอบที่สองได้เรียกรายงานตัวผู้สอบได้เพื่อบรรจุจำนวน 1,578 คนประกอบด้วยตำแหน่งประเภทวิชาการ จำนวน 1,089 คน ตำแหน่งครูผู้ช่วย/ครูผู้ดูแลเด็ก จำนวน 214 คน และตำแหน่งประเภททั่วไป จำนวน 275 คน โดย สถ. จะส่งหนังสือเรียกผู้สอบได้มารายงานตัวเพื่อเลือก อปท. ที่ประสงค์จะไปบรรจุและแต่งตั้งระหว่างวันที่ 26 กุมภาพันธ์ - 2 มีนาคม 2561 และบรรจุแต่งตั้งในวันที่ 2 เมษายน 2561           ปัญหาสารพันของการสอบแข่งขัน           หลังจากที่มีการสอบเสร็จพลันก็มีเรื่องราวโต้แย้งคัดค้านกันอุตลุดโดยนายพิพัฒน์ วรสิทธิดำรง สมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทยได้ร้องขอให้ตรวจสอบมาตรฐานในการออกข้อสอบแข่งขันพนักงานส่วนท้องถิ่นว่า เป็นไปตามประกาศของ กสถ.หรือไม่ โดยมีข้อสังเกตในการสอบครั้งนี้ว่าอาจเป็นไปโดยไม่สุจริต โปร่งใส เที่ยงธรรม เป็นมาตรฐานจนกระทั่งมีการเรียกผู้สอบได้มาบรรจุแต่งตั้ง ก็มีกระแสการโต้แย้ง ความลักลั่นในการบริหารงานบุคคลตามหลักระบบคุณธรรมมาเป็นระลอกๆโดยเฉพาะสิทธิในการขอรับรองบัญชีของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่สอบได้รวมไปถึงสิทธิในการโอนย้ายของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่ต่างเฝ้ารอคอยการโอนย้ายตามสิทธิมาอย่างยาวนาน แต่ไม่ได้รับการพิจารณา หรือ ไม่สามารถโอนย้ายได้ตามระบบปกติ เพราะการแช่แข็งข้าราชการส่วนท้องถิ่นในเรื่องการโอน(ย้าย)ของแท่งทั่วไป แท่งวิชาการที่ค้างนานมาปีกว่าแล้ว           ปัญหาตกค้างมาจากระบบซีมาเป็นระบบแท่ง (Broad band)           (1) นับตั้งแต่การเข้าสู่ระบบแท่งตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2559 จนกาลเวลาล่วงเลยมาถึงการสอบแข่งขันแล้วเสร็จ คนใหม่กำลังจะมาบรรจุเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่น แต่ในขณะเดียวกันคนเก่าหมายถึงข้าราชการส่วนท้องถิ่นเดิม โดยเฉพาะข้าราชการในแท่งทั่วไป และแท่งวิชาการ ก็ยังมิได้รับการแก้ไขเยียวยาปัญหาที่ได้รับผลกระทบในระบบคุณธรรมแต่อย่างใด มีข้อเรียกร้องที่ไม่เห็นด้วยใน ร่าง พ.ร.บ.การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นที่สำคัญอยู่ 2 เรื่องคือ (1.1) เรื่องการคงอำนาจให้ท้องถิ่นดำเนินการสอบเปลี่ยนสายงานจากแท่งทั่วไปเป็นแท่งวิชาการ และ(1.2) เรื่องการเร่งรัดดำเนินการแก้ไขปัญหาค่าใช้จ่ายบุคคลที่เกินกว่าร้อยละ 40 โดยเฉพาะปัญหาการจ้างพนักงานจ้าง ควรเร่งรัดภายใน 2 ปีเพราะ เป็นปัญหาเร่งด่วนที่มีผลกระทบต่อกรอบโครงสร้างอัตรากำลังของอปท. ทำให้มีปัญหาการขยายกรอบอัตรา นั่นหมายถึง การหยุดความก้าวหน้าเติบโตตามระบบคุณธรรมของข้าราชการสายผู้ปฏิบัติไปโดยปริยาย โดยมิต้องไปพิจารณาถึงแท่งบริหารและแท่งอำนวยการแต่อย่างใดเพราะมันกระทบกันเป็นลูกโซ่ไปหมด อันเป็นปัญหาหนึ่งในการคัดเลือกและการสอบคัดเลือกสายงานบริหารและอำนวยการท้องถิ่นที่กำลังดำเนินการอยู่ในขณะนี้ด้วย           (2) นอกจากนี้ ยังมีเรื่อง ข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาท้องถิ่น แม้จะยึดมาตรฐานของ ก.ค.ศ. (คณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา) ก็ตาม แต่ด้วยข้อจำกัดที่ข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาของท้องถิ่นต้องอยู่ในบังคับของมาตรฐานการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นด้วย ฉะนั้น จึงกลายเป็นว่า ข้าราชการครูท้องถิ่นต้องมาติดร่างแหในหลายๆ เรื่องที่ข้าราชการท้องถิ่นติดไปด้วยกัน มีผู้เสนอว่า เพื่อสิทธิประโยชน์ของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาของ อปท. ขอให้เพิ่มเติมข้อความในร่าง พ.ร.บ. ว่า "ให้การบริหารงานบุคคลของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาของ อปท.เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติไว้           (3) เรื่องการไม่เยียวยาครูผู้ดูแลเด็ก(ครู ผดด.) ของศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก (ศพด.) จำนวน 98 คน ที่เข้าสู่ตำแหน่ง (คัดเลือกกรณีพิเศษโดยไม่สอบแข่งขันฯ) ไม่ถูกต้อง ตัวแทนกลุ่มครูผู้ดูแลเด็ก ได้ร้องขอความเป็นธรรม กรณี กท.และ ก.อบต. พิจารณาว่าไม่มีคุณสมบัติเฉพาะตำแหน่งครูผู้ดูแลเด็ก ไม่สามารถเทียบได้ เรื่องนี้มติที่ประชุมให้เสนอหารือ ก.ค.ศ.ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ควบคุมผู้ประกอบวิชาชีพ พิจารณาจบคุณวุฒิ ป.ตรีอื่นเทียบได้วุฒิทางการศึกษาหรือไม่อย่างไร ที่ต้องรอฟังผลต่อไป " เรื่องนี้ส่งผลถึงมาตรฐานและความน่าเชื่อถือต่อองค์กรภายนอก โดยเฉพาะองค์กรข้างเคียงที่จัดการศึกษาด้วยกัน เช่น สพฐ. รร. เอกชน หรือ แม้แต่รร. หรือ สถานศึกษา อปท. ด้วยกันเอง           (4) การทุจริตการสอบแข่งขันของ อปท. ที่ถูกยกเลิกบัญชีการสอบแข่งขันมีเรื่องค้างคาในหลายจังหวัด อาทิ ปัญหาการสอบแข่งขันในจังหวัดมหาสารคาม กาฬสินธุ์ และอุดรธานี ที่ยกเลิกไปก่อนหน้าเมื่อปี2559 แล้ว ยังมีปัญหาที่จังหวัดพระนครศรีอยุธยา และจังหวัดอื่นอีกหลายจังหวัด ล่าสุดที่จังหวัดแม่ฮ่องสอน ซึ่งปัญหาที่จังหวัดมหาสารคามจำนวน 32 อบต. นั้นมีข่าวว่าข้าราชการส่วนท้องถิ่นโดนคุกคาม เพราะมีการปลดนายก อบต. ทั้ง 32 รายด้วย กรณีการทุจริตสอบแข่งขัน จ.แม่ฮ่องสอนนั้น มีการโต้แย้ง ร้องเรียนโดยกลุ่มผู้สอบได้ 8 อบต. ที่ได้รับผลกระทบว่า สมควรยกเลิกบัญชีสอบฯ หรือไม่ อย่างไร เพราะ สถ. เชื่อว่ามีการโกงบัญชีสอบ แต่สมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทย ร้องขอให้ สถ.หยุดแทรกแซงหาข้อเท็จจริงการถอนบัญชี และหยุดการประวิงเวลา มิให้คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองวินิจฉัยไปตามกระบวนการที่เหมาะสม โดยเชื่อว่ามีกระบวนการบิดเบือนข้อมูล และ กลุ่มผู้ที่สอบได้ไม่ได้รับความเป็นธรรม           (5) ข่าวล่าสุด (2560-2561) ศาลปกครองชั้นต้นได้พิพากษายกฟ้องผู้ฟ้องคดีทั้งหมด กรณีการเพิกถอนบัญชีการสอบแข่งขัน 3 จังหวัดได้แก่(5.1) จังหวัดพระนครศรีอยุธยา รวม 12 คดี (12 อปท.) (5.2) จังหวัดมหาสารคาม รวม 7 คดี (7 อปท.) (5.3) จังหวัดอุดรธานี รวม 4 คดี (4 อปท.)           ปัญหาเดิมที่สะสมหมักหมมมาก่อนแล้วภายใต้ระบบอุปถัมภ์ของผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่ง สถ. ไม่สามารถแก้ไขปัญหานี้ได้อย่างรวดเร็วทันใจด้วยข้อจำกัดทางปฏิบัติและระเบียบข้อกฎหมายที่ไม่ชัดแจ้ง เช่นการหารือ ตีความกันหลายครั้ง ระหว่าง อปท. ก.จังหวัด และ ก.กลาง ประหนึ่งเป็นปัญหาด้านความไม่พร้อมของ อปท. และ สถ. ความไม่ชัดแจ้งของระเบียบข้อกฎหมาย และ หน่วยงานที่กำกับดูแลที่ต้องเป็นพี่เลี้ยงที่ดีปัญหาปลีกย่อย เล็กน้อยเหล่านี้ หากไม่ได้ใส่ใจพิจารณา อาจเป็นประเด็นที่ทวีมากขึ้น เป็นประเด็นปัญหามาตรฐานการบริหารงานบุคคล รวมถึงปัญหามาตรฐานวิชาชีพเฉพาะทาง ที่มีผลโดยตรงต่อขวัญกำลังใจของบุคคลข้าราชการท้องถิ่นผู้ปฏิบัติงาน ที่ต้องตั้งเป็นข้อสังเกตไว้